中国城镇化融资的现状与政策创新

马庆斌 刘诚

摘要：创新城镇化融资模式，对于化解流动性过剩与城镇化资本瓶颈并存的问题具有重要意义。随着我国城镇化进程的加快，传统的融资模式与转变经济发展方式的要求之间存在一定的冲突，主要体现在：我国城镇化融资缺口较大，财政税收难以满足，土地财政不可持续，地方投融资平台不规范且债务风险较大，地方债试点不具备快速推广的条件。本文梳理了我国城镇化融资传统模式的现状和问题，总结了国内外的实践经验，认为需要尽快建立推行公私合营、以财政资金撬动社会资金的进入等融资新模式。新时期我国城镇化融资必须在切实做好税收、土地和投融资平台等传统模式的同时，稳妥扩大地方债，加快构建公私合营等新模式，做到融资主体多元化、融资模式多样化。

关键词：城镇化融资；土地财政；地方投融资平台；公私合营；城镇化建设基金

中图分类号：F299.2；F283；F124

我国城镇化正处于快速发展阶段，城镇化率以每年大约一个百分点的速度增长，至2010年底已达到49.68%。依据国际经验，“十二五”时期，我国城镇化将继续加速推进，此阶段的突出特征之一就是需要大量的资金投入，据测算，每增加一个城市人口将需要近8万元投入，大量的资金需求，仅依靠政府的财政收入远远不够，合理解决城镇化融资问题，是保持我国城镇化健康发展的客观必要条件。 创新城镇化融资模式，对于化解流动性过剩与城镇化资本瓶颈具有重要意义。

城镇化融资项目主要分为基础设施、公用事业、公共服务融资三类，本文所指的城镇化融资，包括所有这三类项目，尤其是基础设施建设。

一、中国城镇化融资现状

改革开放初期，中国城镇化融资主要来源于政府财政资金支持。随着经济改革和发展的深入推进，融资来源开始多元化，1994年分税制改革和2008年金融危机的爆发，强化了这一趋势，使得土地出让金、地方投融资平台、地方债逐渐成为融资的主力。与此同时，外资和民间资本也开始投资基础设施建设和基础产业，在一定程度上解决了财政资金不足的问题。经过多年市场化进程的推进，中国的城镇化投融资已由早期的政府计划控制、财政预算支付，逐步转型为财政资金引导、市场资金介入的市场化融资模式，并且政府的投资唯一主体地位形势有所改观，由社会各方资金共同参与城镇化基础设施建设的投资主体多元化格局正在形成。以2010年为例，全社会固定资产投资完成额为27.8万亿元，其中国有企业和集体企业占比约为33.57%，个体、私营企业和其他企业占比为27.96%，港澳台及外资投资占比为6.19%。

（一）传统融资方式面临挑战

中央和地方的财税体制是城镇化融资模式变迁的主要动力。过去的分税制改革、省直管县、取消农业税等，现在的试点房产税、增值税扩围等，都是影响城镇化财政融资的重要因素。1994年中央地方财政包干，按照税种划分税权，分级管理，使得地方事权过多、财权不足，同时，受到预算法的约束，地方政府自主发行债券，目前仅仅在一些地方有试点，但是规模和范围明显与现实需求之间有缺口。因此，地方政府不得不片面追求“预算外收入”，通过各种途径进行融资。此外，省直管县和取消农业税也极大影响了地方政府城镇化的财政融资。省直管县，财权进一步下放，县域经济发达，县城发展迅猛，例如浙江省从2000年省直管县试点起，进入全国百强县的数量不断增加，到2003年已有30个县进入全国百强县范围。从2006年起，我国陆续在所有省份取消了农业税，导致了很多乡级财政十分匮乏，基础设施和基本公共服务无法正常供给。在此背景下，国债转贷、中央代发债、地方融资平台以及土地财政等方式成为重要的补充形式，甚至土地财政一度成为融资主体。

（二）土地财政成为地方政府城镇化融资的主要来源

20世纪90年代中后期以来，随着土地有偿使用制度的推广，各地逐渐步入“土地财政”型经济发展模式，即通过土地开发与市政建设带动土地升值，再通过土地转让或拍卖，获得资金用于城市建设。统计显示，2010年，地方政府财政收入中财政预算收入占38%，中央政府对地方政府转移支付和税收返还占31%，土地出让金占28%。土地出让金带来了丰厚的财政收入，在中西部地区，土地收入占总收入的40%以上，这就诱发了地方政府的过度透支土地出让的“地根”现象。国家审计署报告显示，2010年底，地方政府负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为25473.51亿元，共涉及12个省级、307个市级和1131个县级政府。

研究表明，政府控制下的资源常常被视为是无成本的。在土地征收中，如果不对土地所有者给予任何补偿或补偿低到可以忽略不计，政府就会无节制地扩大征地规模，直到官员对公共物品的边际主观价值等于零，形成所谓的“财政幻觉”。

（三）地方投融资平台是城镇化融资的重要形式，但具有潜在债务风险

地方投融资平台的设立，可以把债券发行主体由地方政府转换为政府授权代理的企业，债券由地方债转换为企业债，地方政府规避了现实预算法的限制。同时，可以通过将土地、国有公司股权、国债收入等资产划拨注入的方式，仍然掌握着对融资平台的控制，并可以对发债企业提供财政补贴、税收优惠等隐性担保，从而通过融资平台进行贷款、发债等活动，将筹集的资金用于城镇化建设。为应对国际金融危机的冲击，2009年国务院曾同意财政部代地方政府发行2000亿元地方政府债券，列入省级预算，可直接使用，也可以作为融资平台资本金。2010年继续代地方财政发行2000亿元，但明确了每个省、市的具体额度，这就在一定程度上明确了各地方政府的偿还责任和偿还机制。2011年10月20日，财政部发布了《2011年地方政府自行发债试点办法》，批准上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点，2011年试点省（市）政府债券由财政部代办还本付息。地方政府债券是地方政府未来解决城镇化建设资金短缺的重要途径之一。此外，城市发展基金是开发性金融推动城市发展建设的金融工具，虽然在中国还刚刚起步，但随着该模式不断发展完善，也可能会逐步成为城市基础设施建设的融资渠道之一。地方投融资平台在4万亿刺激计划、房地产市场的繁荣以及各种新的渠道等因素的合力推动下大规模增长，导致地方政府信用膨胀、政府债务增长速度过快。国家审计署《关于全国地方政府性债务审计情况的报告》指出，截至2010年底，全国地方政府投融资平台债务规模10.7万亿元，占GDP的26.9%，这些债务中62%是政府负有偿还的债务，22%是政府负有担保责任的偿还债务。其中，有78个市级和99个县级政府负有偿还责任的债务率高于100%，分别占两级政府总数的19.9%和3.56%；并且由于偿债能力不足，部分地方政府只能通过借新债偿还旧债，还有部分地区出现了逾期债务。

二、城镇化融资模式及局限性

综上所述，我国城镇化融资模式主要有五种形式：地方政府为主体的地方税收和中央转移支付，地方政府的土地财政，地方政府控制经营的投融资平台，中央代发地方债，公私合营的民间资本。

（一）地方税收和中央财政转移支付

税收是城镇化融资的基本形式，分为地方财政和中央财政转移支付两部分。基础设施、公用事业和公共服务，都有很强的外部性、低收益性，仅靠市场的力量是难以完成融资任务的。

地方财政收入快速增长，但比例下降，城镇化融资依赖中央转移支付。1994年分税制改革，经过近20年的平稳发展，财政收入占GDP的比重和中央财政占全国财政的比重均有明显上升。经济年均增长9%，财政税收年均增长21.3%，税收增长速度超过GDP 增速的1倍以上。税收占GDP的比重从1993年最低的12.3%上升到2010年的20.9%。但仍存在一个突出的问题是财权上收和责任下移导致了地方财政出现困难，严重依赖中央转移支付，中央税收占整个税收的比重由1993年的22%增加到2010年的51.1%。2010年，中央财政对地方税收返还和转移支付32341.09亿元，中央对地方税收返还和转移支付相当于中央财政收入的76.1%、中央财政支出的66.9%，相当于地方财政支出的43.8%，也就是说，43.8%的地方财政支出是来源于中央财政的税收返还和转移支付。

当前税制改革效果不明显，房产税、营业税改革难以解决地方城镇化融资困境。我国房产税的规模很小，还难以对城镇化融资起到充分的支撑作用。2010年，全国房产税收入894.06亿元，仅占全国税收收入7.32万亿元的1.22%。2011年1月28日，重庆市和上海市对居民个人自用住房征收房产税的试点工作已经展开，但是，由试点方案所决定，这样的房产税只是针对极少数自用住房课征，不太可能提供太多的税收收入。营业税是地方税中最大的一个税种，自1995年起，营业税基本上都占地方税收的四成以上。2012年1月1日起，上海开展营业税改革，虽然营业税改征增值税所得仍归地方所有，但并没有增大地方税源和比重。而作为我国第一大税种的增值税属于国税，虽然中央每年返还25%给地方，但比重过低，无法支撑方政府税收融资。提高中央返还比例，或者直接把增值税改为中央地方共享税，才是增强地方政府税收融资的有效之举。

（二）土地财政

土地财政是指一些地方政府过度依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出。在我国城镇化进程中，土地财政发挥了重要、积极的作用，是当前我国城镇化融资的重要形式，是地方政府预算外收入的主要来源。它适用于基础设施、公用事业和公共服务三类项目，尤其是地方基础设施建设。改革开放30年以来，特别是1994年分税制改革以来，土地融资在城镇化融资中的地位不容忽视。2010年，国有土地使用权转让金收入更是达到创纪录的28197.70亿元。土地融资已经成为城镇化进程中最为重要的融资形式。

土地融资也带来了一些突出问题：（1）城市拆迁与农村征地过程中暴力冲突、官员腐败现象。城市拆迁与农村征地中较大的利益空间滋生了部分官员的腐败行为，人民群众的利益在一定程度上遭受损失；（2）土地财政模式不可持续。土地资源是有限的，特别是政府掌握的可卖地就更有限；同时还要严格执行耕地保护政策，粗放式的买地卖地不利于经济的可持续发展。其次，地方政府通过推高地价获得建设资金进行城镇化建设，但推高地价的同时也推高了房价，反而导致居民买不起城镇的房子，本末倒置；（3）当前中央政府打压房地产行业，严控地根银根，地方政府土地收入大幅缩减；同时，保障房建设又需要地方政府配套大量资金，导致地方城镇化资金严重不足。由此，调整中央和地方财政之间的财权和财力格局已经势在必行。进一步完善分税制财政体制，才有可能给土地融资以合理的生存空间。

（三）地方投融资平台

财政税收和土地出让金难以满足地方政府城镇化建设的资金需求，地方政府为解决城镇化融资难题，通过建立地方商业银行、城建公司、城投公司等调动银行贷款和社会资金，形成地方投融资平台。

地方政府融资平台作为有地方政府背景的市场主体，在政府支持下通过市场化运作，盘活土地资源、国企资源和城市无形资产，通过土地招拍挂、国企改革、城建开发权出让、商业银行贷款等方式，既筹集了大量城建资金，又作为第一行动集团领导和组织了城镇化的历程。根据国家审计署2011年第35号审计结果，截至2010年底，全国共有6576个地方融资平台，平均每个县2.3个，平均每个融资平台举债7.6亿元。

但是，无论是从微观的风险管理角度还是从宏观经济运行的角度看，地方投融资平台的融资行为存在明显的问题：一是负债率高、资本金不足，风险高；二是融资状况不透明、责任主体模糊，一旦破产，地方政府乃至中央政府将成为最终买单人；三是在具体的项目选择和决策上地方政府替代企业成为主要的决策者，项目经济效益往往不高。

（四）发行地方债

就在全球多国忙于应对后金融危机和潜在的主权债务危机之际，中国正面临相近的潜在危机：地方政府问题贷款增多，我国面临地方政府破产风险。自2011年开始，地方政府性债务风险受到普遍担忧，因此试点地方债短期内难以推广。数据显示，截至2010年底，全国地方政府性债务余额10.7万亿元。而未来两年将迎来地方政府债务偿还高峰期，两年债务到期预计达4.6万亿元。与此同时，2011年10月20日，财政部发布了《2011年地方政府自行发债试点办法》，批准上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点，2011年试点省（市）政府债券由财政部代办还本付息。

试点范围有限，短期内不宜推广。先行试点的四个省市的地方政府治理相对来说是发展走在全国前列的，无论是政府透明度还是效率方面都领先于其他省市。绝大多数地方政府尚未具备较完善的发债条件，因此地方政府自主发债推广到全国还存在一定的障碍。

（五）利用民间资本、公私合营

虽然公共服务的费用必须由公共财政提供，但公用事业的使用却具有排他性，可以在政府管制下部分私有化；基础设施建设涉及巨大资金链，也不得不让渡部分收益权给私有部门用以吸引民间资本，因此可以采用公私合营的融资模式。公私合营的融资模式就是政府通过与民营企业建立伙伴关系来建设和经营项目或提供服务。公私合营主要包括以下形式：LBO（租赁-建设-经营），即民营企业被授予一个长期合同，利用自己的资金扩展并经营现有的基础设施；BBO（购买-建设-经营），即现有基础设施被出售给那些有能力改造和扩建这些基础设施的民营企业；BTO（建设-转让-经营），即民营企业负责建设，然后所有权转移给政府部门，经营上以长期合约形式外包给发展商；BOT（建设-经营-转让），即民营企业负责建设，并在特定的经营期限内，有权向用户收取费用，期限结束，所有权转让给有关政府部门；BOO （建设-拥有-经营），即民营企业在永久特许权下负责建设，拥有产权并负责经营，但必须接受政府在定价和运营方面的限制。

民间资本进入壁垒高、收益预期低，公私合营仍处于低级阶段。公私合营模式是基于地方政府掌控大量公共资源与市场力量有效结合的一种有效方式，然而，公私合营模式在我国仍处于初级阶段。一方面，政府部门为弥补城市建设资金缺口和引入企业管理方式与盈利模式鼓励民营资本的注入，但由于基础设施和公用事业的公益性和自然垄断性，政府为维护社会公益坚持控制产权，设置进入壁垒；另一方面，民间资本逐利的本性使它希望进入公共领域，却因为无法获得产权，即便获得了部分收益权也会受到政府的严加管制，它们只能望而却步。同时除了城镇化建设公益和盈利的固有矛盾之外，当前公私合营难以吸引民间资本还有以下几个原因：出于利益集团的压力人为设置垄断行业限制民间资本进入；投融资平台等机构具有政治关联，在土地、环保和户籍等方面享有优惠，导致民间资本成本高企；公共部门投资具有挤出效应，公共部门融资占用了大量资金，可能导致中小企业融资困难和民间借贷利率上升。

三、城镇化融资的典型模式与启示

（一）财政信用为主的日本模式

从20世纪40 年代后期以来，日本以财政投融资支持城镇化建设。它是政府为实现一定的产业政策和其他政策目标，通过国家信用方式筹集资金，由财政统一掌握管理，并根据国民经济和社会发展规划，以出资（入股）或融资（贷款方式），将资金投向急需发展的部门、企业或事业的一种资金融通活动，也称为政策性金融。经过长期积累，目前日本财政投融资的资金规模已达到政府财政预算内资金规模的41%，被称为日本的第二预算。

日本财政投融资资金的运用实行政策性和有偿性兼顾的原则，通常不是由政府直接进行投资，而是向若干中介机构——财政投融资机构提供融资，由它们进行特定项目的投资。同时，各级地方政府有权以债务形式举借资金，并且中央对地方政府债券的发行实行计划管理和协议审批制度。

（二）区域金融协调为主的加拿大模式

加拿大通过设置财政委员会，协调区域内各城市多样化融资的担保和使用。加拿大城镇建设的投资主体主要有市政府、省级国有企业、有特许执照的私人公司、公私合营公司以及社区集体。这五类投资主体的融资模式大致有以下几种：政府财政投资；政府通过向银行贷款融资；通过独立的国营公司贷款融资；通过获得土地开发建设费、土地出让费来融资；社区集体投资等。在城镇建设的政府管理方面，加拿大政府在省一级设立了“区域城市财政委员会”，代表一定区域内几个城市的区域利益。“委员会”对区域内各个市政府的资信能力进行评估，市级政府的融资项目也必须经“委员会”通过。各个城市必须向“委员会”缴纳一定数额的抵押金，融资项目一旦通过，“委员会”就要对其负责，如果区域内城市不能按期偿付到期资金，“委员会”管辖区域内的城市均要分摊损失。

财政委员会在城建资金的融资和使用上的独特协调地位，既保证了资金来源的广泛性、城建投资的多样化、资金使用的透明公开和市场化，也制衡了政府财政支出中的腐败，体现了经济社会的民主。

（三）市政债券融资为主的美国模式

在美国，市政债券是指州和地方政府及其授权机构发行的有价证券，目的是一般支出或特定项目融资。市政债券是美国地方城镇化融资的主要工具。按照建设项目有无固定收益，美国的市政债券一般可分为两类：一类是一般责任债券或税收支持债券，该类债券用于没有固定收益的基础设施项目建设，由州、市、县或镇政府发行，并以发行者的税收作为偿债的保证；另一类是收益债券，主要用于建设机场、收费公路、区域电网、港口等有固定收益的基础设施项目，其偿债资金则主要来源于这些设施有偿使用所带来的收益。

从发行者来看，在美国，几乎所有的地方政府和地方政府代理机构都将市政债券作为其融资工具。全美共有约55，000个市政债券发行者，且大部分是小规模发债者。从投资者来看，美国市政债券的投资群体多元化，包括个人、保险公司、银行、共同基金、信托基金、封闭式基金、公司、对冲基金等。美国市政债券的成功运作是靠一整套成熟的法律制度作保障的。为此，美国设立了管理市政债券的专门机构——市政债券法规制定委员会（MSRB）来专门监管市政债券市场，规范券商、银行、经纪人和交易商的行为。

（四）公私合营为主的英国模式

公私合作（Public Private Partnerships，PPP）模式是指在政府公共部门与民营部门合作过程中，让私人部门参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门职能的管理模式。通过这种合作和管理，可以在不排除并适当满足私人部门的投资盈利目标的同时，为社会更有效率地提供公共产品和服务。这种提供公共服务的理念源自于限缩政府职能的现代行政理念，其真正作为一个施政概念提出并从国家层面予以推行则始自20世纪 90 年代的英国。

自1992 年以来，英国一直积极推进鼓励私人财力参与甚至主导公共投资计划的公共管理理念，其核心是私人融资优先权。之后，无论保守党政府还是工党政府均一直致力于推动私人部门采用 PPP 方式参与提供公共服务，又围绕着私人融资优先权创新发展出公私合伙制操作方式，提出了构建“合伙制的英国”政府工作目标。自 1992 年正式实施 PPP以来至 2010 年2月，英国共完成667个项目的签约，共涉及金额 560 余亿英镑。其中大部分项目都已经完成融资封闭并进入实施运营阶段。英国的PPP项目不仅仅限于传统的交通和建筑领域，更广泛扩展至医疗、教育等其他公共服务领域。

（五）过度透支未来的希腊模式

2001年希腊刚刚进入欧元区时，由于预算赤字高于欧元区设定的3%上限，高盛公司为其设计出一套“货币掉期交易”方式，为希腊政府掩饰了一笔高达10亿欧元的公共债务，从而使希腊在账面上符合了欧元区成员国的标准。除了这笔借贷，高盛还为希腊设计了多种敛财却不会使负债率上升的方法。如将国家彩票业和航空税等未来的收入作为抵押，来换取现金。这种抵押换现方式在统计中不是负债，却变成了出售，即银行债权证券化。2009年这笔货币掉期交易到期的日子，正是国际金融危机肆意蔓延的时刻，加之高盛等金融机构对希腊和欧元进行了一系列有预谋的金融攻击，希腊的债务问题便暴露出来了。希腊主权债务危机给我们最大的启示是：国家或地方发行债务必须量力而为，必须有足够的财政保证和经济支撑。应该说，今天的希腊等国的债务危机更多的是因为这种以透支未来作为维持当前高福利的模式的内在弊病。

（六）“八大投”为主的重庆模式

2002年开始，重庆市通过重组和新建等方式，成立了八大国有建设性投资集团，包括市城市建设投资有限公司、市地产集团、市水务集团、市高速公路发展有限公司等（以下简称“八大投”）。“八大投”由政府拥有、授权经营、市场化方式运作，为重庆市政府提供了向市场借贷并快速实施项目的公司化政府结构，成为重庆基础设施、城市建设等公共领域重大项目的重要投融资平台。据了解，在重庆市确定的重大基础设施中，75%是由八大投资集团建设的。为控制风险，“八大投”的投资运营必须做到“三个平衡”（净资产与负债的平衡，现金流要平衡，投入与产出或投入与资金来源要平衡）和“三个不”（重庆市财政不直接为八大投资集团融资担保，八大投资集团之间互相不能担保，不能交叉混用中央专项资金）。经过近10年的良好快速发展，“八大投”已成为重庆市除预算内、预算外之外的“第三财政”，“十一五”累计投入2641亿元，年均投入约为以前年度的50倍。“八大投”超前实现了靠财政投入需要几十年才能完成的城镇化建设目标。

四、政策建议

（一）城镇化投资主体多元化

尽快建立财政引导的融资方式，探索民营资金和外资参与城镇化建设的有效途径，创新城镇化建设的投融资模式势在必行。财政在融资过程中应强调杠杆和引导作为，起到“四量拨千斤”的作用。

民营资金应成为基础设施，尤其是营利性基础设施建设的重要力量。美国的铁路、能源、交通运输、电信等均由民间投资建设，甚至许多学校、医院也是私立或私人捐赠的。日本的基础设施投资主体有多方参与，包括中央政府、地方政府、官方代理机构和私营公司。中央政府负责基本的、跨区域的基础项目；地方政府负责与本区域居民日常生活直接相关的基础设施项目；官方代理机构和私营公司则投资于那些有固定收益的基础项目。法国、德国则是将基础设施项目分为两类：一类是非经营性但有较大社会效益的项目，由政府财政预算和纳入政府财政长期可偿还预算范围的政府贷款，如城市道路、地铁等项目；另一类是经营性的基础设施项目，政府鼓励民间资本进入，如供水、供气、污水处理等项目。

另外，在一定的时期里，外资在基础设施建设中也可以发挥积极作用。美国19 世纪正是依靠欧洲资本市场融资建立起了铁路系统。中国在城镇化基础设施建设融资中，一方面可借助境外贷款或发行债券融资；另一方面可以项目融资的形式在城镇化和经济园区建设中吸引外商直接投资，这种方式同时也有利于引进国外在基础设施建设、运营管理方面的先进管理理念和技术。

（二）城镇化融资方式多样化

积极引入项目融资方式，盘活民间资本。实践显示，融资方式的设计需要依据融资对象的特点安排。基础设施项目分为非经营性项目和经营性项目，前者投资主体为政府，应以政府财政资金或城镇化建设债券投入为主；后者的投资主体可以是国有、民营、外资企业，采取项目融资的方式。项目融资区别于传统的公司融资，它是以未来的净现金流量和项目自身的资产作为偿还贷款的保证，以项目导向、有限追索和风险共担为主要特点的一种现代融资模式。20 世纪80 年代以来，美、英等发达国家对电信、电力、交通运输、煤气和自来水供应等基础设施项目建设广泛采用了项目融资模式，该模式也在国内的一些基础设施项目融资中得到了初步运用。经过近30 年的发展，国内外已经在项目融资上形成了多种融资方式，比较成熟的、适合中国国情的大致有BOT、TOT、资产证券化、公私合作和英国的PPP模式（Private Finance Initiative，私人主动融资）五种。这些融资方式的运用，能够有效引导民营资金、外资和各种贷款进入城镇化建设项目。

城镇化融资基金化是一个重要的取向。建立吸引民间资本进入的城镇化基金，可以破解基础设施建设周期长、收益低等难题，同时可以让更多的社会民众分享中国城镇化的红利。中央政府、地方政府和金融机构三方力量组合起来，可以由国家相关部门发起，投入适当资金作种子基金，吸引金融机构等投资者参加，还可以发行债券募集民间资金。通过动员社会力量，建立城市维护建设税、市民公积金、民间捐赠、慈善事业、志愿者行动等多种形式的制度和机制。除了对参与主体提供利益分享外，还可以提供道德奖章、税收优惠、商业推介等配套待遇。综合运用长期债券、信托、股票等市场化融资方式来解决资金难题。比如，可以以适当的形式将政府融资进行打包，以债券化的形式出售给相关金融机构，从而达到融资和避险双重目的。

（三）试点发行债务要循序渐进、量力而为

2009年以来，国务院同意地方发债，由中央代理发行，列入省级预算管理。这一机制无论是在满足地方需求，还是在规避风险等方面都存在问题。在我国现行体制下地方债务的终极担保人是中央财政，地方债务危机最终由中央财政买单。因此，中央政府必须通过综合分析地方的财力状况、承受能力来决定地方债务发行的试点权的配置和推广，应建立风险预警机制，建立地方财政的偿债机制，将风险控制在可控范围。同时，在地方政府严重资不抵债、不能有效清偿的情况下，适时探索实施地方政府财政破产制度并追究主要领导人的责任。2011年，国务院同意，上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点，在一定程度上是缓解地方融资的需求，也在试图建立更为合理的“责权一致”的方式。

有学者认为，应该对投融资平台的准市政债进行适度放松。我国地方投融资平台发行的企业债，其实质为代理政府发行的准市政债，城投债除没有免税待遇外，具备市政债券的其他一般特征。因此，发行地方债可以从适度放松城投债做起，强化地方政府的公信力、建立契约型政府，放松政府不能对其债务担保的法律规定，允许地方政府对其下属城投公司因投资基础设施项目而产生的债务进行担保。

（四）完善分税制体制，充实地方财政

目前，中央将数额较大、较稳定的税种均划归本级或作为共享税，而留给地方的税种小而杂，地方政府可支配财力中有大量来自税收返还和转移支付形式，这既不利于地方政府积极性的发挥，又增加了资源转移过程的成本。当前税收改革的热点主要有资源税、增值税、营业税、房产税、物业税，在这些改革中务必做到适度向地方政府倾斜。房产税改革试点已于2011年初在上海和重庆试点，用长期收益的物业税取代一次性收益的土地出让金，是税制的一种根本性转换和实质性改良，其着眼点不仅仅是扩大税源或抑制房价这种短期性目标。同时，应该进一步完善土地制度，积极推动农村土地流转制度的创新，同时改善土地管理方式，改善土地征用中的部分不合理做法，以保证土地融资的顺利进行。

（五）土地出让金纳入预算管理，服务于长期性和战略性的设施

首先，土地出让金应纳入财政预算管理，规范征收与使用。其次，征收方式应进行改革，由原来的一次性征收转变为分期征收，促进政府代际公平。再次，土地增值收益使用的用途应予以严格管制，应按照“涨价归公”的原理，投入到公共事业建设之中，朝公共服务均等化的目标迈进。如大连采取了限量批租土地的办法，比1992 年前平均减少了50%，而收取的土地出让金又高度集中，全部用于城市基础设施和环境的建设，用于土地的再生和增值。

（六）城市投融资平台规范化

应当着手对地方政府投融资平台进行透明化、规范化、市场化改革。首先，提高地方政府投融资平台的透明度，推动投融资平台及时公开披露其信贷债务和资金使用。其次，推动地方政府融资平台融资行为的市场化。鼓励PPP方式融资和运营，这样既可以吸引民间资本又可以提高决策民主性，使城镇融资高效运行。同时，鼓励投资银行和会计师、律师、评级机构的参与。再次，对投融资平台进行项目限制，严控平台公司贷款的投向。将融资平台的项目需求限定在基础设施建设和公用事业上，严禁参与竞争性商业项目，防止政府与民争利。同时，资金使用必须明确，严禁随意更改项目资金用途，使项目风险可控并预防官员腐败。最后，建立地方政府投融资责任制度。投融资平台的贷款行为，应要求地方政府的债务规模必须与财力相匹配，期限必须尽可能与政府任期相一致。同时，加强对地方政府性债务的外部监督，且严格管理地方政府担保行为，严禁将政府办公场所、学校和医院等公益性机构所属设施纳入抵押范围。

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（编辑：张小玲）