收官之年 再看城南

赵方忠

在进入第三个年头之际，开发城南的理念已经深入人心，城南已经成为北京最具增长潜力的重要一极

北京迎来了“城南行动计划”的收官之年。自2009年11月北京34个部门和原城南5区共同参与制定的《促进城市南部地区加快发展行动计划》对外发布以来，数千亿的资金汇聚城南，一系列长期制约城南发展的难题，逐步被破解，一批重大交通、能源、民生基础设施相继开工、竣工，新机场规划建设积极推进，南部地区呈现出加速发展势头。

在进入第三个年头之际，开发城南的理念已经深入人心，城南已经成为北京最具增长潜力的重要一极。“不是说计划就管三年，三年之后城南就不发展了，也不是说只发展城南，不发展城北，而是要形成南北互动。”三年行动计划收尾之际，北京市发改委主任张工近日表示，下一步北京市还将继续加大对城市薄弱地区的投入，保持现有政策的连续性，在全面完成城南行动三年计划的同时，要加紧研究编制新的行动计划。

超常规的发展往往与矛盾和问题时常相随，“城南行动计划”的实施，开启了北京区域均衡发展的崭新格局，北京南部地区获得了巨大的利益，同时超常发展的种种问题也逐步显现。特别是，在这三年中，快速开发与资金需求的矛盾日益积累，以“价值”吸引“资本”的主张，也逐渐走到现存体制资源耗尽的面前，如何变革，需对现实做出认真反思。

政府投资“四两拔千斤”

“城南行动计划”实施两年多来所发生的变化，符合北京市相关参与部门的决策预期。在计划发布之时，张工曾指出，城南行动计划一个最重要的目的就是通过政府的投入引导社会的广泛参与，设想以500亿的政府投资撬动全社会2900亿元的总投资，以此吸引更多的供给要素、生产要素到城南去发展，从而带动城南和城北的区域协调发展。

过去的“黄金两年”数据是非常可观的：以该计划受益最大的丰台区为例，2900亿元总投资涉及丰台的达1300亿元，在巨额的投资带动下，2011年丰台区预计实现地区生产总值838亿元，比2006年翻了一番；完成固定资产投资553亿元，是2006年的三倍；实现区级财政收入62.4亿元，是2006年的2.7倍。

“鉴于丰台目前所处的发展阶段，经济的增长主要依赖于投资和消费，很大程度上，丰台近两年巨变更多的是投资对经济强劲拉动的结果。”丰台区发改委主任周新春表示。

其实不只是丰台，整个南部地区由于历史、文化等原因，基础设施和公共服务配套相对薄弱，投资吸引力明显弱于北京的城东、城北等其他区域，多年来始终表现为发展较为缓慢和投资相对不足。对于这个现阶段谋划强势崛起的区域板块，以投资改善区域发展环境，提升区域发展品质，是实现北京均衡发展和产业结构优化升级的必然选择和应有之义。

得益于政府投资的有效引导，其对社会投资的拉动也已经超出了当初的设想。仍以丰台为例，过去两年，丰台区累计完成投资1038亿元，占三年全部计划的80%，按照现有的投资强度，三年下来将超出原计划的1300亿元总量。

“更重要的是，政府投资的放大增倍效应也得到了充分体现。”大兴区发改委副主任宋世明告诉记者，以大兴为例，近两年，市区两级政府对大兴的总投资年均在50-60亿左右，带动大兴区2010年完成总投资400多亿，2011年在大的投资形势不是很好的情况下，仍将完成465亿元。

简单地换算便能看到政府投资拉动社会资金的表现“抢眼”，以三年500亿拉动2900亿元计算，政府投资对社会投资的拉动比例大约为1：6，而以大兴50亿拉动400亿元计算，政府投资对社会投资的拉动比例大约为1：8，作用显现不言自明。

从“边缘地带”到“价值洼地”

由于各级政府对“城南行动计划”不遗余力地宣传，城南的老百姓不仅对于这个涉及多个政府部门的行动纲领耳熟能详，而且也切切实实感受着身边每天都在发生着的新变化。

比如，地铁大兴线、亦庄线通车给沿线居民出行带来的极大便利，比如南海子公园一期建成后，200多万游客的纷至沓来，再比如，南苑棚户区改造上楼的居民生活居住条件改善，丽泽金融商务区拆迁建设的日新月异等等。

而这些显性变化的背后，是城南这个曾经一度为资本所冷落的区域，迅速转变为各路资本眼中首都北京最后的“价值洼地”。

其实，北京城市南部在前几年城市化快速推进的过程中，由于种种原因错失了不止一次的快速发展机会，这使得本就薄弱的城南与城北、城东等区域的差距愈发拉大，以大兴区的房地产业为例，在“城南行动计划”实施以前，大兴鲜有大型的开发商，而近几年在国内排名靠前的开发商，如富力、绿地、保利、中建等却纷纷大举进入大兴投资。

开发商的选择与全社会对城南的期许不谋而合，尽管受制于2011年国家的宏观调控政策，北京诸多区域的房价出现了不同程度的下降，但进驻城南的开发商却收到了意外的惊喜：地铁大兴线沿线的商品房销售火热，且价格几乎没有大的波动，其上佳表现大有与中心城相媲美之势。

坚挺的房价只是城南投资价值显现的一个侧面，宋世明告诉记者，2011年，大兴区已经签约40个投资项目，计划总投资为213亿元，其中计划投资10亿元以上的项目7个，在投资企业中，不仅有德信无线、同仁堂、三元食品、新华网络等国内知名企业，还有英特宜家集团这样的跨国集团，这在大兴区经济发展的历史上也是前所未有。

“过去由于长期的社会投资不足，大兴对于产业投资、项目引进的准入门槛相对较低，近几年随着整个区域投资环境的改善，大兴对于进入的产业，都明确要求从产业高端性、高附加值、市场占有率、技术含量等等指标上进行综合衡量。”宋世明说。

大型投资项目的进入，也为城南的产业结构调整创造了契机，周新春指出，随着城南行动计划的实施，丰台的丽泽金融商务区和中关村丰台科技园等功能区加快建设，2013年中国国际园林博览会、2014年世界种子大会、青龙湖国际文化会都等项目纷纷落户丰台，这使得丰台的现代服务业增加值占GDP的比重超过了50%，三产的比重在2006年占全区经济比重73.9%的基础上提高至76%，金融、现代商贸业逐步取代了原有的建材、物流等低端产业，成为丰台区经济发展的主导产业。

大兴亦是如此，高技术制造业和战略性新兴产业的地位在大兴区得到了进一步巩固，高端产业进一步向园区集聚，电子信息、生物医药、装备制造、汽车制造等四大主导产业工业总产值，2011年预计完成182亿元，较2010年同比增长23%，高于规模以上工业企业平均增速5个百分点；生产性服务业更是得到了快速发展，预计2011年实现总收入459亿元，同比增长25%。

不仅如此，城南地区的区域发展质量和效益也随之显著提升，以丰台区为例，周新春告诉记者，近5年来，丰台区累计引进亿元以上企业130多家，为丰台区经济社会的快速发展注入了强劲动力，与此同时，丰台区的万元GDP能耗和二氧化硫排放量、化学需氧量等却超额完成了市政府下达的节能减排任务。粗略测算，过去5年，丰台区万元GDP能耗下降了23%，二氧化硫排放量下降了36%，化学需氧量下降了47.4%，这些成绩的取得无不与“城南行动计划”相关联。

“城南地区都在注重速度与质量的统一，比如大兴为调整现有的产业结构，近两年区政府每年都拿出2亿元资金用于区域产业的‘腾笼换鸟，以承载新兴产业的进入。”宋世明说。

种种迹象都在向外界表明，一度处于首都经济社会快速发展“边缘地带”的城南，因“城南行动计划”的实施，其“价值洼地”效应已经显现。而与此同步呈现的是，城南的发展也已经被锁定在了经济快速发展、产业结构优化、发展质量提升的科学路径上。

城南内部的失衡

尽管“城南行动计划”试图从基础设施、公共服务、民生改善、产业发展等角度覆盖城南地区环境改善的方方面面，但与欠账多年的城南地区巨大的发展需求相比，政府投资乃至引导的社会投资仍不能形成对城南全面发展的全覆盖，难免有些区域会受到政策或者投资的冷落。

相比之下，区划调整之后并入西城和东城的原宣武区和原崇文区，由于地处中心城区，受近几年城市化快速推进的作用影响，加之本身区域面积的狭小，以及西城和东城两区自身拥有的雄厚财力，“城南行动计划”三年下来，整体的发展品质已经跃上了一个全新台阶。

作为城六区之一的丰台区，是北京城南和城西的重要节点，也是北京市近年来重点整治的城乡结合部区域，受“城南行动计划”、“永定河绿色生态发展带开发”、“促进西部转型发展”、50个城乡结合部重点村整治等一系列政策措施的综合叠加效应，全区正在步入全面均衡发展的新阶段。

而作为郊区的大兴和房山两区，区域内部发展的极不均衡，显然依靠短短三年“城南行动计划”的巨大投入，仍无法促其从根本上完成扭转。

采访中宋世明就向记者坦言，“城南行动计划”对大兴的投资，主要集中在新城及功能园区，大兴城区的面貌和民生改善最为明显，大批的项目进入也主要集中在上述区域，而对于基础更为薄弱的重点镇和一般乡镇，投资相对偏少。

考虑到市级政府的投资压力以及梯次推进的区域发展原则，宋世明建议，未来的城南行动计划编制，除继续保持对郊区新城的投资支持外，应该考虑对重点镇和城乡结合部等区域给予倾斜，使这些区域的发展能够更好地承载城南郊区的可持续发展。

事实上，北京市固定资产投资近几年对10个郊区县的投资，除受类似“城南行动计划”的政策指导外，投资的另一个着力点便是重点镇，尽管资金总量有限，但起码还能享受到部分“阳光雨露”，从这个角度讲，其实最为宋世明所关注的是城乡结合部区域。

这些位于新城与重点镇之间的特殊区域，紧邻新城但不是新城，大多是镇级政府管理但又不是重点镇，主要的经济来源依赖于上世纪90年代全市兴起的“家家冒烟、院院点火”的工业大院。

宋世明告诉记者，大兴的旧宫、西红门等镇都是“工业大院”为代表的城乡结合部地区，该地区因为依附于工业大院的瓦片经济，农民人均收入明显高于其他区域，平均每户百姓的人均年收入达1万多，建筑面积非常之大，整治起来的难度也相当大，不仅要尊重百姓的意愿，还需要保障他们的长期利益。

“现在政府想到的办法是，政府规划出一块集体建设用地集中发展产业，同时利用政府资金吸引一些大项目进入，促进原有保留产业项目转型升级，如此一来，地和收益还在百姓手里，产业发展政府帮着去做，通过高端产业项目的不断植入，逐步改善区域面貌和发展环境。”宋世明指出，城乡结合部的整治除需要政策创新外，这些区域的基础设施也非常薄弱，水、电、气等承载镇域新兴产业发展的基础设施也不具备，亟待有效提升。

很显然，对于这样的区域，现在的“城南行动计划”还没有涉及到，但这些区域的发展却随时间推移难度也在逐步增大，如果在未来的政策考虑中，市里的支持方向能够在抓投资的同时重点考虑激发南部区域自身的活力，在具体操作上从支持基础设施建设为主转变为基础设施建设与项目引入同步进行，再由市政府帮忙引入一些大项目，相信这些地方的发展难题便会迎刃而解。

融资模式待创新

与城南规模空前的投资力度如影随形的是，城南所在区县巨大的资金配比压力，这使得区县近年来的工作重心发生了悄然变化：从“计划”实施之初的抓投资转变为如今的一手抓投资，一手抓融资。

为拓宽融资渠道，目前城南区县最有效的创新突破无外乎发行企业债。据了解，2010年丰台区成立了国有资本经营管理中心，2011年发行了20亿元企业债，这在一定程度上缓解了丰台区的资金压力；与此同时，大兴区也于2011年积极与证券公司、基金管理公司沟通发起设立企业债、基金等事宜，并由相关部门对大兴兴展公司发行企业债券进行了可行性研究，计划向国家发改委申请发行规模18亿元，7年期的企业债券，目前该项工作已进入材料准备阶段。

尽管与过去区县鲜有的融资手段相比，发行企业债已经算是很大的进步，但即使这样，城南区县面临的资金缺口依然非常巨大。

以受益于多重政策的丰台区为例，经初步测算，2012年丰台区的建设项目就需要区财政拿出60亿元资金，这对于2011年区财政收入历史性地突破60亿元的丰台区而言，无疑仍将是个极大的挑战。

据了解，根据目前的固定资产投资方式，涉及区县的大型基础设施建设和环境建设等项目，都采取市区共同出资的方式进行建设，也就是市里主要给工程建设的钱，区里配比工程所在区域的拆迁资金。

但由于近几年北京市城乡一体化进程的加快，拆迁的难度越来越大，且拆迁资金在总投资中的占比也越来越大，已将近70%。

事实上，除政府建设的道路、河道整治等公益性项目之外，对于再生水厂这样的准公益项目，诸多的投资商有能力也有意愿与政府开展融资合作。采访中周新春就告诉记者，目前有多家公司正与丰台区进行谈判，希望以BT、BOT，或者间接的BT等融资模式参与建设，以此缓解政府建设资金不足的燃眉之急，实现双赢。

“企业有钱，政府也想把钱拿过来，双方都有需求，但中间缺一个平台。”周新春说，融资是一个新的课题，确解这一难题，需要市级层面改进现有的项目管理方式，设计好平台的搭建方式。

“可以考虑市区政府共同出资，建成新的融资平台”，周新春表示，以这个平台融到的资金再用于项目建设，如此一来，市区两级政府资金的放大作用可能会发挥得更好。“实际上推进城南的建设发展，仅靠市区的财力，仍然有很大的困难，而要实现融资模式的突破，重点就是给一些政策。”

此外，对于一些公益性项目，周新春建议在批复时应统筹考虑周边的建设用地，利用建设用地引入开发商，将项目征地拆迁费用纳入到建设用地的开发成本之中，也可以大大缓解市区财力投入的严重不足。

凡此种种，在缓解城南建设资金困局的道路上，终极目标的实现不仅有赖于市区政府的通力合作，还在于更多的融资模式创新尝试。