小额信贷监管问题的分析与思考

徐锋 陈升瑜

[摘要]小额信用贷款（Microfinance）是以个人或家庭为核心的经营类贷款，其主要的服务对象为广大工商个体户、小作坊、小业主。贷款的金额一般为10万元以下，1000元以上。小额信用贷款是微小贷款在技术和实际应用上的延伸。借款人不需要提供担保。其特征就是债务人无需提供抵押品或第三方担保仅凭自己的信誉就能取得贷款，并以借款人信用程度作为还款保证的。由于小额信贷有着与普通银行信贷不同的风险特征，怎样对小额信贷进行正确的定位并实施有效的监管，成为值得研究的问题。

[关键词]小额信贷小额信贷机构小额信贷监管

小额信贷是人们关注贫困人口发展的产物。由于贫困人口缺少有效的担保方式，居住地较分散，流动性强，具有的信贷需求规模小，资金在生产和消费中混淆使用等特点，正规金融机构的贷款条件和要求他们很难满足，从而难以得到正规金融机构的资金融通。与之同时，全球的的贫困问题日益严重，怎样找到一个正确的帮扶手段，帮助贫困人口脱贫和发展成为社会一个突出的问题。

小额信贷在国际上产生于20世纪70年代，最初目的是消除贫困和发展农业生产。资金的发放主要是通过国家的金融机构或合作组织、资金主要用于农业生产和技术的改造，贷款的发放对象主要是男性、贷款发放一般是低息、无息、资金来源是政府的补贴或各种公基金。

目前，世界各国都有小额信贷的实践，但各国的国情不同，小额信贷的运作方式及发展路径具有差异性。各国提供小额信贷的机构也具有多样性，包括国有机构、国有政策性或发展银行、商业银行、非政府组织、信用合作社以及非正规的社区团体。国际上几种有影响的小额信贷模式有：孟加拉的乡村银行、泰国的农业和农村合作社银行、印度尼西亚的人民银行的小额信贷体系等。自20世纪90年代初期，中国在模仿国外先进模式的基础上，小额信贷开始在中国农村进行试点。

一、我国小额信贷的现状与问题

1.我国小额信贷概况

小额贷款在上个世纪90年代初引入中国的，当时的主要目的是用于扶贫。此后，国家根据个人小额贷款条件面向中低收入群体和微小企业的金融产品支持的不足，持续推出了一系列的支持性政策，有效地促进了小额信贷的发展。

小额信贷是一种以城乡低收入阶层为服务对象的小规模金融服务方式。个人小额贷款条件旨在通过金融服务为贫困农户或微型企业提供获得自我就业和自我发展的机会，促进其走向自我生存和发展。其主要特征之一就是不需要贷款者提供任何担保或者抵押，仅凭自己的信誉就能够获得贷款，并以借款人的信用程度作为还款保证。

小额信贷是满足农民资金需求的有效手段。做好小额信贷工作，事关我国农业发展、农民增收、农村稳定大局。海南省在小额贷款上有一定特色，海南省农信社自2007年以来，将“格莱珉模式”引入海南，在琼中县开展小额信贷试点。琼中农信社借鉴格莱珉小额信贷方法,成功摸索出“2万以下，不需审批，7天到位，财政贴息”的“琼中小额贷款模式”。仅一年多的时间，就向3177户农户发放小额贷款4500万元，扶持了种桑养蚕、养蜂、灵芝等多个特色产业，还款率98%以上，贷款农户人均增收四成以上。

目前，“琼中模式”已在全省推广。到2010年8月底，小额贷款余额达37.1亿元，累放小额贷款25.4亿元，惠及41万农户。2009年，帮助农民人均增收210元，占全省农民人均增收的22%。“琼中模式”是在借鉴孟加拉“格莱珉模式”基础上结合中国国情探索出来的一条小额贷款新模式。

2.我国小额信贷存在的缺陷和问题

从20世纪90年代初开始，为了帮助中国政府解决扶贫贴息贷款到户率低和还款率低的问题，一些国际机构和国内非政府组织开始探索引入小额信贷，以使贫困农户更容易获得金融服务。随后，越来越多的国际多边和双边援助机构对小额信贷产生兴趣并投入可观的资金开展试点项目。政府扶贫部门也逐渐认识到小额信贷在扶贫中的有效作用，把部分扶贫资金以小额信贷的方式投放给贫困农户。目前，我国从事小额信贷主要有以下机构：国际发展机构和非政府组织资助的小额信贷项目、政府主导的小额信贷扶贫项目（一般由农行、扶贫办及扶贫社操作）和农村信用社的小额信贷业务。非政府组织、政府主导的小额信贷扶贫项目均是单一项目型模式，资金主要依靠外部供给，不具备持续性。小额信贷从业人员多为兼职，小额信贷经营没有组织机构的保证。在管理机制上无法创新，只是在形式上照搬了国际上的做法。

随着小额信贷在中国多年试验，客观上提出了中国如何建立可持续性的小额信贷的体系问题。农村信用社在经历了垒大户的挫折以后，重新进行了市场定位，把小额信贷作为业务发展的重点，但信用社的小额信贷仍有许多地方需借鉴国际最佳实践。

政府主导的小额信贷扶贫项目和农村信用社的小额信贷业务都是补贴型的小额信贷，与国际小额信贷的方向是背道而驰的。如果金融机构不是自发开展小额信贷，也就无法创新。此外，农村信用社从事小额信贷已开始对一些操作相对规范的国外非政府组织的小额信贷构成竞争的压力。由于农村信用社可得到中央银行的贴息支农再贷款，成本较低，贷款利率也远低于国外非政府组织资助的小额信贷，在一些地区出现了农户借农村信用社的小额信贷还国外非政府组织资助小额信贷等现象。

小额信贷公司虽不吸收公众存款，但也是经营贷币信用业务的特殊企业，理当属于金融业范畴。可《关于小额贷款公司的指导意见》（下称《指导意见》）（银监发[2008]23号）中未明确其金融属性，只是规定小额信贷公司是不吸收贷款的有限责任公司或股份有限公司。小额信贷公司以工商企业之名进行金融业务操作，造成了运行中的一系列问题。

首先是其身份定位与法律适用性的问题。按《指导意见》规定：小额信贷公司并不是金融机构，而是有限责任公司或者股份有限公司。只提供贷款业务使它不同于商业银行，不适用于《商业银行法》；而贷款业务本质上又是一种金融行为，不同于一般的有限责任公司，又不能适用《公司法》；贷款业务更是收取商业利润并采取商业化的经营方式以实现资金利用的商业行为，不同于以财政为后盾的政策性银行，不能接受相关的法律调控（李芮，2007）。

其次是制度设计带来的监管问题。中国银监会负责监督管理金融机构及其业务活动，而小额信贷公司没有获得金融业务许可证，不是金融机构，所以不受银监会监管。浙江省规定由试点各地政府金融办负责指导和督促小额信贷公司的监督管理，但金融活动的监管是一项需要具备专业知识技能和丰富经验的机构才能胜任的工作，许多地方出现了监管主体的虚化，没有一个明确的、专业的机构负责监管小额信贷公司的业务活动。

当前，农村资金大量外流和农村金融市场的垄断格局是农村金融中的两个突出问题。在农村发展不吸收存款的小额信用贷款，不但有助于创造一个有效竞争的农村金融市场，同时还有利于缓解农村资金外流，解决农民和微型企业贷款难的问题。试点小额信贷组织是整体农村金融改革中的重要组成部分，必将对推动其他农村金融改革起促进作用，尤其有利于促进完善信用社的治理结构。

我国农业保险普及率低，自然灾害发生后，风险就全部转移到金融机构身上。其次，抵押模式不完备，农民、中小企业贷款抵押品少，而一些资产比如土地使用宅基地等贷款人愿意用来抵押，我国这方面的法律法规目前还不够完善。

二、国外小额信贷机构的组织和监管机制对我国的启示

孟加拉尤努斯教授自1983年正式创办格莱珉银行以来，至今奉行尤努斯规定的贷款原则：不用任何抵押物穷人就能申请贷款,乞丐也能借钱。目前，孟加拉格莱珉银行在国内成立已经了1277个分行，遍及全国46620个村庄。每年发放小额贷款的规模已超过8亿美元。至今，格莱珉银行累计发放的小额贷款总量达到57.2亿美元，令639万人受益，58%的借款人及其家庭成功脱离了贫困线。在创造巨大社会效益的同时，自身还能持续盈利。成立至今，仅有3年出现亏损，而其他年份均实现盈利，贷款还款率高达98.89%。

国际经验只能借鉴不能复制。海南农信社“琼中模式”作为国际小额信贷的创新模式，与“格莱珉模式”相比，吸取了其中的合理成分（如发放不需要抵押担保的小额信用贷款，5户联保等），同时又剔除了一些不切合中国农村实际的内容（如高利率、周期较短、频繁还款等），因而更具有鲜明的中国特色，更符合中国农村的实际，形成明显的本土化特色。

要学习尤努斯的精神和理念，不断推进小额信贷体制与机制创新。实践证明，小额信贷要实现可持续发展，必须不断完善，不断创新。海南农信社创造的“琼中模式”正是在借鉴“格莱珉模式”的基础上，大胆创新，对小额信贷建立全新的体制，全新的机制，全新的队伍，成功探索了一条中国农村金融改革发展之路。

三、我国小额贷款的对策建议

1.强化保险宣传，提高保险意识

我国农村小额信贷保险发展中，政府、金融、保险等要紧紧围绕农民生活热点问题和产业升级需要，深入开展农村小额信贷保险的宣传教育工作，充分借助电视、报纸、广播、网络等宣传媒介，向广大农民宣传农村小额信贷保险的作用，使农民逐步培养起保险消费习惯和理念，充分利用保险工具规避风险，为农村小额信贷保险发展创造宽松有力的发展环境。

2.政府加强引导，加大政策支持

首先，可在货币政策上对农村金融机构，尤其是农村合作金融机构和新型农村金融机构，实行差别存款准备金政策，并给予信贷机构一定的财政补助，鼓励其大力发展小额信贷业务。其次，在税收政策上，对办理农村小额信贷保险的保险机构，试行减免农村小额信贷保险业务的营业税和所得税，促进保险公司介入农村小额信贷保险市场的积极性。第三，在确保保险公司偿付能力的情况下，放松对农村小额信贷保险产品经营的管制，完善农村小额信贷保险产品的报备程序，明确商业保险公司经营农村小额信贷保险业务和社会保险的定位。最后，对农村地区加大发放政府扶贫资金的力度，从农村外部注入政策性资金和积极采取“绿箱”操作，进行农业补贴、加快农户自身经济基础的改善。但是，在以上过程中，政府只是场外协调方，并不直接介入农村小额信贷保险的运作，通过宏观经济环境调控来实现农村小额信贷保险市场的宽松环境。

3.加强经营创新，提高服务能力

一是创新小额信贷产品，在目前“小额信贷+意外/疾病保险”业务操作模式下，可以将该产品继续扩大，创新开发“小额信贷+保证保险”。即由贷款机构作为投保人为贷款业务投保，保险公司收取一定的保费后，对借款人的还款进行担保；在借款人出现违约或逾期还款时，由保险公司进行理赔，仍由贷款机构作为第一受益人，这样必将使贷款得到更大的保障，减轻贷款机构贷后收款的压力。

二是创新管理流程，保险公司应在农村小额信贷保险业务的核保、收费及理赔等管理流程方面进行创新，实现投保手续简化，收费方式简便，理赔速度高效。

三是创新服务能力，保险公司应在机构铺设、硬件配备、人员培训、诚信教育、销售服务等方面加大投入，勇于创新，快速提高农村小额信贷保险服务能力，推动农村小额信贷保险的持续健康发展。

四是健全监管机制，确保可持续发展。第一，建立农村小额信贷保险的准入和退出机制，建立农村小额信贷保险市场准入标准与退出机制，逐步完善该市场体系，保证农村小额信贷保险市场健康有序发展；第二，推动农村农村小额信贷保险业务重要信息和统计信息的采集和应用，要求保险公司建立专门的业务统计系统，满足农村小额信贷保险业务数据分析及监管需要；第三，建立农村小额信贷保险业务的评价体系，以参保率、市场占有率、费用率、简单赔付率及拒赔率等指标为核心建立农村小额信贷保险评价体系，引导保险公司加强对农村小额信贷保险经营分析，及时防范化解经营风险；第四，建立适合农村小额信贷保险客户的投诉渠道及解决机制，采取建立保险公司内部信访投诉机制，保险行业协会信访投诉机制，保险监管部门信访投诉机制等措施，建立简便可行适合农村小额信贷保险市场投诉渠道。

四、对我国加强小额信贷金融监管的构想

1.小额信贷机构的资金来源

商业银行作为正规的金融机构，资金雄厚、运行规范、监管严格、制度健全，这些优势可以很好的补充小额信贷公司的先天不足；而小额信贷公司作为土生土长的金融组织，依靠自身掌握的“软信息”、网点分布广泛等特点，恰好能够弥补商业银行在农村金融市场上“水土不服”的劣势。

假定商业银行以其正常的贷款利率向农村小额信贷公司批发贷款，这符合商业银行“批发行”的业务特点。按照银监会的规定农村小额信贷供暖公司的贷款利率最大可以在央行规定的基准利率基础上上浮4倍，目前我国农村地区正规金融机构的贷款利率基本上是央行基准利率的1.5~2倍，这表明商业银行与小额信贷机构有合作的可能性。

商业银行从表面上看福利没有增加，但从长远目光来看，商业银行福利也有潜在的增加。首先，银监会颁布的《关于加强银行业金融机构社会责任的意见》中指出，认真履行社会责任可以很大程度上提高商业银行的知名度和良好的品牌形象，商业银行支持新农村建设，解决三农问题，很明显会提高其在农民心目中的形象与地位。同时随着城市金融竞争的白热化，开辟农村市场是商业银行未来的必然选择，而现阶段商业银行对农村金融机构批发贷款可谓是渐进式进入农村市场，为将来的进入奠定基础。从上述分析可以得出，商业银行与信贷公司的合作会形成1+1>2的效果。

2.小额信贷机构的利率

过分加重对利率的管制会歪曲资金的适用价格并造成金融资源不合理的配置，同时，会直接对商业性金融机构在农村金融市场上的盈利水平造成不良影响。小额信贷作为一位扶贫手段并不是权宜之计而是一种经济行为，应充分考虑信贷资金的回笼和可持续的财务发展。国际上很多半途而废的小额信贷项目就其根源是因为亏损巨大。鉴于此，金融监管部门应在市场经济机制下，扩大利率浮动区间，使灵活的多种利率适用于小额信贷。

在小额信贷公司转轨到金融行业的过程中，对小额信贷公司的股东人数都进行了限制，这在一定程度上遏制了小额信贷公司的发展。实际上对小额信贷公司进行股东人数的限制是没有必要的，小额信贷公司本来就是商业行为，该进一步放开股东人数的限制，从而扩大小额信贷公司的发展资金基础。这样，不仅可以是大量的农村游资找到正规的投资渠道，而且可以提高小额公司的管理水平和风险抗御能力。

小额信贷无抵押获得看上去是惠及所有用资者的事情，实际上无抵押就意味着贷款风险，为了减少贷款风险，贷款业务会倾向于非贫困农户的用款需求，这样贫困农户的用款权就被剥夺了。从国际上看，很多国家的银行法规定金融机构职能提供一定比例的无抵押独爱款，而小额信贷机构的贫困客户通常也无法提供相应的抵押，无抵押贷款的限制阻碍了小额信贷机构向穷人的拓展。

3.小额信贷的监管

风险管理是小额信贷公司生存的根基。小额信贷公司不能吸收公众存款，贷款资金来源主要为公司净资产及股东投入，贷款总体规模相对较小。在相对的贷款规模下，只有良好的风险控制体系才能保证小额信贷公司现金流健康，才能保证公司的可持续发展。

(1)在信贷业务发展时，要把握“贷前调查、贷中审查、贷后检查”三关。信贷业务部、风险管理部和审计部要构筑起风险控制的三道防线。三部门都要指派专人通过计算机系统进行日常非现场检查，相互配合开展现场检查。发挥三道防线的作用，当前更重要的是发挥信贷部门的作用。要承担制度的制定，激励政策制定，贷后管理一系列职责的要求的制定。风险管理和内审部门要加强培训，从第三方分析判断风险情况，做好贷后管理工作，尤其是不良贷款的催收工作。信贷、风险、内审三道防线的检查督促不仅对代后工作进行了规范，也从源头上更为有效地进行了控制，为业务发展起到了保驾护航的作用。

(2)推广信用评级，使贷款发放更高效。根据借款人的还款记录等信息评定出信用等级，参考信用等级确定放款的数量和期限。建议省分行信贷部建立和完善客户基础数据库，加强对市分行及县支行数据库的管理和指导，为信用风险评估的顺利开展打下良好基础。

(3)提供贷后服务，保障小额信贷资金的安全。小额贷款具有笔数多、客户杂、管理难度大的特点，为保证资金安全，可以为贷款人办理贷款保险。贷款人是贷款业务的核心，因此贷款人履行保险义务的情况对于贷款业务具有决定作用，如因贷款人发生意外而无法履行贷款义务，同样会给贷款业务造成相关的损失。可以根据贷后管理对象的信用程度不同区别对待，确定重点与非重点监控。对信用等级较高、经营相对稳定的额客户，以电话回访方式与借款人交谈，掌握近期经营情况等；对信用等级交叉、经营变化大的客户进行现场回访调查。

鉴于当前中国还不完善的金融环境，政府应及时制定小额信贷的相关法律法规，并使用国家强制力保证它的实施。首先应依法明确小额信贷的发放对象。其次要依法明确小额信贷的存款业务、职能监管机构及非存款金融机构的合法地位，最重要还是要依法加大社会信用治理力度。在相关政策方面，首先可以借鉴国际上的成功案例，联系中国作为农业大国的特殊国情，尝试由中央到地方政府设立层级风险投资基金，对弱势地区、产业的薄弱环节提供支持，培育出更多合适的借贷主体。其次，参见世界上小额信贷的管用做法，建立由地方政府、金融机构共同出资组成的小额信贷风险补偿基金，来解决信贷风险中的补偿问题。再次，尝试建立农村政策性保险公司，并设立相应的保险基金，为农户、农业和农村提供循环互助的保险链条，为开办小额信贷的金融机构提供保险服务和补偿服务。

参考文献：

[1]钱水土，夏良圣，蔡晶晶.小额贷款公司：现状、困境与出路.上海金融，2009，第9期，78-81

[2]邢早忠.小额贷款公司可持续发展问题研究.上海金融，2009，第11期，5-11

[3]姚筱茜.我国农村小额信贷的问题与对策.中国商界，2009，第8期，69

（徐锋中国建设银行贵州六盘水分行经济师；陈升瑜中国建设银行贵州六盘水分行营运部主任）