推进环境污染责任保险的难点与对策

易令正

摘 要：我国环境污染责任保险的试点探索离预期的要求有相当的差距，因此，有必要对推进环境污染责任保险的难点和对策选择基点加强研究，以有利于该项工作的顺利推进。

关键词：环境污染；责任保险；对策

中图分类号：F840文献标志码：A 文章编号：1673—291X（2012）26—0130—03

2007年12月，国家环境保护总局、中国保监会联合发布《关于环境污染责任保险工作的指导意见》，我国开始了环境污染责任保险试点工作。4年多来，试点取得了一定成就，但迄今为止，各地试点的探索离预期的要求还有相当的差距，环境污染责任保险的推进任重道远。之所以这样，很大程度上与环境污染责任保险面临的难点和对策选择基点问题有关。对推进环境污染责任保险的难点和对策选择基点加强研究，有利于更好地促进环境污染责任保险工作的顺利推进。

一、推进环境污染责任保险保险的难点

在西方发达国家和一些发展中国家，环境污染责任保险的经营按照经营模式从大的类别可以分为强制性政策保险和自愿性商业保险。自愿性商业保险即是由保险机构完全按照商业化的运作方式，以盈利为目的经营的保险；强制性政策保险即是由保险机构根据社会利益最大化原则，不以盈利为目的，在政府资金和法律法规的支持下开办的保险业务。从我国近年的试点来看，我国绝大多数的环境污染责任保险都属于自愿性模式的商业性保险业务的范畴，其推进工作尚存在较大难度，主要有以下几个方面。

（一）环境污染责任保险的准公共物品属性

在市场经济体系中，人们需要的物品可以分为4类：第一类是私人物品，第二类是公共物品，第三类是具有非排他性于竞争性的公共资源，第四类是具有排他性和非竞争性的准公共产品。以经济学的思维方式，环境污染责任保险产品属于准公共物品，体现在：

1.环境污染责任保险产品在效用上具有不可分割性

现代化的大生产本身是一种高风险的生产，生产过程产生的废弃物对环境造成的污染往往是不可避免的，由于生态环境是一个系统，一旦造成环境污染事故，其影响范围广泛，受害人数众多，由此产生的巨额损害赔偿费用不是一般企业所能负担的，许多企业可能因无力承担而破产。而环境责任保险制度的建立，以保险的方式实现了污染损害赔偿责任在众多潜在污染企业之间的共担和分散，使传统的个人责任原则下的“损失转移”转化为现代社会责任原则下的“损失分配”、“损失分散”，责任社会化。其受益者不仅是投保的企业，而且包括全体社会成员。因而，环境污染责任保险产品的效用是不可分割的。

2.环境污染责任保险在消费上具有不可排他性

按照经济学的思维，环境污染责任保险在消费上具有典型的非排他性。环境污染责任保险不同于一般的保险产品，购买者只要支付了价格就取得该产品的所有权，并可轻易排斥他人消费这种产品。由于环境资源是“公共物品”，具有整体性和不可分割性，在环境污染责任保险消费过程中无法在不同消费者间进行分类分割，很难也不可能将没有为保护环境付出成本的消费者排除在外，或者说排除成本太高而没有实施的价值。

3.供给和需求的双重正外部效应性

经济学上，如果单个经济单位从其一项经济活动中得到的私人利益小于该活动所带来的社会利益，被称为“正外部性”。正外部性在于产品的某些效益估值没有被视为产品需求的一部分，于是，边际社会收益就超过了私人边际收益。环境责任保险的构建和运行表现出一种具有正外部性特征的准公共产品的供求关系。由于环境责任保险会增加环境效益这一产品的供给，消费者也将获益，并且会产生外溢效应，因此，环境责任保险的正外部性，就是环境责任保险消费的边际社会收益大于边际私人收益；如果政府对投保不进行补贴而由投保企业承担全部保费，又会使企业保险消费的边际私人成本大于边际社会成本。投保企业和社会分别按照边际成本等于边际收益的原则确定各自的环境责任保险最佳均衡量，就会导致私人的最佳消费量小于社会的最佳消费量，出现商业性环境责任保险的需求短缺。

由于信息不对称以及具体操作上的一些问题，使环境责任保险的赔付率和经营成本较高，导致商业性保险公司遭受亏损的威胁。而代表社会利益的政府，用很小的代价就可获得保险带来的好处。因而，商业性保险公司承担了部分应由社会负担的成本，保险生产的边际私人成本高于边际社会成本，边际私人收益却小于边际社会收益。商业性保险公司和社会分别按边际成本等于边际收益原则确定环境责任保险的均衡量，就会导致保险公司的最佳生产量小于社会最佳规模，造成商业性环境责任保险的供给不足。

从以上的分析，可以认为：环境责任保险服务属于准公共品范畴，如果将环境污染责任保险产品置于竞争的市场上，既不可能有有效需求，也不可能有有效供给。“有效需求不足，供给短缺”的双向限制严重阻碍了环境责任保险的持续发展和快速增长。

（二）环境污染风险的特殊性

就保险企业而言，环境污染风险是一种新型的风险，有许多不同于其他财产风险和人身风险的地方，主要有以下几点：

1.因果关系的不易确定性

这种不易确定性包括几个方面的含义：一般来讲，在只有一个污染源的情况下，排污单位排向环境的污染物是多种污染物的混合物，经过当地环境监测部门的采样、化验和分析后即可明确哪些污染物超标以及是哪些污染物造成的危害；而在多数情况下，同时存在多个排污单位，也就有多个污染源，这就首先要确认是哪一个污染源造成的污染，是所有的污染源还是某一个污染源。在现实生活中，当企业发生环境污染事故或者排放较多的污染物时，附近的农作物、经济作物、畜禽、水域养殖等会出现一些异常的现象。但农作物被污染物危害后产生的症状，常与病虫害、用肥过量或不足、微量元素缺乏和农药用量不当等所产生症状有相似之处；畜禽类、鱼类污染所受损害与流行性瘟疫也往往容易混淆，难以做出准确的判断。

2.受益人具有非特定性

一般的保险都有特定的保险受益人，但是环境责任保险的保险受益人并不仅是投保人，也不是投保人事先指定的受益人，而是在环境污染事故中受到人身伤亡、财产损失的单位和个人。由于环境污染本身的特点，其污染范围常常是大面积的，风险一旦发生，涉及的不是一个或两个特定的主体，而是有为数众多的受害者，甚至是一批潜在的不特定主体。由于环境污染事故的受害人具有不特定性，因此，环境责任保险受益人也具有非特定性。

3.环境污染发生和影响的渐进性与突发性并存

从环境污染造成危害的时间、空间尺度上分析，空间尺度可分为全球尺度、大尺度、中尺度、小尺度、微尺度多种；时间尺度可分为突发性与渐进性二种，前者多以突发事故形态出现，通常被称为“意外的和偶然的”的环境污染事故，或者简称为“突发性”污染事故，后者多以累积形态出现，是由于日常污染的潜在性影响，日积月累而造成的某种污染后果逐渐地被人注意到。

4.低概率重大环境污染事故发生的罕见性和后果的灾难性

低概率环境污染事故是指发生概率很小，但可以在瞬间或短时间内大量排放污染物质，从而对环境造成严重污染和破坏，给人类的生命和财产造成重大损失的恶性事故。它不同于一般的环境污染，具有发生突然、扩散迅速、危害严重及污染物不明及处理的艰巨性等特点。低概率重大环境污染事件包括重点流域、敏感水域水环境污染事件； 重点城市光化学烟雾污染事件； 危险化学品、废弃化学品污染事件；海上石油勘探开发溢油事件；突发船舶污染事件；核污染事故，剧毒农药和有毒化学品泄漏、扩散污染事故等。一般的环境污染事故，其危害性相对较小，不会对人们的正常生活、生产秩序造成严重影响。突发性污染事故发生突然，在瞬时内大量泄漏、排放有毒有害物质，如果事先没有采取防范措施，在很短时间内往往难以控制，不仅会打乱一定区域内的正常生活、生产秩序，还会造成人员伤亡、社会财产的巨大损失和生态环境的严重破坏，事故的经济影响和社会影响都较大。

（三）环境污染责任保险经营的复杂性

1.法律法规缺失难于组织实施

由于我国环境保险立法尚不充分，因此，现阶段全面开展环境保险制度缺乏足够的法律依据。目前，国家环保部与保监会联合推行的环境污染责任保险制度，其法律依据基本上是一些政策性文件规定，如《国务院关于保险业改革发展的若干意见》、国务院印发的《节能减排综合性工作方案》、国家环保部、发改委、建设部等部委联合发布的一些政策文件，等等。还有一些国际公约，如遏制危险废料转移的《巴塞尔公约》、《国际油污公约》等。由于这些规定大多属于政策层面，根据这些规定推出环境保险制度没有问题，但是，要用它们来支撑整个环境污染责任保险制度的完全建立，还是存在难度。目前，我国在环境污染损害赔偿方面的法律法规仍然不够健全，有限的赔偿对于污染者来说形不成关键的压力，而遵守法律法规的关于环境保护方面的规定，其成本远远大于其可能面临的有限赔偿，这就造成了“环境违法成本低、守法成本高”的不合理局面。而我国在推行环境责任的实践过程中，实行的投保人自愿的任意保险模式，在投保人自愿的原则下和环境侵权方面的法律法规并不完善的情况下，企业在权衡保险获得的利益和面临的赔偿风险机会之后更多的选择不愿对环境责任投保。因此，目前面临的一个突出问题就是，没有明确的法律规定，环境污染责任保险就难于组织实施。

2.保险费率难于厘定

虽然环境责任保险作为解决环境污染问题的最有效方法之一，但是在我国一直发展缓慢，其中一个原因就是没有一个好的方法对环境责任保险的费率进行合理厘定。保险费率包括纯费率和附加费率两个部分。纯费率是保险费率的主要组成部分，纯费率制定的数理依据是保险金额损失率，影响保险额损失率的因素很多，其中危险事故发生的频率是一个重要因素。保险公司的费率厘定一方面要征收足够多的保费以覆盖其保险责任，另一方面试图在投保人之间公平地分担保费。为达到这个目的，通常采用经验费率的办法来确定保费。经验费率厘定，也就是在确定投保人的保费时，要考虑个人的索赔经验。即首先使用某些先验分组变量对被保险人进行分组，形成若干个相对同质的风险集合，并厘定各组的先验保费；然后在此基础上根据被保险人的经验信息对其每年的续保保费进行调整，形成后验保费。由于不同的环境责任保险险种，风险的性质各不相同，而被保险人状况千差万别，对环境造成污染的可能性和污染的危害性都不一样。同时，由于各方面的原因，以往积累的有关危险事故发生情况的统计资料不全，加大了对危险发生频率测定的难度，进而使科学合理地制定保险费率十分困难。

3.灾后经济损失难于评估

损失评估是保险正确合理实行补偿的关键。由于环境污染损害的成因较为复杂，涉及到环境科学、环境经济、财务评价、农业、林业、医疗卫生、劳动保障等多个学科门类，有些相关部门及机构虽然开展了环境污染损害成因的技术鉴定工作，但是，由于缺乏统一的环境污染损害赔偿数额的评估原则及范围、评估程序、评估方法及评估标准等，使得在污染事故发生后，如何计算事故损失缺乏充足的依据，导致污染事故损失的鉴定结论差异较大，给保险补偿的计算带来不易预计的麻烦。

4.容易出现逆选择与道德风险

逆选择，指不利于保险人方面对契约的选择。在环境保险中一般是指投保企业隐瞒某种危险和投保动机，有目的地投保环境保险，使危险集中，这不仅损害其他被保险人的利益，又可能使保险人给付的保险金额剧增，甚至收不抵支。而那些企业将排污的风险责任转嫁出去了，将来的赔偿顾虑消除了，企业就可能有恃无恐、理直气壮地排污了，削弱了减排的意识。因此，保险机构在承保环境污染险时，须在保单中附加严格的限制条件，要求投保人必须遵守法律和保单规定的条件，充分履行安装损害防治设施和维护保险标的安全的义务，且保险人有权不经预先通知而随时前往察看，以促使被保险人采取措施和避免事故发生。如违背保险合同条款，或违反有关法律、行政命令，被保险人就无权获得赔偿。

在环境责任保险中，其道德风险是指由于环境责任保险制度的存在，投保责任险之后，一旦发生环境损害，企业可以通过保险合同将损害赔偿责任转嫁给保险机构，而它本身除了交纳保险费外，无需付出任何代价。特别是在保险公司对规模大小不一、污染程度不同的企业以统一的保险费率收取保险费时，那些规模相同但污染较严重的企业并不需要付出更多的保险费，清洁生产企业实际上是为污染企业分担风险、提供补贴，这无疑造成了不公平竞争，不利于抑制企业的排污行为，甚至可能导致企业恶意污染，引发道德风险。

二、推进环境污染责任的对策选择基点

通过上述的分析可见，如何解决目前在法规、市场、制度与技术等上的问题是推动环境责任保险工作的关键。参照国内外发展经验，笔者认为，应重点把握好完善法规、培育市场、配套体系等几个重点问题，通过试点先行，制定分步实施方案，逐步推进。具体包括以下几个方面。

（一）充分挖掘现有法律依据，逐步完善法规体系

在国家相关法律依据严重不足的情况下，一方面，可以充分挖掘现有法规，尽量从同位法体系中寻求突破，为现阶段开展环境污染责任保险工作寻找法律依据。比如，目前我国的《海洋环境保护法》、《中华人民共和国道路运输管理条例》、《中华人民共和国内河交通安全管理条例》等法规已经含有一些环境污染责任保险条款，可以作为现阶段的工作开展依据。另一方面，可以考虑通过地方性法规在试点的地方先行突破，通过地方立法，增加鼓励环境保险的软性条款，规定对于何种环境污染损害、何种企业实行何种环境污染责任保险，使环境责任保险制度得到具体的法律制度保障。

（二）政府利用经济杠杆鼓励企业参保

随着经济建设的迅猛发展，我国的环境污染事件已呈高发态势，环境问题已经被提到非常重要的高度，推进环境责任保险不能忽视政府部门的政策和资金扶持。对于参保企业，各级环保部门应会同当地财政部门对参保企业实行优惠政策，从征收的排污费中，安排一定的资金对参保企业给予保费一定比例的补贴；对参保企业为完成风险整改而申报污染防治资金时，给予优先解决，减轻企业负担。对于环境责任保险列入试点的重点的行业企业，建议将其是否已投保并提供污染责任保险凭证，作为污染治理资金安排、环保守法证明出具、环保评先选优等方面的先决条件。同时，作为环评审批、总量减排、清洁生产审核、环境污染事故应急的管理参考要素。对投保企业在申请环保专项资金、扩改项目环评审查、行业准入、排污许可等方面给予政策倾斜。

国家和省两级建立设立环境污染责任保险专项基金，用于补助或奖励自愿投保、主动承担环境风险的企业，以提高污染企业的投保和治污积极性。环境污染责任通常具有广泛性和不确定性、赔付额高等特点，有时一次污染事故一旦发生，往往波及多个县甚至多个省，使得环境污染风险单位过于巨大，在一省以至于一国之内，都难以得到有效分散。而设立国家国家和省两级环保保险基金，就可以有效集中社会力量，形成抗御环境风险的合力，及时解决污染赔偿的问题，为社会稳定及发展经济排除后顾之忧。

（三）健全风险管理体制，逐步完善配套机制

一是建立风险数据库。收集各地区以往年度重点行业的环境污染事故数据，以及存在重大环境污染风险企业的目录，建立风险数据库，并鼓励各试点省市建立承保理赔数据平台，实现环境相关信息的共享，为保险公司创新产品、合理厘定费率奠定基础。二是完善行业环境风险评估准则和污染损害认定、赔偿标准。行业环境风险评估准则主要用于测定行业的环境风险等级，评价行业的实际污染与危害，从而为保险产品的设计与定价提供科学依据。而污染损害赔偿标准则主要用于规范损害赔偿范围，核算污染实际造成的损失。三是引入第三方损失评估和责任认定鉴定机构，健全环境污染事故勘查、定损与责任认定机制。四是建立重大环境污染事故的应急协调机制，探索保险机制与政府管理相结合的环境管理体制。

（四）加强对保险公司的指导和支持，稳步推进试点工作

一是逐步开发贴近市场需求的保险产品。环境污染责任保险处于起步阶段，保险责任范围应以污染的直接损失为主，环境风险的间接损害以及恢复生态环境等责任待积累经验后再逐步纳入。二是引导保险公司积极学习借鉴国外成熟经验，加强公司间协作和信息共享，加强相关专业人才引进和培训，提升行业承保、理赔专业技术水平。三是督促保险公司提升客户服务水平，通过协助企业排查、评估污染风险等方式，提高企业对环境污染责任保险的认可度与信任度。

三、总结

在我国建立科学、有效、完善的环境责任保险制度不是一蹴而就的，而是一项系统工程。建立符合国家环保政策，适合中国科技发展水平、产业发展结构、环境风险特点、环境责任保险需求的具有中国特色的环境责任保险，有必要借鉴国外经验，在实践中探索和总结经验，逐步形成、发展、完善。当前应增加试点，加快试点工作，丰富试点内容，多方案比较，逐渐推广。

参考文献：

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Difficulty and countermeasure of advancing the environmental liability insurance

YI Ling—zheng

（Changsha office，Fang Zheng Gong Gu，Changsha 410007，China）

Abstract： Pilot exploration of China's pollution liability insurance is expected to require a considerable gap， therefore， there is a need for promoting environmental liability insurance study on difficulty and countermeasure choice of basis points to strengthen in order to facilitate the smooth progress of the work.

Key words： environmental pollution； liability insurance； countermeasures[责任编辑 柯 黎]