国际水资源开发与中国周边安全环境构建

李志斐

[关键词]国际水资源；水利开发；周边安全

[摘要]近些年中国为满足国内经济发展和民生需求，逐步加大了对国际水资源的开发力度。对此，周边国家围绕着可持续发展和国家安全等问题提出了自己的利益关切。中国的国际水资源开发不仅带动了周边地缘政治形势的变化，而且成为影响周边安全环境的新要素。

[中图分类号]D822[文献标识码]A[文章编号]0257-2826(2012)02-0044-07

水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源，是人民与国家生存与发展的基本保障条件。作为国际水资源丰富的国家之一，近些年为满足国内经济发展：阳民生需求，中国逐步加大了对国际水资源的开发利用力度。中国的这些举措在引发周边国家利益关切的同时，周边地区的地缘政治形势与格局也受到影响。系统梳理中国国际水资源的开发现状，分析周边国家的不同反应与利益诉求，阐释其所带来的地缘政治影响，对于探索如何构筑中国和平发展的周边安全环境具有重要的现实意义。

一、中国国际水资源开发现状

国际水资源，通常是指储存于国际河流或湖泊或地下含水层中的淡水资源。作为国际河流比较丰富的国家之一，中国共拥有40多条国际河流，近年来，为缓解水资源短缺状况和满足经济发展不断增长的水能需求，中国对水能资源蕴含量丰富的国际河流进行了适度开发。

1中国西北部国际水资源的开发现状。

中国自2001年提出并开始实施西部大开发战略后，为满足新疆地区经济的快速发展，加大了对伊犁河与额尔齐斯河这两条国际河流的水资源开发力度。目前，在伊犁河上，已经建成132座中小型水电站和64座永久性水渠，总装机容量约10万千瓦，总引水能力能达到每小时853立方米。在额尔齐斯河上，主流上修建了布赫塔尔马、乌斯季卡缅诺戈尔斯克和舒尔奥斯克等三座梯级水电站，在支流乌里巴河上修建了3座中小型电站。另外，从1997年开始，中国启动修建一条长约300公里的运河，用于额尔齐斯河中国境内水域的治理和乌鲁木齐市供水以及农田灌溉，该运河计划在2020年投入使用。

2中国东北部国际水资源的开发现状。

中国对东北部的国际水资源的开发主要集中在鸭绿江和图们江上。在鸭绿江上，中国和朝鲜两国拟合作修建12个梯级水电站，年发电量每小时100亿千瓦，目前云峰、渭源、太平湾、水丰4座电站已经建成投入使用。在图们江上，中国对图们江的水资源开发将主要集中于航道开发与水域环境合作等方面。另外，由于鸭绿江、乌苏里江、黑龙江等水资源污染状况日益严重，中国与邻国日益加强了在水域环境污染治理和水生态恢复等方面的合作。

3中国西南部跨境水资源的开发现状。

中国西南地区是亚洲众多国际河流的发源地或上游地区，对水资源的大规模开发主要集中于雅鲁藏布江、澜沧江。在雅鲁藏布江上，2010年9月27日，西藏第一座大型水电站——藏木水电站正式开工建设，总装机51万千瓦时。2010年11月12日，中国宣布雅鲁藏布江首次被截流，这标志着藏木水电站将进入主体工程施工阶段。在澜沧江上，中国拟修建8个梯级电站，总装机1520万千瓦，占全流域装机容量60％，到目前为止，漫湾、大朝山、景洪和小湾等四座水电站已经竣工并开始蓄水发电。另外，中国正积极推动在怒江上的水电站建设，并逐步加快对其水资源的开发步伐。

二、周边国家对中国国际水资源开发的反应与利益诉求

国际水资源从本质上来说属于公共产品，是相关流域国之间的共享水资源，任何一个流域国对共享水资源的开发利用，都不可避免地会对其他流域国产生影响。梳理中国周边国家对中国国际水资源开发的反应，可以看到这些反应背后的利益诉求涉及可持续发展和国家安全等多个议题。

(一)中国上游水资源开发与下游可持续发展

1下游水资源需求是否还能保证?

国际河流蕴藏着巨大的水能资源，是很多流域国沿岸居民生活用水的重要来源和发展经济的重要手段，许多周边国家担心中国在上游的水利开发将影响下游的水流量，使下游地区和人民面临用水困难。

中国西北部的邻国——俄罗斯和哈萨克斯坦非常担忧中国对额尔齐斯河取水量的日趋增大，会减少额尔齐斯河进入哈萨克斯坦与俄罗斯的水流量，影响哈萨克斯坦境内的卡尔干达市以及俄罗斯的欧姆斯克市的水源供应，同时威胁欧姆斯克的航运。而西南部的印度和湄公河地区国家也有同样的担忧。布拉马普特拉河是印度圣河——恒河的主要支流，印度一直视其为生命之河。如果中国在上游蓄水，印度境内的流水量势必大减，影响工农业用水。印度的工农业产值集中于恒河流域，中国如果掌握恒河的水量分配，相当于牢牢把握住了对印度的经济影响力。2010年4月，湄公河下游四国泰国、老挝、柬埔寨和越南发生了严重旱情，湄公河水位下降到近20年来的最低水平，部分地区的水位仅33厘米。这些下游国家据此判断，正是因为中国在澜沧江上修建水坝，截流蓄水，才致使下游的水流量减少，出现干涸症状和旱灾。

2河流生态平衡是否会遭遇破坏?

在天然河道上修建水利工程会改变河流的自然形态，引起局部河段水流的水深、水温、水质的改变，继而可能影响下游鱼类的繁殖。虽然中国非常关切下游国家的利益需求，在水利工程设计和建设中注重下游生态保护，但一些下游国家还是非常担忧中国在上游的修坝会严重破坏“原生态”环境。

在伊犁河上，由于巴尔科什湖80％的水源来自于伊犁河，哈萨克斯坦认为中国增加对伊犁河的取水量，将会导致流入巴尔科什湖的水流量减少，会直接威胁湖内丰富的鱼类资源，造成生态灾难。在湄公河流域，湄公河国家担心中国在上游澜沧江段修建梯级水坝会拦截下游的泥沙，加大防洪负担，减少湖中鱼类的营养来源，同时影响鱼类洄游，威胁湄公河鱼类的多样性。而在怒江流域，周边国家环保主义者认为，怒江流经三江并流经世界自然遗产保护范围，如果在怒江流域的峡谷内建设大型水电项目，势必对怒江及周边区域环境的保护形成挑战，对丰富的生物多样性造成破坏。早在2003年11月的世界河流与人民反坝大会上，下游国家的一些具有西方资金资助背景的非政府组织就联合起来，以大会的名义呼吁阻止怒江开发，并将大会形成的所谓联名信递交给了联合国教科文组织。在国际舆论的反对下，中国国务院总理温家宝在2004年一度叫停了“怒江两库十三级水坝工程”的建设工作，并要求重新评估水利工程可能对环境造成的破坏。

3水质污染是否影响他国民生?

中国目前正处于经济增长方式转型时期，很多地区的高能源消耗、高污染产业还占有很大比例，一些存在严重污染问题的矿产开发和化工厂沿河而建，由于监管不严和治理措施不到位，工业排污或事故会造成国际河流水资源的严重污染，继而产生跨境污染，影响到周边邻国的民生用水安全。

位于金沙江、怒江、澜沧江“三江”成矿带中段

的云南省怒江州兰坪县，有中国的锌都之称，20世纪80年代中期，随着兰坪矿业的开发，枇江源头及上游两岸的采选和冶炼厂迅速发展，由于缺乏统一的科学开采规划和生态保护方案，长期的无序开采导致矿区地质结构和植被遭到严重破坏，沘江水质污染严重。沘江是澜沧江的重要支流，污染河水顺江而下，将污染带到了下游的湄公河国家。周边一些国家据此抱怨，中国污染监督机构的缺职而出现的污染问题为他国境内的居民带来了灾难性后果。

(二)中国在上游水资源开发与下游国家安全

中国地处多条国际河流的上游，由于目前国际上缺乏被普遍接受的国际水法公约，国际水资源的协调监管还很缺乏，加上历史上国家之间因国际水资源分配而发生军事冲突的案例比比皆是。因此，中国在国际河流上游修建的水利工程被一些邻国称之为中国实现国家利益的有利政治工具，一旦中国与邻国发生军事冲突，中国可将这种政治工具转换成军事武器，通过切断下游水资源正常供应而轻松摧毁对手。

地理位置的毗邻、传统互信的缺失、历史积怨与领土争端的掺杂，印度对于中国在西藏水利工程的规划和修建可谓是高度警惕。当中国宣布成功截流雅鲁藏布江中段之后，印度国内就掀起了中国水电站会威胁印度国家安全的讨论。印度众多媒体、学者和民众认为，中国在雅鲁藏布江筑坝蓄水，如果开闸放水，浩浩荡荡的江水将奔腾着从三千多米的高处直扑而下，倾泻到印度平原，印度必将成为沼泽之国，所以，中国的藏木水电站就像悬在印度头上的一颗水炸弹，这颗炸弹的威力甚至超过了中国的二炮部队。此外，印度还担忧中国会充分发挥控制西藏水资源的战略优势，在雅鲁藏布江流域上再建5个类似项目，将把在旱季截水、雨季放水作为向印度施压的潜在手段，一旦跟中国爆发冲突，中国会出于军事目的而人为地让雅鲁藏布江涨水，以切断通讯线路或水淹敌军，所以，中国修建水坝给印度带来的安全威胁不可小视。

三、中国国际水资源开发与周边关系

(一)国际水资源开发争议可能诱发地区冲突

随着人口的增长、环境气候的变化、经济发展对水资源需求的增多，水资源正在成为一种具有战略性的稀缺资源。水资源虽然从来不是唯一的和主要的引发冲突的原因，但是它却能恶化局势，尤其是与国家之间固有的一些民族矛盾、宗教冲突、领土纠纷等因素媾和在一起时，就可能成为影响国际关系，引发国家冲突的重要因素。虽然中国与周边国家在水资源开发问题上的争论还没有上升到冲突层面，但如果任由这些问题持续存在或加重，那么目前的水资源问题将成为“亚洲引发新的纷争的火种”。

对于原来曾数度和巴基斯坦、孟加拉等邻国发生水资源争端和冲突的印度来说，中国对国际水资源的开发行为就更加令其敏感。国内众多媒体和学者认为，水资源问题日益成为中印关系中的“重大安全问题”，有可能引发两国长期争端。中国在雅鲁藏布江上游段的水电工程建设项目可能会刺激印度加快在雅鲁藏布江的水利建设步伐，采取反制与防范中国的行为。

近年来，印度在勘测和研究如何在雅鲁藏布江流经中印边界的所谓“阿鲁纳恰尔邦”的河流段建造“上西昂河水电站”，其规模仅次于中国的三峡工程和巴西的伊泰普工程，该工程是印度国家25年建设计划中的重点工程。而“阿鲁纳恰尔邦”是中印的边界争议区，一旦印度计划的这个发电装机容量约1100万千瓦的水电站落成，那么中国西藏的林芝地区的部分地段可能被淹没，而其造成的流量与水域周边环境的变化也不可避免地影响到中国境内的部分地方。因此中方向印度国家水电公司提出抗议和反对意见。印度目前正在离原址约49公里的地方选备用新址，并打算更名为“中西昂河水电站”。可以肯定的是，印度不会放弃在雅鲁藏布江上修建水电站的决心，中国在上游的开发行动会刺激其开发步伐越来越快。

同时，印度计划在未来两年之内，在中印边界东段的提斯浦尔(Tezpur)和贾布瓦(Chabua)空军基地各部署一个中队的苏一30MKI战斗机，其中贾布瓦基地的战斗机由最新购买的40架苏一30MKI中抽调。有评论认为，印度这样做的目的主要是基于威慑战略的需要，因为印度相信中国准备在雅鲁藏布江上游修建水坝，将威胁到包括阿萨姆邦在内的七个地区的水源供应，喜马拉雅山水源将成为中印争端的新焦点，为了与中国进行水源之争，印度陆军要提升对中国内陆的攻击能力。虽然目前印度官方还没有就此消息做任何证实与回应，但如果印度开始在中印边界实施新的战略行动，那么对中国周边安全的消极影响将是巨大的。

(二)国际水资源开发推动周边地区合作

国际水资源因其稀缺性、多用途性、非均匀分配和流动性，地缘政治经济色彩更浓郁，处理也更复杂和困难。近些年，中国为真正实现“水善利万物而不争”的目标，在合作安全观的指导下，中国逐步开展了同周边国家在国际水资源开发方面的合作，构筑起水资源合作的新格局。

中国与东盟从1997年起就开始关注东亚地区的水问题，并在双方的共同努力下，形成了以“10+1”框架为核心，“10+3”框架为依托，东亚峰会等共同参与的水资源合作格局。2011年11月，中国和东盟在“10+3”领导人会议上，正式把地区水资源合作纳入议事日程，提出推动澜沧江一湄公河流域水资源开发合作的建议和措施；在2002年签署的《中国一东盟全面经济合作框架协议》中，双方明确表示应将水环境合作列入双方未来合作的重要领域。在2003年的《中国一东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系的联合宣言》中，中国和东盟进一步提出了水资源合作的基本原则、组织程序和运作方式，并明确强调要合作开发大湄公河流域。2004年，第三届东盟“10+3”环境部长会议召开，提议启动“10+1”机制框架内的环境信息交流网络，加强水资源开发和环境管理机构的能力建设。2005年，东盟“10+3”环境部长会议开始在水资源合作等10个优先领域开展对话，达成多项水资源合作意向。2007年东亚峰会发表的《宿务宣言》中，中国和东盟国家再次强调要通过国家间联合来合理开发和利用本地区的水利资源，推动可持续发展。可以说，中国与东盟国家之间的水资源合作愿望非常强烈，合作目标非常清晰，合作正日趋向制度化和规范化发展。其中，在澜沧江一湄公河流域，双方的合作态势是非常明显的。中国自1992年开始积极参加由亚洲开发银行倡导的大湄公河次区域合作、东盟一湄公河流域开发合作等机制，与湄公河委员会建立了正式对话关系。中国一方面与老挝、缅甸、泰国合作开发国际航道，一方面积极投资建设柬埔寨基里隆水电站、与泰国合资兴建景洪水电站等，联合开发湄公河水资源。

中国与周边国家积极开展跨境水资源合作的另一个地区框架就是上海合作组织。2001年成立的上海合作组织的基本宗旨之一就是鼓励各成员国在政治、经贸、科技、文化、教育、能源、交通、

环保和其他领域开展有效合作。近些年，上海合作组织的成员国之间在水资源利用上的问题已经日益凸显，尤其是在2008年的上海合作组织峰会上，哈萨克斯坦总统纳扎尔巴耶夫公开表示对中国加大在额尔齐斯河与伊犁河取水量的不满。可以说，解决彼此之间的水资源利用问题已经成为上合成员之间的共同意愿。俄罗斯自然资源部和莫斯科市已经组建了专门的联合工作小组，用以专门制定上海合作组织成员国如何合理利用水资源的构想，同时在2004年的上合塔什干峰会的元首宣言中也强调，有效利用水资源问题要提到上合组织框架内的合作议程中。所以，未来上海合作组织将成为成员国之间协商解决国际水资源利用问题的重要平台。

(三)水坝政治成为中国睦邻外交的新内容和新挑战

与中国在多条国界河流上游开启开发国际水资源的步伐同步的是，众多邻国也开始兴起开发热潮，尤其是在澜沧江一湄公河流域。有专家分析，澜沧江一湄公河梯级水坝建设的考虑都基于各国的固有权力，而中国国内全局性的水利、经济、政治各方面综合发展战略，势必将推动澜沧江一湄公河下游干流区域水坝的建设。周边邻国希望通过在下游干流地区修建大量大坝来充分利用被改变的洪水水文环境，为当地创造可观的经济利益。与此同时，围绕着水坝建设投资、当地可持续发展等问题的争论，中国的国际水资源开发的周边效应逐渐显现，水坝环境政治被卷入范围更广的地缘政治中，成为考验中国与邻国睦邻外交关系和影响地缘政治格局的新因素。

20世纪90年代的水利工程建设项目，大多由湄公河地区国家的政府投资兴建，主要资金来源于世界银行与亚洲发展银行的贷款或援助。现在本地区的水利工程建设步伐大大加快，并且多数已经成为商业项目。中国在下游的水资源开发中，扮演着举足轻重的投资者与建设者角色，中国的一些国有能源企业在最大型的项目中都持有股份，据统计，湄公河委员会成员国未来几年将要修建的干流支流水文工程，40％都由中国公司承包。其中，在柬埔寨，已经开工建设或者处于考察研究或者可行性研究的水电站有30多座，其中中国承建9座，韩国6座，越南和(或)柬埔寨3座，美国1座，新加坡1座，印度1座，俄罗斯1座。在越南，规划修建77座水利工程项目，大约15座由中国承建，从2001年到2010年，中国共在越南投资高达10亿美元的300个项目建设，其中水利工程居投资首位。

中国在东南亚地区的水利开发投资和承建也引发了当地非政府组织和民众的反对，他们认为中国投资过分重视短期利益，破坏了当地的生态平衡和民族文化遗产。一些有西方背景的非政府组织甚至带动当地民众反对水电工程建设，具有典型代表的例子就是越南在非政府组织的反对下暂缓湄公河沙耶武里水电站的修建工作。因此，如何处理好周边水利投资与邻国可持续发展要求之间的关系，避免中国投资效益与负责任大国形象遭到损失与破坏，是中国未来睦邻外交的新内容和新要素。

(四)美国介入，地缘政治格局发生新变化

中国积极开发国际水资源并加大对邻国水电建设的投资与援助力度的举措，所造成的另一个地缘政治影响是美国重新进入东南亚地区并扮演压制中国影响力的角色。

第一，美国通过与湄公河国家的合作倡议与开发计划来正式重新介入该区域，并在过程中不断将自己描述成对抗上游环境公敌的下游国家合作伙伴。

对湄公河地区一些非政府组织和媒体发出的“中国水坝威胁”论调，美国媒体和智库给出“及时回应”，并不断“论证”中国在澜沧江段修建小湾、漫湾、大朝山、糯扎渡和景洪等水坝对东南亚国家的“消极影响”，认为中国的水坝会使湄公河段的河水流量发生变化、水质恶化、生物多样性降低，会“影响地区生态和粮食安全”，未来“下游国家将来只能依赖于中国大坝释放出来的水”，湄公河很快就变成一条“中国河”，所以“美国应重视中国在湄公河流域的举动并做出反应”。

2009年7月，美国与柬埔寨、泰国、老挝、越南等4个湄公河下游国家磋商并提出建立“美湄合作”新框架的设想，启动“湄公河下游行动计划”，以促进包括环境在内的重要地区问题的合作，协助更好地管理湄公河系统宝贵的自然资源。相比较此前的“湄公河流域开发计划”等其他合作框架都包括中国和缅甸，此次美国将中国和缅甸排除在磋商对象之外。2010年7月，美国再次提出“援助方案”，具体推进“湄公河下游行动计划”，向湄公河沿岸的柬埔寨、泰国、老挝、越南提供1.87亿美元支持，用于加强在湄公河流域的环境、卫生、教育和基础设施等议题上的合作。

第二，美国介入湄公河水资源的开发与管理工作。

2010年5月，美国密西西比河委员会同总部位于老挝首都万象的湄公河委员会签订备忘录，启动“姊妹河伙伴关系计划”，两个机构将在洪泛区综合管理、适应气候变化及流域地区可持续发展等方面促进合作，交流最佳经验，承诺通过共同研究、提高水资源开发水平，推动施行更为经济、高效、环境、友好的水资源工程建设，从而改善湄公河流域的公共安全和社区福利：2010年9月，美国先后邀请泰国、老挝、柬埔寨和越南的专业科技人员和政府官员访问美国，收集有关密西西比河如何管理的信息；参观美国政府监督水资源管理的机构；演示评估拟议的湄公河大坝对环境的影响。虽然美国这些举措得到了湄公河地区一些国家的积极回应，但从水文地理看，密西西比河流域与湄公河流域之间有较大的差距，密西西比河的科学研究以及开发经验究竟能在多大程度上适用于湄公河的生态和环境开发与保护是很多专家质疑的问题。

所以，美国这种以河流治理为载体，以知识交流和范本学习为形式，以实现影响湄公河河流管理和开发为目的协作计划，从表面上看是为了帮助湄公河国家提升治理与管理河流的能力，但究其本质来说，很大程度上是为了增强自身在湄公河水资源开发与管理中的分量，平衡中国的影响力。

四、结论

随着中国与邻国经济的不断发展和人民需求的不断增多，开发利用国际水资源是未来的必然趋势，但由于目前流域国之间还缺乏涉及流域跨境水利资源合理利用、国际分配、协调管理以及流域综合开发和保护的国际协议，也没有建立正式的合作管理国际机构或机制。所以，未来在中国与周边国家之间，关于水资源开发所引发的争议还会持续存在。

客观来说，水资源争议对中国周边安全的潜在或现实性因素还没有达到威胁中国核心安全利益的程度，但这种防范和牵制的态势已经引起了中国的关注，中国除了继续推动与以湄公河地区为代表的次区域合作的步伐外，还对以印度为代表的某些国家在水资源问题上加剧双边争议的举动予以反击。最具有代表性的例子就是中国成功阻止了亚洲开发银行拟向中印争议地区“阿鲁纳恰尔邦”提供6000万美元贷款的开发项目的实施，此项目于2009年6月获亚行审议通过，涉及修建水利工程和卫生设施等内容。对于水资源利用争议和消极影响的存在，中国一贯以科学精神和积极姿态面对，但对严重损害中国关于边界争端立场和国家利益的行为，中国必然给予坚决的反对与回击。

另外，中国要重视和加强在国际水资源开发中的话语权建设。中国在国际水资源的开发利用过程中一贯重视下游国家与人民的利益关切，注重经济效益与可持续发展的平衡，但依然遭到下游国家与民众的“妖魔化”式批评，这其中除了某些具有西方背景的非政府组织的支持与组织外，还有另外一个重要的原因是，中国不注重在水利开发中的话语权建构。因此，中国要加强在国际水资源开发中的话语权建设，注重负责任大国的形象构建，要以积极主动的姿态阐明中国在水利开发中如何确保国家利益和国际利益的平衡，阐明中国如何在满足自身水利的同时维护和促进地区的可持续发展。

现在，中国和周边国家已经逐渐意识到，要想在国际水资源开发中共同受益，合作将是必然趋势，所以，可以肯定，中国和周边国家未来会在国际水资源的开发方面增进沟通与合作。

[责任编辑刘蔚然]