国有企业“走出去”与当代中国外交海外困局

李欣

内容提要 伴随中国经济海外投资规模的扩大和国际影响力的提升，国有企业在中国经济有关能源开发、工程承包、投资安全、领事保护等海外事务中的影响与日俱增，成为当代中国外交政策新的参与者。然而，由于自身认识、经验、能力等主观条件及客观的国际政治经济环境所限，日趋独立的国有企业在“走出去”的过程中也存在诸多问题，为当代中国外交的海外行动制造了一些棘手的困局。

关键词 “经济怪兽” “不公平竞争者” “代理者” “新殖民主义者” “挟持者”

自中央部署并加快实施“走出去”战略和中国加入WTO以来，中国国有企业的海外行动与中国国家利益的海外得失愈益息息相关。伴随中国经济海外投资规模的扩大和国际影响力的提升，国有企业在中国经济有关能源开发、工程承包、投资安全、领事保护等海外事务中的影响与日俱增，并日益成为当代中国外交政策新的参与者。但另一方面，十余年的“走出去”经历为中国国有企业带来的不仅仅是增长和扩张，由于自身认识、经验、能力等主观条件及客观的国际政治经济环境所限，国有企业在“走出去”的过程中也存在诸多问题与麻烦。面对不时出现的诸如“经济怪兽”、“不公平竞争”、“新殖民主义”，甚至是“挟持”或“绑架”中国外交等种种质疑与指责，握“牌”不多的中国外交常常饱受争议，进退两难。

一、全球猎食的“经济怪兽”？

近年来，西方世界指责中国企业“猎食”全球能源、特别是“锁定”（locking out）非洲的负面评论从未间断。在许多西方分析者眼中，崛起中的中国犹如一只巨大的“怪兽”而满世界找油开矿。2006年《经济学家》杂志的一篇文章曾颇为形象地描绘到：“大约六个世纪以前，明朝的航海家就到达这片大陆（非洲）的东部海岸，带回了一头长颈鹿以满足中国皇帝的好奇心；今天，中国的船只在同样的航线定期航行，带回了石油、铁矿石和其他商品，以满足这个发展中的庞大经济体的贪婪胃口。”

此外，不少来自西方观察者和非洲本土人士的指责和抱怨表明，中国企业在非洲国家中的形象同样不尽如人意。由于部分中国企业在开发非洲矿业和木材资源时欠缺考虑环境保护和可持续问题，许多资源产地居民和国际NGO已经发出了不满和批评的声音。事实上，某些中国企业在资源过度开发、环境保护不力、社会责任感淡薄、不尊重当地法律法规与文化习俗等方面确实留下了为人说道的口实。

2011年的赞比亚大选为探讨中国企业在非洲的经济影响制造了一次广受瞩目的辩论机会，因为广大赞比亚选民的投票将主要围绕一个在外人看来不可思议的议题而分出阵营，那就是他们是支持还是反对中国在赞比亚的大规模投资。时任总统班达及其领导的“多党民主运动”相信，赞比亚需要中国的企业来推动其经济增长；而由迈克尔·萨塔领导的反对派“爱国阵线”、工会组织和进驻当地的国际NGO则认为，中国投资者正在“接管”赞比亚，剥削他们的自然资源和劳动力。他们批评中国的投资几乎全部投入到赞比亚的矿业开发领域，而仅有10%的投资用于建筑业、农业和制造业，并指责中国企业为获取更高利润而无视环境法和劳动法。如今，萨塔领导的民族主义团队已成功赢得大选，一定程度上反映了赞比亚选民对中国企业和中国资本的负面情绪，而现任政府的对华政策为未来中赞关系带来的不确定性或将逐步显现。

冷静思考以上对中国企业的种种指责与阻挠，可以发现，海外中国经济外交的困境主要集中在相互联系的两个方面，一是如何顺应并助力缓解一时难以突破的国内资源能源“刚需”问题，二是如何监督或管理“走出去”企业的海外经济行为从而使它们更“受欢迎”的问题。

毋庸回避，快速发展的国内经济和城市化进程使中国对石油、天然气、铁矿石等能源、资源的消费需求持续上升。现在，中国已成为世界第二大石油进口国，中国钢铁企业的原料需求也已占到全球铁矿石需求的60%，但仅以需求量或开采量的具体数字判定中国企业“锁定”非洲甚至是全球能源资源的说法并不客观。已有研究显示，中国的“石油贷款”协定既没有减少国际市场中可供交易的石油量，也没有挤占他国获取海外能源供应的渠道；相反，由于中国能源企业常常在西方国家不愿进入的国家或地区寻找突破口，它们的开发行为甚至在一定程度上还增加了国际能源市场的供应量。

而且，抛开某些中国企业的不当做法，中国企业的进驻不仅为非洲各国、特别是那些曾饱受战乱频仍之苦的所谓“失败国家”带来了新的希望，使它们能够利用许多自己的资源优势成为“被需要”而不是“被遗弃”的国家，也为这块积弱积贫的欠发展大陆带来了适应它们发展条件与生产方式的“中国经验”。因此，推进国有企业走进非洲对中国与非洲大陆来说将是一个实现“双赢”的战略契机：它不仅能在一定程度上缓解快速发展的中国对非洲地区丰富资源的巨大需求，而且将使广大非洲国家在中国贷款、资源开发与各种基础设施建设项目中获得新的发展动力。

值得注意的是，在这种中国与非洲共同获益的双赢模式中，那些作为具体操作者而进驻非洲的中国企业、特别是国有企业所发挥的作用与影响即被提升至某种特殊重要的地位。而从企业的经济法人属性角度出发，中国企业，即使是西方人眼中受到政府鼎力资助的国有企业，在进行具体的经济决策时也并非是（或说不仅仅甚至主要不是）以国家能源战略或外交政策目标为行为导向的。事实上，伴随经济实力及其在国内、国际影响力的上升，当代中国国有企业不仅常常作为国家推行外交政策的“先行者”参与中国外交的海外行动，更以日益增强的独立性间接、甚至直接影响中国外交政策的制定。

因此，要实现外交工作为国有企业的“走出去”行动“保驾护航”的目的，国有企业日益增强的独立性就必然成为中国外交不得不考虑的因素。然而正如季北慈（Bates Gill）与詹姆斯·赖利（James Reilly）所言，由于企业常常以经济发展为优先目标，并缺乏与其政府监管者之间的信息沟通，中国国有企业在非洲的某些做法并不符合中国政府的利益，并可能损害中国更为重大的外交与经济目标。事实上，在中国外交——特别是以外交部、商务部等外事部门为实体——与国有企业的关系上，由于相关部委对企业既没有直接的管控关系，又未能形成某种统一、及时的联席协调机制，常常造成中国外交政策整体布局的诸多麻烦。在这方面，中国外交部门应发挥的主导性和协调作用不可推卸；而作为中国外交海外运作的重要参与者，国有企业则应当主动配合国内外事部门的监督和管理工作，承担起在投资国当地的相关义务。

二、享受高额补贴的“不公平竞争者”或“代理者”？

对于中国国有企业在中国外交对非政策中的角色与影响，西方评论者中一个较为普遍的看法是，中国国有企业附属于中国国内上下一体的社会主义政治与经济体制，长期获得政府提供的低息贷款、政府拨款、税收减免等财政补贴和大量低价的土地资源、经济开发区项目等优惠政策支持，因此在国际经济角力中享有不公平的竞争优势。在一些情况下，中国国有企业的海外投资与并购行为正在受到来自当事国的重重阻力，而西方世界、特别是美国对中国国有企业日益扩展的全球性影响更是心存顾虑。

中国石油公司中海油竞购美国石油公司优尼科（Unocal）一案即为美国国会出面干预中国国有企业海外投资行动的典型。在优尼科进行商业抉择的关键时刻，两名共和党议员联合致信美国总统，声称美国在处理牵涉中国的能源事务时，应对由此产生的经济安全、外交政策、国家安全问题进行综合考虑。在美国国内某些人士看来，由中国政府控股的中海油对优尼科公司提出的并购要约是一个国家行为，例如当时与中海油进行竞购的美国雪佛龙公司的副总裁曾公开表示，中海油的国有母公司以低于市场利率的价格为其子公司的竞购要约提供70亿美元资金的做法等同政府补贴，相当于为每股优尼科股票补贴约10美元，而雪佛龙无法达到这一水平，这种竞争显然是不公平。为此他们积极游说美国政府及国会，使美国国内一直抽象存在的“中国威胁论”重新抬头并更加具体化，最终形成了一股出人意料的政治压力。

又如在美国学者邓丽嘉（Erica Downs）完成的研究报告《看中国：国家开发银行的跨境能源交易》中，根据作者的统计，2009年和2010年，中国国开行分别向来自巴西、厄瓜多尔、俄罗斯、土库曼斯坦和委内瑞拉的石油公司或政府提供了总额约650亿美元的商业贷款。虽然邓丽嘉强调投资盈利是国开行大量发放“石油贷款”的主要动因，但包括作者在内的西方评论者均大体认为，这些贷款背后的政治利益，即通过“贷款换石油”方式帮助中国石油企业抢占国际能源市场也是中国政府的重要政策目标。

客观讲，企业参与外交、或在某些外交事件中充当“代理者”的情况在各国外交实践中均较为常见。事实上，以典型的“委托—代理”关系看待二者间关系，国有石油企业在某种程度上的确是中国国家能源战略的“代理者”；但在现实中二者之间利益并非完全协调一致的情况下，国有企业的“代理者”角色需要大打折扣。

这是因为，中国国有石油企业生成于20世纪80年代的国家能源产业调整与部门重组，在此后一系列的改革实践中已逐步建立其起现代企业制度，成为具有自身利益理性的“经济人”。由于股东大会与企业形成的更具根本性的“委托—代理”关系具有强烈的经济导向，即企业作为理性的“经济人”的本质属性要求其在进行海外能源投资与开发时首要考虑的是投资回报关系，因此一旦企业的经济性目标与外部委托者界定的政治性目标发生冲突，企业应对各种利益需求的内部决策与选择便会出现纠结；当某个利益需求在博弈中占据上风后，它就有可能激励企业采取一些旨在影响企业决策和使其他委托者改变其政策的政治性行动。而在现实中，经济利益优先、甚至并非完全合理的经济要求超越它们被期待承载的国家或社会责任的案例并非罕见。

因此，外界看来的中国国有企业享受国内高额补贴政策并作为中国国家战略海外“代理者”的角色，与中国国内或具体到中国外交感受到的同一个“现实”并非完全一致；特别是当深入到国有企业作为国际行为体的内部时，企业自身界定的“组织化利益”相较外界视其为“原子”时所承载的利益要复杂得多。但无论如何，在保障国家能源安全的基础上，健全中国国内市场经济体制，完善国有企业的现代企业制度，使其由内至外地处理好企业与国家、经济利益与国家利益、经济利益与政治利益之间的关系，是中国国有企业更好地实现“走出去”的关键。

三、人道主义缺失的“新殖民主义”？

2006年2月，英国外交大臣杰克·斯特劳（Jack Straw）在访问尼日利亚时发表演讲，将中国与贫困、地区冲突、恐怖主义等一起列为非洲国家面临的十大挑战，并声称“现在中国在非洲所做的事情和我们150年前在非洲所做的事情是一样的”，由此引发了西方世界有关中国在非洲推行所谓“新殖民主义”政策的讨论。多年来，某些西方政客和评论者时常指责中国的非洲政策和中国企业的对非出口、工程承包和能源资源过度开发行为。2011年6月，美国国务卿克林顿再次提醒非洲国家在与中国交往时应当注意“新殖民主义”，将中国的非洲政策重新引向国际社会关注的焦点。

然而，西方社会的批评与挑拨仅仅是问题的一个方面，目前中国外交面临的更为棘手的困境，是类似指责中国在非洲国家实行“新殖民主义”的“话语”已在部分非洲国家与非洲人民之中产生了负面的共鸣。在他们看来，中国企业在非洲影响力的扩展一方面确实为普通非洲民众带来了实惠，但另一方面也对少数非洲国家的某些支柱产业造成了严重的外部冲击。此外，某些外部声音还将其批判的矛头引向了中国特有的对非“一揽子”援助模式，认为这种将人道主义援助和商业行为挂钩的做法正是中国推行所谓“新殖民主义”政策的重要方式。按照伊恩·泰勒（Ian Taylor）的看法，“石油换贷款”的援助与开发模式虽然在短期内为许多非洲国家发展带来了大量低成本的财政收入，但长远来看，长期依赖“石油换贷款”的发展模式将使非洲国家难以逃脱典型的“资源诅咒”的困局，逐渐失去发展其经济多样性的动力。此外，在部分西方人看来，中国政府与中国企业对非洲的兴趣仅仅在于石油资源与工程承包交易，而对西方国家长期以来关注的民主、人权与反腐败问题漠不关心；而且正是由于中国政府以“不干涉内政”外交原则为基础对诸如安哥拉这样的“问题国家”提供低息石油贷款，使它们能够最终绕过国际货币基金组织提出的要求受援国政府提高贷款使用透明度的条件，从而大大阻碍了国际社会为其民主改造进程做出的努力。

对于西方世界的质疑与指责，温家宝总理曾明确指出，“‘新殖民主义这项帽子绝对扣不到中国的头上”。实际上，中国与非洲国家的关系贯穿新中国成立后的六个十年，在西方国家普遍将非洲视为“失败大陆”的时候，中国也从未间断过对非洲的关注与援助。诚然，伴随中非关系的迅猛发展，来自中国的优惠贷款、国有及私营企业，以及更为具化的大量的中国人的涌入正潜在改变着非洲大陆的政治和经济版图。但与西方国家提出的严苛援助条件相比，中国的贷款协议显然对那些急需发展资金的非洲国家来说更具吸引力。

更为重要的是，伴随改革开放以后中国国内对外援助政策与方式的改变，国有企业已在一定程度上成为中国海外贷款流向与使用的新的“监督者”。现在，以国家开发银行为首的中国政策性银行在发放对外贷款时会特别关注借贷国的偿贷能力及借贷国与中国企业间合作的经济效益。例如，在国开行与委内瑞拉签署贷款协议之前，中国方面就曾派出一个超过30人的专家代表团对委内瑞拉的偿贷能力与中委石油开发合作项目进行评估，并借助法律条文对双方协议内容进行保护。此外，由于中国的“石油贷款”一般以项目方式进入当地能源企业，而不留经受援国政府，恰恰改变了以往受援国政府截留贷款的10%作为管理费这种更易导致政府腐败的援助方式。在中非经贸关系中，中国的资金与技术不仅仅使中国企业进入非洲能源资源基地，更使非洲受援国借力发展建立起自己的石油生产、加工与运输体系，甚至从以前的石油进口国成功转型为出口国，促成了中国—非洲合作的“双赢”局面。

当然，对中国外交与中国国有企业的非洲战略或政策来说，近年来并非一帆风顺的中非关系的确存在一些值得反思和探讨的地方。问题之一，是中国商品的大量涌入确已引起部分非洲国家的反感，中非贸易不平衡局面一时难以打破。例如，中国纺织品的冲击使非洲南部小国莱索托等国的服装厂大量倒闭，而南非纺织业者更因中国产品的大量涌入和由此造成的大量失业而采取罢工抗议行动。面对抱怨与指责，中国政府曾经做出妥协，例如主动对中国的纺织品出口设置限制等。但事实上，“出口设限”并非解决中国与南非及其他非洲国家贸易失衡难题的长期手段。客观讲，中非贸易困局并非中国政府与企业可以独力解决，但中国企业在当地树立更加积极的就业政策和竞争形象将大大有助于中非贸易关系的改善。

问题之二，是中国在非洲国家应用的“石油换贷款”援助方式的可持续性的确需要更加客观的论证与反思。最先应用于安哥拉的“石油贷款”模式在实施之初的确产生了可观的双赢效应，它既使受援国能够在发展资金短缺的情况下将本国石油资源“变现”并借力兴建起自己的资源开采基地，同时也让具备实力中国的国有石油企业获得了受援国的资源开采权。但这一模式运行数年来，已在实践中遭遇到现实的瓶颈。具体来看，中国在援助过程中大多利用商业合作模式带动项目运营，这一方面导致非洲当地普通民众很难真正体会到中国贷款带来的切实利益，使其误解甚至怀疑中国援助的目标与意图；另一方面，大量援助项目将中国企业设立为绝对执行主体的做法很可能带来一些潜在的不良影响，比如导致中方企业的意愿在援助项目产生、确定的过程中举足轻重，甚至影响相关政策，还可能使实力强大的中国国有企业及其带来的巨额资本更容易无风险地进入受援国。

此外，不得不承认的是，部分中国国有企业将其在国内“高效率”生产模式应用到他国的同时也带去了社会风险，比如使当地农户处于弱势地位、“先开发后治理”等等。也就是说，当国人开始思考三十年来中国发展中的“带血GDP”导致的资源过度开发、环境污染和贫富差距等经济、社会问题时，某些国内企业可能已将那些曾经司空见惯的不良经营习惯带到了海外的生产基地。客观讲，某些项目式的开发行为并不利于能源资源利用的长期经营，中国“高速高效”的生产建设方式确实需要类似西方国家授权或委托某些公益性援助项目或非营利性NGO进行事后监督、管理等方式的补充。

四、中国外交政策的“挟持者”？

与某些主张西方世界谨慎防范中国国有企业对外经济活动背后可能隐藏的“国家战略”意图等类似看法不同，西方研究与评论者中也有部分观点认为，中国国有企业，特别是国有石油企业在中国国民经济体系中的特殊垄断地位已使其获得了摆脱中国政府控制的巨大经济权力与政治权力，它们的海外投资活动并非如想象中那样反映中国国内协调一致的海外发展战略，甚至在某些情况下“挟持”或“绑架”了中国外交政策。

上文已经提到，西方国家对中国非洲政策和中国石油企业的一个典型指责，是批评中国为了获得能源与资源甚至与苏丹、安哥拉、津巴布韦这样的“问题国家”合作，对西方在非洲大陆一贯坚持的民主化努力造成了极大阻碍。客观讲，虽然“问题国家”、“民主”等类似字眼中充满了过多的意识形态的内涵，孰是孰非并非黑白分明；但中国国有企业、特别是石油企业进驻非洲所选择的许多投资国的确有一个明显的共性，即它们的国内政局常常动荡不稳，甚至战乱频仍。

在海外投资基地选择的问题上，是经济先导还是外交先导多数时候很难界定。有时是国家首先主动寻求海外合作机会，并在谈判几近成熟时引入企业的角色；有时是企业先行一步，在与海外能源产地做好合作准备甚至展开具体开发项目后，外事部门才后续跟进。无论是哪种形式，重要的是企业与外交之间及时、有效的沟通机制的建立。特别是在评估某些政局动荡的非洲国家投资前景时，中国企业的海外抉择关乎中国外交政策实施的可行性。然而，作为受经济利益驱动的“理性人”，中国国有企业做出到哪里投资、如何投资以及如何使用投资回报等决策并不受外交部或商务部的管制，而且很多时候企业还做不到事先向这些外事职能部门进行咨询或“备案”；这样一来，一旦中国企业的海外投资遭遇意外与风险，中国外交便左右为难，只能充当事后“救火队”或“收场者”的角色，而企业即成为事实上的“挟持者”或“绑架者”。

这里的“挟持”或“绑架”既有其表面含义，即近年在海外、特别是非洲战乱国家频发的中国企业员工遭遇的恶性人质事件，也包括其引申含义，即当代中国的非洲战略严厉考验着中国外交自新中国成立以来即一贯坚持的“不干涉内政”原则。客观讲，近年来的尼日利亚绑架案、埃塞俄比亚恐怖袭击案、及最近苏丹与埃及绑架案的发生，既有受援国当地政治不稳、社会动荡等方面的原因，也有中国国有企业自身经营或管理不善导致的问题，它们实际在愈益扩大的中国海外经济利益中几乎不可避免。在这类事件中，外交部门充当与当事国政府进行沟通、协调并组织国内、国际救援力量的角色；特别是在如“利比亚大撤退”这样的重大外交事件中，外交部门甚至需要联合军事系统的力量对成千上万被“绑架”的海外中国公民及数以亿计的国家资产实施解救。但事后反思，在一些政局动荡、社会混乱、恐怖主义活动盛行的国家和地区，国有企业的许多海外投资从初期的风险评估、到末期的投资收益结算都是盲目和缺乏协调的。例如，2003年萨达姆政权倒台之后，中国国有企业在伊拉克的70多亿美元投资一夜间成为伊拉克国内征款，至今无法收回。而在2011年的利比亚，虽然此次中国政府的“撤退”行动比海湾战争时期及时、有效，但中国企业在这个高风险地区的基础建设或能源投资项目仍比重过高，这与国内企业对投资地情况了解不足甚或抱有的“富贵险中求”的轻视或侥幸心态有直接关系。

在“绑架”的引申含义上，外事部门的角色处境更显劣势。例如在苏丹达尔富尔问题上，一段时期内的中国外交政策曾经进退维谷，饱受争议。正如某些西方媒体分析的那样，由于中石油在苏丹积累了大量资产，中国在苏丹成为一支关键的外部力量。然而，尽管确保苏丹政局稳定显然是中国必须维护的利益，但在公投问题上中国依然犹豫不决。其根本原因即是中国外交对于如何将海外经济利益和国际责任与“不干涉别国内政”的传统外交原则相协调缺乏共识。

“不干涉原则”形成于新中国成立初期，那时这一基本外交政策的提出正是为呼应广大亚非拉新独立国家之间的承诺与愿望。然而，半个世纪以后，中国外交却不得不为日益复杂难解的“不干涉原则”而左右为难。仍以中国一苏丹关系为例。中国国有石油企业中石油自20世纪90年代西方能源公司相继撤离以后即迅速进入苏丹市场，并在十年时间中建成了一条集油气勘探、开发、生产、管道、炼油化工和销售于一体的完整石油产业链，获得了可观的经济效益。但自2003年以来，苏丹国内达尔富尔危机迅速升级，中石油在苏丹的投资利益受到苏丹南北之争的严重挑战。危机初期，在“不干涉内战”政策的指导下，中国外交坚持“商业是商业，政治是政治”的行事原则，未将中国企业的经济利益与中国的国际责任结合起来。由于在国际社会解决达尔富尔危机的进程未能发挥建设性作用，中国外交在一段时期内曾饱受西方国家的指责。面对维护国家利益与承担大国责任的双重压力，至2006年，中国外交开始积极介入达尔富尔危机进程。

可以说，中国外交一贯坚持的“不干涉原则”已在决定介入苏丹问题时发生了某些变化，从设置“中国政府非洲事务特别代表”到积极开展游说、斡旋，中国外交政策在面对一度难解的达尔富尔危机时实现某些“创造性介入”式的跨越。客观上讲，石油企业作为公司法人的属性决定了它们正常经济行为的合理性，其本意不会是通过“挟持”政策来获取利益；而且在多数情况下，中国国有企业能够较好地处理企业自身经济利益与其所承载的国家利益之间的关系。但在类似国内经济部门与外事部门之间“失调”的问题上，有效建立起外交部门与海外运营企业之间的事前通报一预警机制，特别是理顺外事部门与企业之间的协作关系，却应是由达尔富尔危机引发的更深层次的思考。

毋庸置疑，中国国有企业已经成为当代全球经济政治舞台，特别是能源资源市场中一支不可忽视的重要力量。而伴随中国国有企业的空前发展而来的不仅仅是它们迅速增长的经济实力与国际影响，更有来自国内、国外的更多关注与对其所承载的国家责任、社会责任的期待。事实上，类似中国国有企业是国际经济秩序中的“经济怪兽”、“不公平竞争者”等的“话语”犹如存在于某种“平行世界”中的另一个“现实”，中国国内、西方世界和广大能源资源产地的政府层面、民众层面的感受均不相同。如果以经济世界、政治世界和社会世界划分我们所处环境的基本构成的话，那么显然，中国国有企业在政治世界、特别是社会世界中所需做的事情还有很多很多。