公共交通民营化可行性分析

胡振华 黄婷

摘要：为解决资金短缺和公众乘车需求增加的难题，浙江省公共交通行业也实行了民营化改革。公共交通的民营化改革虽然在满足公众需求和减轻财政负担方面发挥了一定的作用，但也导致了一系列社会问题。本文以浙江省公共交通行业民营化改革为例，探讨新形势下公共交通民营化存在的问题以及应对措施。

关键词：公共交通；市场化；政府监管；社会利益

中图分类号：F572；F299.24

一、引言

20世纪90年代以来，由于公共物品供给的低效率，原来一直由政府包办的公用事业发展遭遇瓶颈，鉴于此，民营化被逐步引入我国城市公用事业改革。改革虽然取得了一定成效，但还不明显。20世纪90年代末，上海、北京、深圳、成都、南京等城市陆续开始了公共交通民营化的探索性尝试，随着改革的深入，一些深层次的问题开始渐渐显现。2008年3月，湖北十堰市公交公司全盘民营化失败后，上海、合肥、南京等城市的公交都重归国有，公共交通民营化改革暂时搁浅。

现有的公共交通民营化理论研究主要集中在为公共交通民营化寻找理论支持上。如盛洪、茅于轼等认为，公共交通是具有自然垄断特性的行业，这种行业引入市场，以民营替代公营可以提高效率。这是目前最主流的观点，以此为基础，現有的研究延伸到了一些中国公共交通民营化改革的制度设计和具体措施上。如张曙光、毛寿龙等认为完善政府管制制度、强化和提升政府管制水平是解决民营化负面影响的关键；周汉华认为必须解决法律规定的不完善，从法律和制度上解决民营化中的一系列实践问题。王俊豪等介绍了西方发达国家如英、美等国的公共交通民营化历史，从国际经验中为中国民营化改革寻找可资借鉴之处。

那么，公共交通民营化改革是否可行？将如何发展？这些仍然是理论与实践探索的重大问题。

二、公共交通民营化改革的必要性——以浙江省为例

浙江省各个城市的公共汽车公司和全国绝大多数城市的公交公司一样，实行的是政府统包的运营模式，行政主管单位是公用事业管理局，主要是负责贯彻执行国家、省的有关法律法规和方针政策，以及研究拟定城区城市发展战略、公共交通的价格、补贴和服务收费标准以及负责公交设备、安全生产等情况的监督检查工作。到了20世纪90年代末期，浙江省的公共汽车公司运营和管理每况愈下，国有垄断经营模式的弊端日益明显地暴露出来，主要体现在以下几个方面。

(一)替代的弹性很大，公交功能很难实现

浙江省位于东部沿海，交通发达，交通工具众多，自行车、公交车、电瓶车、摩托车、私家车、出租车等是人们平时最主要的交通工具：同时，随着经济的迅速发展、人民生活水平的普遍提高，出租行业自1995年以来迅猛发展，给公交运营带来相当大的冲击。加之公交运营正点率低下，使得公交的替代弹性较大，居民对公交缺乏依赖性，客流量有限，公交在城市的总体功能和优先作用并没有得到充分的体现。

(二)公共财政补贴不足，自有资金难以维系公司发展

在目前我国政府资金投入和财政支出能力有限的情况下，仅仅依靠政府补贴是很难维持公交企业的运营的。作为唯一的服务供给主体，许多企业亏损严重。公司对员工疏于教育，同时又缺乏监督管理，24小时全方位全时段的监督就算是在安装了监控系统的情况下也很难实现。这些管理监督体制的疏漏导致部分售票员利用有些乘客不撕票的习惯，不顾职业道德变相取得票款收入，使得票款流失，运营的收入相当不稳定，影响了公司运营成本。同时，使得公共交通收入渐渐变少的是新开的公交线路所进行的折旧修理等。而且，政府的负担非常沉重，财政拨款数额非常有限。根据建设部的相关研究，浙江省公交行业的投资大约需要18.4793亿元～36.9586亿元之间，而当时浙江省公交行业一年的投入还不到10亿元。此外，公共汽车公司服务和运营成本也逐年增加。我国城市公交行业，效益一直处于亏损状态，虽然一直享受着政府的补贴，但还是属于“政策性亏损行业”。浙江省公共汽车公司一方面自身的监督管理混乱，领导者缺乏管理的意识，另一方面还必须承担老年人、小孩免票等各种社会公益事业，因此很难保证自身的正常运转。运营秩序混乱，运营车辆陈旧，很多公交车没有及时更新，在很长一段时间里竟然没有购买一辆新的客车。这些后果都是由资金不足直接造成的。

(三)竞争意识缺乏，经营效率较低

由于长期实行政府统包统办的垄断性经营，公交企业往往安于现状，缺乏竞争意识。另外，企业服务水平和经营效率都很低，也缺乏降低运营成本和提高运营效率的动力。政府间接控制了公共汽车公司的票价等经营管理。由于每年会有财政补贴，公司没有破产倒闭的风险，没有竞争压力，员工的工资都是定时定量发放，没有任何激励机制。

(四)城市建设迅速，公众的需求也迅速增长

随着城乡一体化进程的加快和城市建设规模的不断扩张，公众对出行服务的需要也随之增长。浙江省以党的十五大精神为指导，积极探索符合市情的经济发展道路，加快了城市规划与建设的步伐。1998年，城市基础设施、公共服务环境配套等设施明显改善，汽车站改造等相继竣工，城市面貌有较大改观，城市功能日益完善，综合服务功能进一步提高。

首先是浙江省各城市经济开发区投入建设并落成。这些经济开发区优越的位置、完备的设施、优惠的政策和周到的服务引得许多企业纷纷进驻。随之而来的便是众多企业工作人员的上下班问题。由于经济开发区面积大，一般不会在市中心，因此没有班车乘坐成为了企业员工面临的一大问题。而随着经济的发展，各种中心广场、风景区等城市休闲中心也开始建立，受到了广大市民的普遍关注，每天都会有很多人到这些地方去休闲娱乐、锻炼身体。这部分人的出行也成为公共汽车公司的潜在乘客来源。此外，自1998年国家取消福利分房、实行住房制度改革政策以来，房地产的开发也由此步入快速发展的轨道，大量小区兴建起来，其中一些坐落在市郊，这使得公交路线的延伸变得十分迫切。根据2010年浙江省统计年鉴，近年来城市建设步伐很快，但居民对此的需求增长也相应增长，目前还是不能完全满足市民的出行需求。

上述浙江省公交行业面临的几个困难，其实也是我国大部分城市公共交通发展所面对的。政府要改变传统的公共交通的经营模式，就必须满足现代社会个性化、多元化的发展需求，打破由政府统包统办的垄断经营方式。2001年提出鼓励和允许独资、合资、合作等多种经营方式，形成多元化的投资结构，这为我国公交行业的市场化改革提供了重要的政策支持。

三、公共交通行业民营化改革的问题

我国在天然气、水、电力等公共产品领域的市场化改革中取得了较大成效，但随着全国很多城市的公交回归国有，我国的公共交通民营化改革道路却困难重重。民营化改革遭遇的重重阻力不仅与民营化有关，而且也与行业的特殊属性、改革中的配套规章制度没有跟上以及政府监管不到位等因素有关。

（一）公共交通民营化中公益性与营利性的不平衡

建设部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》出台后，特许经营制度被正式纳入城市公用事业改革领域。而城市公交行业的自然垄断属性决定了公交的公益性与营利性之间存在内在矛盾。一方面，公交的公益性意味着它应当为乘客提供安全、方便、舒适的乘车条件，合理的运营路线以及票价等。另一方面，作为市场主体的民营企业，其最终目标是营利。因此，在公共交通民营化改革中，协调国有和民营交通企业之间的关系，平衡企业的经济效益和公益效益是无法越过的重要课题。比如，安徽合肥、湖北十堰等地方出现不遵守交通规则，拒绝搭载有老年证的乘客等漠视公益效益的事情。政府对民营企业缺乏合理的引导，对公益效益和盈利效益无法协调，使得社会各界呼吁公用事业回归国有。这是公共交通民营化改革失败的根本原因。

（二）对公共交通民营化的认识误区

在公共交通民营化的过程中，对“民营化”的理解存在一些误区，有必要加以厘清。

1.公共交通民营化后政府会丧失控制权

传统观念由于深受传统行政体制和计划经济体制的影响，因此对公共交通民营化一直持质疑和观望态度。他们担心民营化改革后，企业以追求盈利为目的，最终损害公众的利益。

2.公交的民营化是“政府责任”的民营化

在现实操作中，对公共交通的支持、投资和政策补贴总是被认为是政府的一种负担，民营化则被认为是“甩包袱”。事实上，公共交通民营化改革是对传统公交运营机制的民营化，而不是对政府应负责任的民营化。政府在实施和推动民营化的进程中负有重大的责任。在民营化的过程中，由于政府起的是直接作用，因此很大程度上政府对民营化改革的认识误区会影响民营化的发展。目前我国的政企分开还尚未真正实现，不能有效地应对民营化后的管理，主要是由于我国政府对民营化改革的认识还不足，管理手段大多依赖行政命令的方式。

3. 对产权改革存在误解

公共交通民营化改革的初期，我国改革的成效并不明显，没有打破公共机构的垄断，没有触动其产权。随着改革的深入，各地纷纷对产权结构实行多元化调整，但某些城市却对产权改革有一定的误解，并引发了一系列新的问题。

浙江兰溪、湖北十堰整体卖光式的公交改革之路，实际上反映出政府对产权改革存在误读。其隐患是：第一，公共安全和公共利益在整体外包后很难保障；第二，民营企业在“特许经营”下取得了对公用事业的完全支配权，虽然打破了行政垄断，但同时也引发了市场垄断，导致政府最初促进公交服务公平与效率的规划落空。

（三）有效竞争市场机制引入不充分

1940年，美国经济学家克拉克提出了 “有效竞争”的概念，即有效竞争就是将规模经济和竞争活力相协调的竞争格局。这说明发生在规模经济内的有效竞争是首要条件。

民营化意味着需要充分发挥市场配置资源的作用。过度竞争和竞争不足都会导致效率低下和资源浪费，要从根本上改善公共产品的服务效率，就应该引入竞争机制，打破垄断经营。因此，引入竞争的关键是“有效竞争”。

一般而言，公交企业没有追求成本最小化的动力，缺乏竞争压力，主要是由于存在政策优势，受政府垄断保护。同样地，这些公交企业服务和管理水平低下，主要是它们作为垄断企业没有实现充分的有效竞争。

（四）缺乏法规制度保障

在现代社会中，有法可依是各项事业顺利进行的重要基础和前提。我国的公共交通民营化是在摸索中进行的，各项法规制度还不完善，这在一定程度上限制了改革的步伐。

1. 法律法规体系不够健全

我国的公用事业民营化还处于探索阶段，各种规章制度还不够完善，在公交行业尤其明显。西方有些国家却认为，“只有在一个产权清晰，个人利益得到法律法规有效保障的市场环境中，私营部门才有动力涉足公共服务领域。”①我国公共交通民营化是边改革边立法，现有的规章条例主要有《广州市公共汽车电车客运管理条例》、《深圳市城市公共大巴专营条例》、《市政公用事业特许经营管理办法》、《关于加快市政公用事业市场化进程的意见》、《关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》等，在我国公用事业的民营化改革中产生了重大的影响。政府制定的政策一般抽象，可操作性不强，范围随意宽广，主要是由于这些规章条例级别很低，约束力不够。此外，严重影响我国公交事业健康发展的还有无法可依，这也是导致我国公共交通民营化问题繁多、进展缓慢的原因之一。

2. 配套制度改革依然滯后

目前，很多配套制度还没有建立起来，主要是由于在公用事业领域市场机制还不完善。但公共交通民营化改革是一项系统工程，必须有相关配套制度。比如，完善的责任追究制度、多样化的投融资体制以及透明的采购和招标制度等。

首先，公交企业管理中存在责任真空，主要是由于责任追究制度尚未建立，没有明确的法律规定处理违法现象。其次，投融资体制改革缓慢，大部分城市还没有形成多元化的投融资机制，投资主体单一，资金主要由政府财政提供，缺乏稳定、规范的资金来源。 再次，缺乏规范的招标制度，寻租现象在民营化过程中比较常见。比较典型的如规避招标或搞假招标，这些都是实际招标中暴露出来的问题，都是由于招标制度没有得到切实实施。最后，社会保障制度改革滞后。阻碍公共交通民营化推进的还有现有的社会保障制度。公共交通民营化配套制度的滞后严重阻碍了公交行业市场化进程。

（五）政府监管不到位

我国政府部门在公共交通民营化的监管问题上，还有一些不足之处。

1. 服务质量和安全运行存在隐患

城市公交的服务质量偏低，主要表现在以下六个方面：一是安全性差；二是方便性不够，运行线路设置不够合理，无法充分满足市民的需求；三是迅速性不足，多数城市缺乏专用公交车通道，道路堵塞严重干扰公交的运送速度；四是大部分公交线路的服务间隔时间固定，缺乏灵活性；五是舒适性不高，公交车辆普遍拥挤，特别是上下班高峰期；六是文明性，部分公交售票员的服务态度有待改善。这些都极大地影响了城市公交所应承担的客运比例。

2. 对特许经营权的市场准入与退出监管不到位

公用事业市场准入属于特许经营的范畴，主要对民营企业参与公用事业的进入方式、投资比例等方面进行监督管理。特许经营者通过政府的授权或合同的方式参与公用事业。公交行业的准入门槛主要包括企业的竞争能力、资金实力等，这主要是由其规模经济、资金投入大等自然垄断特点决定的。特许经营权是我国各地公交采用最多的方式，但有些企业采用贿赂等手段获得这些特许经营权，政府并没有充分考虑企业的能力和资质等。民营化早期相关制度的不健全是导致以上问题的主要原因。

与市场准入相对应的是公共交通企业的退出机制。在妥善处理企业退出公共交通运营的同时，要积极地引入新的经营者，以确保公共交通运营的连续性。在退出机制上，我国多数城市都是由政府决定的，政府可以在某些情况下撤销或停止特许准入协议。

3. 定价机制不合理，政府投入不到位

公共交通民营化中还有一个重要的问题，即定价机制不合理。民营化改革后，公交的票价制定突出表现了公交的营利性与公益性的矛盾，价格太低很难吸引投资者来参与，但价格过高却又有失公益性。由于成本预测依据以及投资实体成本核算的复杂性，我国目前票价的制定严重偏离成本，缺乏科学性。近几年，我国财政加大了对公共交通的投入，但重点在于轨道交通，而对地面公共交通投资仍显不足。资金供需存在矛盾影响着公交的长远发展。员工不满工资待遇而导致停运是十堰市公共交通民营化失败的表面原因，其实前两年它一直是盈利的，但2006年后油价大幅上涨，成本随之上升，而政府财政补贴却连增长的成本的10%都不到，2006年和2007年才提供了619万元。②另外，公交公司承担的票价优惠（包括学生、老年人、残疾人等）政府并没有进行财政补贴，但国务院的相关文件规定政府对这些优惠的票价是要进行一定补贴的，这些都是公共交通民营化失败的原因。

四、公共交通民营化改革的对策建议

针对以往公共交通民营化过程中出现的一些问题，未来的改革可以考虑从以下几个方面推进。

（一）消除认识误区，改善民营化的环境

由于对民营化的认识误区一直影响着我国的公共交通民营化，因此，必须更新观念，消除认识误区，完善我国民营化改革的环境。

第一，消除认识上的误区可以从政府的角度出发。不能通过特许授权将政府的服务责任、公益性完全转嫁给民营企业，民营化能够转移的只是公交的经营权。处在市场经济转型期的现阶段，还没有完善的市场机制，政府作为管理者，具有不可推卸的重要责任。此外，政府应当意识到，民营公交化改革不宜一蹴而就，而应采取渐进模式，以政府为主导，缩小国有经营范围，扩大民营经营的范围。

第二，要从公众的角度消除认识上的误区。应当让公众明确公共交通民营化不是私有化，也不完全等同于市场化。根据公共选择理论，即使政府也同样存在“经济人”的特征，根本的办法是加强公众和政府的监督和约束，从而更好地降低成本，提高服务的质量，而不是抵制民营化。

（二）积极培育有效竞争市场

民营化强调用竞争机制促进公共服务，倡导的是一种竞争性政府，主张较多地依赖市场，较少地依赖政府。

从理论上说，要成为公用事业领域真正的市场主体，企业必须建立完善的内部治理结构和明晰的产权关系，这只有在有效竞争市场中才能实现。目前我国公用事业（包括公交行业在内）都采取纵向一体化模式，为更多地引入竞争机制、提高运营效率，必须考虑对其组织结构进行分割重组，对公交行业而言，其实就是在最大程度上引入竞争，实现公交业务和政企分开。

（三）促进公交民营化向多元化发展

“国有主导、多方参与、规模经营、有序竞争的格局”是今后我国公共交通民营化改革的必然方向，这是从我国10多年来公交行业改革的实践中得出的。因此，我国现阶段的民营化最好采用以下几种合理的形式：(1)合同承包。包括公交运输服务、公交设施的建设和管理等都可以通过合同承包的方式外包给民营机构。(2)补助。对于经营冷门线路的企业，政府可以通过减免营业税、燃料税或给予资金资助、低息贷款、免费使用公交场站等优惠措施对企业进行适当的补助。(3)特许经营。特许经营方式在我国很多城市的公共交通民营化中都不同程度地出现过，它是民营化的一种重要形式，通常是在政府机构的价格管制下进行，主要是指政府将某项服务或生产的垄断性特权授予某一民营企业并赋予一定的年限，让它在特定领域里提供特定服务。(4)凭单。目前我国多个城市对一些特殊群体或低收入者（如殘疾人、老人、残疾人等）已基本采用了凭单形式。他们可以凭着这些凭单享受比较优惠的票价。

（四）健全法规制度的建设

公交的民营化改革，必须提前做的就是完善相关的规章制度。这意味着要在政策上支持公交发展，对配套制度的完善要尽快完善。需要尽快出台针对公共交通特许经营合同的内容、格式、执行程序和法律责任、项目范围和具体操作过程以及基本方式等关于公共交通民营化的总体规章。

完善公交的配套制度，主要从三个方面来做好工作。首先，健全社会保障制度，为民营化改革提供缓冲。其次，规范招投标程序，公开招投标制度，保证其公开性与透明性，杜绝内幕交易等腐败现象的发生。再次，促进投融资机制向多元化发展。建立完善的现代企业制度，将所有权与经营权相分离，积极引入民间和国外资本，缓解公共交通事业发展因政府财政负担沉重而投资不足的现状。

（五）进一步深化政府的监管体制

民营化只是经营权的转移，而不是政府责任的转移。民营化并不意味着政府角色的消失，而是政府角色的转变。

1. 规范特许经营市场准入与退出机制

我国公交线路特许经营权的出让普遍采取的是通过招投标方式向社会公开拍卖线路经营权，因此公开招标选择经营者这一环节非常重要，如果缺乏竞争和自由选择，最终必然会损害公众利益。市场准入制度是城市公交的重要调控手段。一定的准入门槛的设置在放松进入管制时是必要的，过高或过低的准入门槛都可能导致不利效应，所有准入的公交企业必须严格限制，对服务质量也设定一定的要求。一般情况下，政府和企业双方面损失，政府信用危机的进一步加剧主要是由于政府单方面提前收回特许经营权。因此，可在特许经营的市场退出环节引入协商理念，慎用强制收回方式，以维护政府、企业、公众三方利益。

2. 坚持合理的票价管制，完善补贴机制

公交企业必须坚持合理的票价管制，且政府在管制基础上要给予合理的补贴。第一，建立合理的价格机制。第二，严格实行价格听证会制度，公开价格调整程序。第三，灵活制定市政公用行业的产品和服务的价格。第四，各种城市公共交通方式之间要建立合理的比价关系，以提高公交系统的整体运行效率。第五，对公共交通民营化的补贴要严格区分民营企业的损失是政策性亏损还是经营性亏损。

3. 加强对规制机构的监管

发展城市公共交通民营化，对规制机构自身也提出了较高的要求。公共交通民营化对相应的规制机构提出了以下要求。第一，建立相对独立的规制机构，改善政府监管水平。第二，制定相应的内部责任追究制度。明确各个岗位和各个规制层级的职责，对相关责任人的违规行为加以处罚并追究法律责任，为加强监督效果还可以将处理结果予以公布。第三，建立政府信息公开制度。如果不能及时公开有关信息，就会造成各个竞争主体的信息不对称，导致不公平竞争，最终对公交市场化的改革效果也会产生影响。

4. 加强对公交服务质量的规制

对公众而言，他们关注的焦点往往集中在服务的方便、快捷、安全和舒适等方面。通常，有六个标准可以衡量公共交通的服务质量。一是是否科学设置站点，即公交能否满足城市不同区域市民出行的需求。二是线路的覆盖率是否合理，即公交是否能够满足最大区域范围内市民出行的需要。三是到站能否准点，到站误差是否在民众可接受的范围内。四是公交车辆首车、末车、发车间隔的时间设置是否合理。五是司机和售票人员是否遵守交通规制，服务态度是否良好。六是车内环境条件、公共卫生是否达标，硬件设施是否齐全。

五、结论

随着我国多数城市公共交通民营化失败后的国有化回潮，民营化的可操作性遭到了質疑。公共交通是否不适合走民营化的道路，而只能根据其公共产品属性走向国有化呢？答案显然不是肯定的。公共交通民营化改革不应是对政府应负责任的民营化，而是对传统的运营机制的民营化。

公共交通民营化是一种制度创新，这种制度创新是中央政府、地方政府、企业、国民等多方利益合作博弈的过程，理论的结果应该是形成一个利益共同分享的合作组织进行运作。如果把公共交通的经营大致分成公有公营、公有民营、民有民营这几种模式，中国公共交通民营化必然是一个从公有公营到民有民营的渐进过程和三种模式长期同时存在的多样性过程。我们不可能很快地从公有公营进入全面的民有民营，而必然会经过一个公有民营的阶段。

从需求层面看，东部地区的城市化水平远比中西部要高，其公共交通的市场规模要比其他地区大得多，更容易满足公共交通民营的规模经济要求。东部的人均生活水平较高，对公共交通民营化后可能引起的价格上调也具有更强的经济承受能力。从供给层面来看，东部地区对公共交通民营化所需的政府规制能力、制度设计能力已经积累了一定的经验。这些决定制度创新的供给与需求因素的强度都呈现出从东到西逐渐减弱的特征，它必然决定了中国公共交通民营化呈现从东部到西部的不平衡发展的特征。

注释：

① 乔占军等：民营化与我国城市公共事业关系的研究，《兰州商学院学报》，2005年第5期。

② 李玉贤：论我国城市公共事业经营主体的制度变迁——以十堰公交公司民营化失败为例，《现代商贸工业》，2008年第7期。

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[5]乔占军等.民营化与我国城市公共事业关系的研究[J].兰州商学院学报，2005，（5）.

[6]陈芬.我国城市公共交通市场化改革的成效、问题及对策[J].河北交通科技，2008，（4）.

[7]李玉贤.论我国城市公共事业经营主体的制度变迁——以十堰公交公司民营化失败为例[J].现代商贸工业，2008，（7）.

[8]国彬.公共事业民营化改革的认识误区及观念重构[J].公共管理学报，2009，（1）.

[9]章志远.民营化、规制改革与新行政法的兴起——从公共交通民营化的受挫切入[J].中国法学，2009，（2）.

（编辑：张小玲）