战略先行:小城镇突围之路

武晓鹏

城镇发展主要经历了要素突破、高端带动和战略引领三个阶段，每个阶段的发展模式各有不同，而发展模式的每一次演进，都伴随着发展动力的转换和发展机制的升级

国际经验表明，世界级特大城市均是以多中心的城市功能聚集区和多样化的小城镇服务群构成的。当前，我国小城镇发展模式普遍相对滞后，与周边城市功能聚集区尚未形成良性互动，甚至面临着中心城区极化效应和临近地区同质化竞争的双重挑战。与此同时，小城镇自身仍然停留在传统的招商引资、项目带动发展阶段，如何利用较为稀缺的土地、人才、资金等要素资源，形成更为有序的特色产业聚集和功能提升机制，是实现城镇发展动力升级的关键。

通过对国内典型城镇的研究，笔者发现多数城镇的总体定位停留在产业聚集区或者服务功能的简单叠加层面，城镇发展动力机制过于依靠外源输入和增量支撑，内涵发展思路的相对缺失引致了进一步的要素短缺发展困境。具体表现在：首先是大多数城镇对要素资源的引进十分重视，但由于缺乏更长期的产业发展指引、更宏观的城市功能布局，难以实现内生资源和外源项目之间的相互协同发展，在较为稀缺的人、财、物、地资源实现更高附加值发展途径中困惑重重。其次是城镇战略作为大区域发展的重要分支，缺乏从通盘格局的特色指引，从而陷入同质化竞争。在发展模式上，小城镇亦存在着照搬外部发展经验的倾向，缺乏对自身生态环境、本土文化、经济结构和区位特点等的深刻思考和理解，未能在错位竞争和差异发展的轨道上进一步整合优势资源。因此，城镇发展需深入挖掘内部潜力，找准城市群、经济圈中的特定功能定位，聚焦中心城区难以满足的生态、休闲、体验等特色需求，构建“战略驱动、特色聚焦、要素协同、功能互动”的可持续发展模式，是实现城镇经济社会持续健康发展、形成城乡一体化发展新格局的关键所在。

城镇发展的新思路

城镇作为城乡功能互补、产业互动、社会互联的重要枢纽，是城乡统筹发展的重要支撑节点。总结历史经验可以看出，城镇发展主要经历了要素突破、高端带动和战略引领三个阶段，每个阶段的发展模式各有不同，而发展模式的每一次演进，都伴随着发展动力的转换和发展机制的升级。

要素突破阶段是城镇化发展的初级阶段，其发展模式以城镇本地要素就地转化和升级为特征。在发展路径上主要以“农转非”的方式实现人的转型，以农业用地转变为建设用地实现土地资源的转换，进而带动城镇基础设施升级和公共服务能力的提升，在发展动力上有赖于技术进步推动和需求升级牵引双重作用。高端带动阶段是城镇化发展的中级阶段，通过优质外部要素引进和相对于中心城区互补性的差异化功能培育相结合，积极引进产业、文化、科技等高端功能，从而进一步强化城镇发展动力。战略引领阶段是城镇化发展高级阶段，其主要特征是基于内在发展动力和外在发展需求，构建内涵驱动和创新驱动的可持续发展模式。在发展路径上体现为明晰城镇发展战略定位，通过聚焦发展、特色发展，挖掘区域比较优势，系统整合要素资源。当前，我国城镇区域更需要的是能够有利于把握产业发展机遇、强化中心城区战略、充分挖掘和释放内在潜力的发展思路，进而形成差异化、可持续的发展战略，成为有序整合高端功能，系统耦合发展要素，增强城镇发展的内生动力，提升城镇经济社会发展内涵的必然选择。总体来看，城镇发展的三阶段模型依次体现出城镇发展的主动力由内而外、再由外而内的螺旋式发展轨迹，反映出城镇建设思路从自力更生发展，到有的放矢互动发展，进而升级为战略指引下的科学有序发展的递进历程。

北京城镇发展的新活力

北京目前新兴涌现出了一批具有独特特点的中小城镇，其共同点在于能够充分挖掘自身区位、自然、人文的特色属性，形成本区域的独特“色彩”和发展内涵。例如，大兴区北臧村镇以“生态休闲绿、商务低碳绿、军事体验绿”为重点，形成独具特色的京南绿港，其发展思路贯穿了“绿”色基调，即以“生态休闲绿”提升农业发展效益，以“商务低碳绿”彰显产业发展质量，以“军事体验绿”体现服务业发展特色，这也成为政府引导产业布局、引进重大项目的核心评判标准。

通过承接载体建设，有针对性的引进资金、人才、技术等高端紧缺要素资源，并通过强化要素资源之间的耦合联系，提升要素集聚效应，是城镇实现持续发展的重要途径。如通州区永顺镇立足地处通州新城核心区的区位特点，以重点发展高端商务、金融服务、信息咨询、电子商务等新兴知识性服务业为主攻方向。

强化与中心城区的互动关系，通过对内聚焦发展特色产业以强化产业优势和辐射能力，对外通过产业链对接和产业融合以加强与周边地区的合作，在更大范围内形成协同发展的新格局，是城镇组团实现联合共赢的必由之路。如同属怀柔区的怀北、雁栖、北房和杨宋等镇，分别依托雁栖湖生态发展示范区、中科院怀柔科教产业园和中影基地等龙头项目，在差异化定位的基础上形成文化和科技双轮驱动的发展格局，通过基础设施联通和专业分工协作，促进区域科技研发、文化创意、会议会展、旅游休闲等高端产业协同发展。

小城镇发展战略是对大城市总体战略的细化支撑和呼应。以战略先行指引小城镇差异发展、特色发展，将为建设文化包容、创新活跃、功能协同、环境优美的大城市增添新的动力和活力。

（作者单位：山景咨询）