地方政府教育投入与教育发展

臧兴兵

主持人言： 20世纪末以来，我国进行了高等教育管理体制改革，前期主要通过“合并、划转和共建”等措施，把单科性、行业性的院校改为综合性院校，把分属于国家各部委和地方政府举办的院校调整为以教育部等管理为主的国家院校和以省级政府管理为主的地方院校。后期主要通过“升格、合并和三改一补”等措施，把一批专科和中专学校升格为本科和大专学校，增设了一批高职院校，这些院校均为地方院校。1998年我国地方院校只有759所，在校生196万人，占全国院校总数和在校生的比例为74.2%和52.8%。而到2009年，地方院校已经发展到2 194所，在校生1 972万人，占全国院校总数2 305所和在校生2 144.66万的比例为95.2%和92%。可见，地方院校已经成为我国高等教育大众化的主要力量。

在我国高等教育管理体制改革基本完成之后，已经成为高等教育主体部分的地方院校如何把握自身的办学方向与特色，直接关系到能否为我国社会主义现代化建设，提供不同层次不同类型的人才。然而，由于大学排名、高校评估所采用标准的同一性以及地方政府和地方院校盲目发展的愿望，致使地方院校在“做强、做大、追赶一流”的浪潮拍打下迷失了自己，盲目追求“大型化、综合性、高水平”，出现了盲目改名风、升格风等不健康的发展趋势。对此，地方院校要有清醒的认识，端正办学方向、明确办学定位，创建突出地方性的办学特色。基于以上问题，本期设“地方高等教育发展研究”专题，选择了《地方政府教育投入与教育发展》和《基于优势富集效应的地方高校特色办学思考》这两篇文章，希望对我国地方高等教育改革与发展有借鉴意义。（特约主持人 刘 尧）

摘 要： 以高等教育为例，对中国10省市比较分析显示，地方政府教育投入与教育发展关系密切，两者通过经济发展耦合在一起。为了保证教育投入与教育发展之间的良性循环，地方政府应自觉加大力度降低行政成本，领导者更要提高投入教育的意愿，并硬化教育经费投入的增长指标，中央政府也须进一步健全中央教育财政转移支付制度。

关键词： 地方政府；教育投入；教育发展；高等教育

中图分类号：G644 文献标识码： A文章编号： 1673-8381(2012)01-0025-06

一、 社会经济发展的全国比较

据联合国“人类发展指数”（HDI）显示，中国已经没有“低度发展省份”（HDI 0.5以下）。但各地HDI指标的差别很大，如北京、上海、天津、广东、江苏、浙江HDI为0.8以上，和“亚洲四小龙”相似，而西部的贵州、西藏、甘肃、青海、云南仅0.6左右，仅与越南、印尼相当[1]63。

2006年，中国东部10省（市）、东北3省、中部6省、西部12省（区、市）相比，财政收入占全国百分比依次为59.2%、7.9%、16.1%、16.7%；人均GDP分别为27 567元、18 277元、12 269元、10 959元；城镇居民可支配收入各为14 967元、9 830元、9 902元、9 728元；农村居民人均纯收入依次是5 188元、3 745元、3 283元、2 588元；第三产业分别占全国57.9%、8.1%、17.3%、16.8%；职工人数分别占全国43.9%、10.7%、22.6%、22.7%；普通高校分别占全国40.1%、10.1%、25.2%、24.6%；高校在校生各占全国41.3%、10.1%、27.5%、21.2%[2]12。可见，中国四大区域中，东部在经济和社会各个指标上均遥遥领先，中、西部各个指标则几乎“重合”，发展水平十分接近，仅高校在校生数中部显著大于西部。按人均计算，东北3省略强于中部6省，而西部12省（区、市）依然处于最后地位。

在科技方面，以国内3种专利申请受理数和授权数作比较，2006年中国广东、江苏、浙江、北京、山东、上海、四川、河南、湖北、陕西10省市申请受理数依次为90 886、53 267、52 980、26 555、38 284、36 042、13 109、11 538、14 576、5 717件，申请授权数分别为43 516、19 352、30 968、11 238、15 937、16 602、7 138、5 242、4 734、2 473件。可见，东部沿海尤其是广东省科技创新实力雄厚，而中西部省份处于明显劣势，科技研发实力严重不足。

二、 教育投入主体及指标分析

（一） 地方政府投入教育的缘由与现状

私人部门（居民、家庭、企业）投入教育的动机和目标通常是收益最大化，但各级政府就不能仅顾及收益和成本，而必须“以苍生为念”，将目标定位于社会公正与公平。在市场经济环境中，政府可以有效地再分配收入、有序地配置社会资源，从而稳定宏观经济。市场化尽管能够带来教育的多元化发展，但也容易造成混乱无序和贫穷落后的代际传递。这样，政府对公共教育的强力介入必能有效克服市场化的不足，从而弥补教育领域的市场失灵。我国当前经济社会发展均处于转型期，小农经济、工业经济、知识经济并存，行政指令、计划经济色彩在各个行业并未全身而退，是一种行政计划性过剩而市场化严重不足的混合经济体。因此，对于教育投入，一方面政府必须保证基本的投入，另一方面更要大力调动社会和市场力量办学。

公共财政支出包括直接的政府采购与间接的转移支付，政府采购包括军备、公共工程建设、机关办公用品、公务员薪酬、财政性教育经费等；政府转移支付包括社会保障、福利、农产品补贴、贫困生补助等。就可见的经费而言，4%的投入指标是世界公认的衡量教育水平的基础线。目前在国家财政性教育经费投入上，世界平均水平约7%，其中发达国家9%左右，经济欠发达的国家也达到4.1%。我国教育事业经费按用途分为三块：人员经费、公用经费和科研经费，其中人员经费包括工资、福利、补助、离退休人员费用以及对学生的奖助补资金，公用经费包括公务费、设备购置费、修缮费、业务费、差额补助费及其他杂费[3]。4%的教育经费投入指标应是全国教育投入的总指标，而非各级地方要达到的教育投入指标。

由于我国地域差异悬殊，中西部贫困地区由于GDP基数较小，其4%指标根本无法支撑教育发展；而经济发达地区由于GDP基数较大，其4%目标又很难实现。2005年，广东省总教育经费806.6亿元，占其GDP的3.72%，财政性教育经费469.2亿元，仅占GDP的2.16%，江苏省财政性教育经费366.1亿元，仅占GDP的2%，湖北省总教育经费339.2亿元，不够广东的一半，却占到GDP的5.65%，财政性教育经费168.1亿元，[JP3]只相当于广东省的1/3强，陕西省总教育经费233.2亿元，高达GDP的6.34%，财政性教育经费127.6亿元，达到当年其GDP的3.47%[4]。总教育经费占GDP比例最高为北京，近8%（实际为7.67%），然后是陕西、湖北、四川、上海，财政性教育经费占GDP比例最高也为北京，约5%，然后是陕西、上海、湖北、四川，山东最低，仅1.62%。

2007年国家财政性教育经费占国内生产总值比例为3.32％，比上年的3％增加了0.32个百分点。全国普通高校、中职、普通高中、普通初中、普通小学生均预算内事业费支出比上年分别增长11.54％、26.7%、18.19%、41.28%、35.11%，生均预算内公用经费支出比上年分别增长3.32％、20.64%、13.54%、62.38%、56.86%[4]。很明显，国家教育经费投入的重心仍在大幅向基础教育阶段倾斜，其次是发展中职教育，对高等教育的经费投入增幅已经明显缩小。

2007年，一些往年投入不足的省（区）加大了投入力度，如海南在普通高校生均预算内事业费支出、中职生均预算内事业费支出及公用经费支出方面增长最快，分别达到59.06%、77.23%、20.64%，西藏在初中、小学生均预算内事业费支出两项增长最快，分别达到61.35%、74.64%，宁夏在普通高校生均预算内公用经费支出、普通高中生均预算内事业费支出及公用经费支出方面增长最快，分别达76.27%、47.56%、133.54%，安徽在普通初中、小学生均预算内公用经费支出两项增长最快，分别达到194.81%、189.97%。2007年，国家财政性教育经费占GDP的比例以及预算内教育经费占财政支出比例均比上年有所增加，但少数省、区、市仍然没有达到《教育法》规定的教育投入增长要求[4]。2007年，除北京、上海外，10省市预算内教育经费都有大幅增加，同为教育大省，中西部的湖北、陕西依然在极低的教育投入水平徘徊。

自1999年高校扩招以来，中国传统的教育大省都超负荷地承载着大众化的使命，大学校园迅速人满为患。2006年，全国普通高校在校生规模前五强依次为：山东（1 338 122人）、江苏（1 306 181人）、湖北（1 092 274人）、广东（1 008 577人）、河南（974 096人），其中湖北居第三位[4]。然而，2006年湖北省预算内教育经费仅151.91亿元，在全国排第15位，导致生均预算内教育事业费落到全国倒数第五位，而中职和普通高中生均预算内教育事业费列全国倒数第一和倒数第二。到2007年，情况并没有好转的迹象，湖北省普通高校、中职、普通高中生均预算内教育事业费分别排全国倒数第二、倒数第一、倒数第三[4]。

（二） 多主体教育投入的必要性及现状

教育成本主要由政府或纳税人、家长、学生、个人和机构捐赠者来分担。也即教育投入主体包括政府、个人或家庭、学校（校办企业）和社会组织。世界银行《2008年世界发展指标》报告称，按购买力评价(PPP， purchasing power parity)计算，中国已是全球第二大经济体（美国13.2万亿美元，中国6.1万亿美元）。但中国经济仍然大而不强，软肋甚多，中国还将长期面临穷国办大教育的困境。近年来，中国财政收入总量增幅小于国民收入增幅，实际上呈下降趋势，对教育投入的绝对值小幅增长，但由于规模的剧增，生均教育投入大幅下降。近年来，中国民营经济危机四伏，尤其是制造业，长期处于国际产业链末梢，自身持续发展越来越力不从心、困难重重，在当今席卷全球的金融风暴中早已自顾不暇，不可能对教育有更多的捐集资投入。至于校办企业，除极少数大学略有盈利外，多数学校的校办企业处境艰难。2006年中国10省市多主体教育投入中，学杂费远远高于社会团体（公民个人）办学经费及社会捐集资办学经费。可见，在国家公共教育经费投入有限的背景下，中国教育成本分担结构重心严重向个人或家庭倾斜。如湖北省在公共教育经费投入极其有限的前提下，学杂费一项更是显得尤其抢眼。

（三） 地方政府教育投入的困境

我国各级政府教育投入的困境：其一，是行政成本泛滥对公共教育资金的挤占。行政成本是政府行政部门用公权力获取并消耗的资源，如工资津贴、基本设施费用、办公经费等。2006年我国地方政府行政管理费超过100亿元的有10个省：广东（256.33亿元）、江苏（231.89亿元）、山东（192.95亿元）、浙江（160.89亿元）、四川（160.2亿元）、河南（146.69亿元）、河北（112.96亿元）、湖北（111.29亿元）、辽宁（109.54亿元）、湖南（105.83亿元）[2]12，四川省行政管理费占财政支出比重最高，达11.9%。2003年四川省这一数据为12.91%，为全国最高。改革开放以来，各级政府行政成本居高不下，不仅远高于发达国家水平，而且比世界平均水平还高出25%，政府行政管理支出增长率年均17.7%，大大高于财政支出的增长速度。另外，政府机构虽然数量上有所减少，但吃“皇粮”的人数并未精简，2000年，中国财政供养人口为4 290万人，一年的财政供养开支约占当年财政收入的1/3[5]。随着财政收入占GDP比例的不断滑落和行政支出的长期高位运行，余下的份额和空间越来越小，相应地，教育要想从中分到一杯羹也就越来越难。

其二，自新中国成立，中国经济一直隶属于政治上层建筑，是一种“政治的经济”，“以阶级斗争为纲”。改革开放后，确立了以经济发展为中心，但后来逐渐落入以GDP为纲的窠臼。地方政府为了凸显其政绩而片面追求GDP增长，纷纷大面积卖地建楼，大搞形象工程。于是，GDP变得越来越浮肿、虚胖，与政府官员政绩紧密相关的行业变得“过热”，而处于边缘地带的民营经济、制造业和教育等则变得“过冷”。教育“优先发展的战略地位”不仅名存实亡，而且被地方政府严重地边缘化。随着国家税收占GDP比重的缩减，在极其有限的财政收入中，在尚未健全的教育财政转移支付制度下，地方政府究竟愿意拿出多少份额来投入教育？结果不言而喻。

其三，教育是“百年树人”的行当，具有典型的迟效性与间接性，其结果凝结于劳动者素质技能的变动中，并无外在的独立表现形式，教育的收益也不易为人们所察觉，况且，“百年”的长期投资，人们也难以目睹投入的结果。因此，“聪明”的地方政府官员往往会“理性”地随手推给下一届政府去干，而把有限的财力用在与自己官运密切相关的“刀刃”产业上。尤其在贫困落后地区，教育投入的机会成本既高又显得迫切。因此，受短视的约束，个人、家庭及政府均有不愿投资教育的倾向性。

二、 教育投入与教育发展的关系

教育属于混合产品，其中，初等教育具有更多的公共产品属性，中等教育更符合准公共产品的属性，而高等教育则接近于私人产品。普萨卡拉波罗斯（Psacharopoulos）的研究表明，初等教育的私人收益率和社会收益率均明显高于中等教育和高等教育。教育是通过培养人才来促进社会进步的，它能直接促进科技进步、增强人类征服自然和改造自然的能力和提高人类整体素质。对于初、中等教育，全社会公民基本上都可无差别享受，而高等教育所带来的收益则更多是个人化与内在化的，比如理想的就业、个人成就感、较高的收入和社会地位。因此，不同的教育阶段理应有不同的教育投入政策。

教育投入是教育发展的经济基础和必要条件。教育发展包括4个方面：规模扩大、结构优化、质量和效益提高。较高的教育投入水平可以使更多的人获得受教育机会，使学校具有更好的教育环境，使教师具有更高的社会经济地位，从而保持较高的教育教学水平，保证国家教育的健康快速发展，使社会获得更多高素质人才，形成更充裕的人力资本存量，全面提升国民教育水平和人口整体素质。

但教育投入并非教育发展的充分条件。教育发展从根本上说，取决于文化软实力、经济硬实力以及良好的制度环境，而本质上，政治、经济和文化是迥然不同的。教育属于文化领域，这里应是一片僻静的“山林”，“树木”只有在“山林”里方能茁壮成长，长成参天大树和栋梁之才，然后输送到社会，撑起国家的政治、经济殿堂。很显然，把树木直接栽在殿堂之中，是极难成材的。实际上，在经济的“热土”、政治的“中心”，往往难有教育的蓬勃发展，因为教育有其自身独特的发展逻辑，它是遗传和环境的产物，尤其是高等教育更需要相当厚重的文化根底。

据报载，2007年，武汉高校在校学生人数为104.11万人，居全国第一。其中，研究生人数为7.55万人，普通高校在校生77.84万人，成人高校在校生18.72万人[6]。湖北省高考录取率一直在60%以上，每万人口中大学生达到255人，大大高于全国平均水平181人。湖北省普通高校数居全国第四；在校本专科学生数居全国第三；在校研究生数居全国第四；博士、硕士学科覆盖面分别达到《学科目录》的80%和97%，高校拥有的博士点和硕士点居全国第四，博士后科研流动站112个，全国第五。然而可悲的是，湖北省当年普通高校、中职、普通高中生均预算内教育事业费当年分别排全国倒数第二、倒数第一、倒数第三。在“中部塌陷”的经济大环境下，其教育投入已经严重滞后于规模的剧烈膨胀，教育这匹“瘦马”吃着最差的草料，拖着蹒跚的步子，踽踽而行，结果可想而知：教育不可能持续发展。

2006年，中国10省市比较，河南、广东、四川、山东在各级教育的在校生规模均较庞大，而江苏、湖北的高等教育规模增长比较突出；尤其在普通高校毕业（结业）生规模方面，湖北省十分靠前，仅次于山东，但在中职、普通中学教育方面还明显处于落后地位；每十万人口中普通高校平均在校生数较高的均为传统的几大高等教育中心，北京、上海处于绝对领先地位，第二梯队的陕西、湖北、江苏彼此伯仲之间；河南、湖北、陕西三省普通高中生师比偏高，显示出三省由于高中阶段教育经费紧缺导致高中教师严重不足，同时也折射出内地中学教师大量朝浙江、江苏等沿海经济发达省份流动的现象。

教育投入是教育发展的物质保障和基础，它贯穿于教育发展的始终，教育投入活动本身就部分揭示了教育发展的客观规律，同时也作用于教育发展和改革；教育的发展具有显著的外溢性，能促进国家经济的发展，是国家GDP增长的重要引擎。根据人力资本理论，教育形成的人力资本可产生递增的收益，能克服劳动和资本要素边际收益递减倾向，从而有可能保持经济的长期稳定增长。教育可以使个人提高知识技能和认知水平，提高劳动生产率，从而改善不均衡状态。尤其在知识经济时代，个人受教育程度越高，其劳动生产力（创新能力、生产效率）就越大，经济产出就会越多，其就业选择和异地迁徙的能力也会越强；个体经济贡献的上升必然使国民收入水平整体攀升，随着国家经济的发展，居民生活水平明显改善，开始进入以旅游、住房、汽车、教育等高消费领域，闲暇精神消费持续攀升，教育也成为新的经济增长点，这样，各级政府教育投入与教育发展就通过经济发展紧密耦合在一起，如图1示。

随着生产力发展，技术进步越来越成为经济可持续发展的基础，各个行业都在快速引入新技术，对熟练劳动力的需求也日益增加。一个国家如果没有良好的人力资本，就难以在经济全球化的国际环境中保持竞争力，同样，一个地区如果人力资本稀缺或低劣也势必在经济社会发展的“长跑”中远远落后于其他地区。研究表明，在工资放开的条件下，高中及高等教育回报率不断攀升，熟练劳动力的快速增长不但提高了生产力水平，而且能通过人口的自由流动缩小收入差距。教育的投入尤其对减少农村贫困非常有效，基础教育可以提高农业和农村地区非农经济活动中技术活动的水平，并使农村人口具备在一个日益城市化的环境中寻找和利用经济发展机遇的能力。中学以上的教育是技术扩散中非常重要的因素，知识和较高水平的技能对于实现技术推动型经济增长至关重要，一个地方必须达到最低的人力资本临界水平，方能从技术转让和扩散中受益[1]64。

政府、企业、学校和家庭应是4个平等的主体，既渊源颇深，又各自有不同的运行规律。家庭（个人）向企业提供劳动、资本、知识、企业家才能等生产要素，同时从企业获得相应报酬（如工资、股息、红利），并得以向企业购买商品和服务，家庭也向政府和学校提供人力资本（知识、才能），并取得收入；企业向家庭、政府、学校购买各种生产要素以提供各种商品服务；政府主要通过税收和公共支出来与家庭、企业、学校互动。政府通过调节税收和财政支出，居民通过调节消费与储蓄，企业通过调整投资与生产，学校通过优化教育投入与教育产出来对宏观经济进行纠偏[7]。当家庭储蓄等于企业投资，政府的税收等于其公共支出，整个社会结构性失业率较低时，国民经济就处于均衡状态。

改革开放以来，我国经济在不经意间选择了“藏富于民”的发展路径，放权让利于民间，致使财政收入占GDP比重、中央财政收入占财政总收入比重双双下降，一些贫困地区财政收入甚至仅够“糊教育的口”，即地方财政沦为“教育财政”。而且，在教育管理权限下放给地方的同时，并未在划分政府间教育事权职责的基础上相应建立规范的教育财政转移支付制度，致使国家财政缺乏必要的教育平衡能力与协调机制，造成教育经费支出的地区差异十分突出。这期间，内地教师“孔雀东南飞”的现象相当普遍，原因就是沿海部分学校的教师工资可能达到内地同级学校的10倍以上。所以，要解决教育投入总量不足的问题，既要努力增强地方财政收入能力，又亟待健全国家层面的教育财政转移支付制度。

三、 政策建议

（一） 地方政府应自觉降低行政成本

行政成本过高在我国有深厚的历史文化根源，如“官本位”思想、仕途的至高无上、自上而下党政两套人马，从而导致机构的臃肿、繁琐的行政审批程序等，也导致了中国政府降低行政成本任务的艰巨性和长期性。何况，对自己开刀是需要痛下决心的。眼前，中国政府降低行政成本可行的突破口还是要继续减少行政审批并严格控制编制。

（二） 地方政府领导要提高投入教育的意愿

教育投入的前提是要有一定的财力，但关键还是认识。一些地方政府沉湎于抓经济建设比办教育更直接、更容易出政绩的功利主义“政绩观”里难以自拔，结果是地方经济社会发展的长期落后。教育发展对地方政府而言，是一个“大智慧”而不是“小聪明”层面的问题，也是一个“战略”而非“战术”层面的问题。地方政府领导必须认识到，只有把教育搞上去，才能提高人的整体文化素质，才能最终实现经济和社会的发展与进步。解决投入不足的主要责任在各级政府和各级政府的领导。提高各级政府领导对教育战略地位的认识和对教育投入指标的认识是当前扭转教育投入指标下滑的关键所在。在提高认识的基础上，各级政府要继续加大对教育的投入。

（三） 硬化教育经费投入的增长指标

我国目前的教育投入水平与教育改革和发展的实际需求存在很大距离，今后应把国家确定的教育投入指标作为一种约束性指标和投入的底线，列入地方政府政绩考核的指标中。同时健全相关的法律，关注和落实教育经费使用的效率及配套的立法、执法和监督体系。在制度和硬指标的约束下，各地政府有责任依法确保教育投入指标的到位与教育经费的有效使用。

（四） 健全中央教育财政转移支付制度

中西部地方政府花大力气投入教育，结果各级学校毕业生纷纷流向东部沿海就业，这流失的不仅是人力资源，更是本区域长期的财政收入和居民储蓄存量。实际上，改革开放以来，中西部一直就默默地充当着这种牺牲者角色，替东部沿海社会经济发展作嫁衣裳。因此，中央政府亟待进一步健全教育财政转移支付制度，强化宏观协调功能，以提振弱势地方政府领导者教育投入的信心，实现地区间教育的均衡发展。比如，可以将人均财力作为确定教育财政转移支付规模的依据，可以建立专项教育财政转移支付制度，还可以根据公共服务均等化的原则，由中央预算组织实施省际教育转移支付。

参考文献

［@1@］ 世界银行.中国：推动公平的经济增长[M].北京：清华大学出版社，2003.

［@2@］ 国家统计局国民经济综合统计司编.中国区域经济统计年鉴2007[M].北京：中国统计出版社，2007.

［@3@］ 靳希斌.教育经济学[M]. 北京：人民教育出版社，2005：231-232.

［@4@］ 教育部，国家统计局，财政部.2007年教育经费执行情况统计公告[N].中国教育报，2008-12-01（4）.

［@5@］ 连玉明，武建中.中国国力报告[M]. 北京:中国时代经济出版社，2006：24-26.

［@6@］ 轶 名.政府工作报告首提“全民创业”[EB/OL]. [2008-08-17].http://news.sina.com.

［@7@］ 樊勇明.公共经济学（第2版）[M].上海：复旦大学出版社，2007：8.

（责任编辑 东 彦）

Local Government Investment餾 inEducation and Educational Development

玓ANG Xing瞓ing

(Faculty of Economics and Management, Kunming University of Science & Technology, Kunming 650093, China)

Abstract: A comparative analysis of the higher education in 10 provinces and cities in China shows that a close relationship exists between investment of the local government in education and development of the local education and the two are coupled together by economic development. In order to create a virtuous circle between investment and development in education, the local government should try to reduce its administrative expenditure, enhance its desire for investment in education and set a strict standard for the increase in educational investment, and the central government should further improve the central educational financial transfer payment system.

Key words: local government; investment in education; educational development; higher education