收入再分配中非政府组织和公民个人的作用探讨

赵玉华

〔摘要〕在我国，长期以来主要靠政府通过再分配来实现社会公平，非政府组织和公民个人在再分配中的地位和作用没有得到认识和重视。非政府组织和公民个人在收入再分配中占有重要地位，其参与分配活动不应成为第三次分配。发挥非政府组织和公民个人在收入再分配中的作用，要培育更多的社会组织、发动更多的公民个人参与收入再分配过程，使更多的组织和个人关心公益事业和弱势群体。同时，政府要在制度和法律上给予确定和保障，使非政府组织和公民个人有序地、合法地参与再分配。

〔关键词〕收入再分配，非政府组织，公民个人

〔中图分类号〕F812〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2012）03-0078-03

收入分配主体问题是分配研究的一个重要问题。初次分配主要靠市场机制的作用，解决要素所有者的收入问题，它能解决市场公平问题。再分配要解决或实现市场机制不能解决的社会公平，在我国，长期以来主要通过政府采取措施实现社会公平。随着经济实力的增强和人们认识水平的提高，越来越多的社会组织和社会成员参与到解决社会公平的队伍中来。但是，理论界对政府在再分配中的地位和作用比较重视，研究得比较充分，而对社会组织和公民个人在再分配中作用的研究起步較晚，且看法不一、分歧较大。这必然影响非政府组织和公民个人参与再分配作用的正常发挥和积极性的调动，影响社会公平的实现。因此，有必要从理论上搞清楚非政府组织和公民个人在收入再分配中的地位和作用，理清其与政府之间的关系，进而从法律上、制度上确定其角色、地位和参与活动的程序和规则。

一、非政府组织和公民个人在收入再分配中的作用现状

非政府组织作为一种非营利性群体组织独立于国家、政府力量之外，它包括社会团体、志愿者组织、慈善组织等。在国外，社会团体、慈善组织和公民个人等在调整收入、实现公平中起着非常重要的作用。在美国，社会捐赠是社会公益事业所需资金的重要来源。2004年美国人均捐款828.7美元，2008年美国有120万家慈善基金组织。我国的非政府组织成长和发育较晚，参与公共性不强，对政府的依赖性很强或与政府关系密切，吸收资金能力不强，因此在社会生活中的作用不是非常明显或没有真正发挥其独立作用。新中国成立后很长时间没有以慈善为名的公益组织，直到1993年才出现了第一家地方性慈善组织——吉林省慈善总会，而全国性慈善组织——中华慈善总会于1994年由民政部创建。

非政府组织用来分配的资源来自人们自发的捐赠。与英美等发达国家相比，我国来自人们自发捐赠的数额很少且大部分依靠企业和富人。造成这种状况既有观念、理念因素也有制度上的原因。虽然中国传统文化不缺少慈善思想和意识，但是新中国成立后实行高度的计划经济，政府包办了全部的社会事务包括对社会成员的救助，人们的慈善意识和观念长期缺失和淡漠。同时，我国公民个人过去常常以个体消费者的面貌出现，很长时间内个人收入又比较低，因此承担社会责任的意识和能力比较弱，在实践中缺乏更高的慈善表现。实行市场经济，人们辛勤劳动、努力工作，把主要精力投在个人和家庭财富的积累和生活水平提高上，无暇顾及或很少顾及社会的慈善事业，没有能够更多地关注其他人群特别是社会弱势群体。同时，我国慈善制度、体制、机制不健全，慈善组织资金管理不规范、不透明以及在实践中存在的问题也使一些有志于慈善捐赠的人动摇徘徊，影响了人们捐款行善的积极性；慈善组织和一些基金会不规范的做法也降低了这些组织的公信力，近几年爆出的事件如“郭美美事件”等影响了人们对非政府组织在社会分配中作用的评价。

2008年以后我国的慈善组织和慈善事业得到快速发展，截至2008年底，登记注册的社会组织共有41.4万个，其中社会团体23万个，民办非企业单位18.2万个，基金会1597个。2010年登记注册的社会组织共有43.9万个，其中，社会团体24.6万个，民办非企业单位19.5万个，基金会组织2168个。2008年以前，我国注册登记的99%的国内企业从未参加过捐赠。曾经一段时间我国的慈善事业在一定程度上依赖海外爱心团体和人士的捐赠，在中华慈善总会的捐赠物资中，来自海外的捐赠远远超过来自国内的捐赠。2008年汶川大地震开启了我国慈善事业新局面，企业、个人纷纷解囊，伸出援助之手。2010年，西南旱灾、玉树地震、舟曲泥石流更是把我国的慈善事业推到一个高峰，仅中央电视台承办的抗震救灾大型募捐活动就募集资金达21.7亿元。2010年社会捐赠量达700亿元，比2009年的542亿元多出150多亿元。社会组织、公民个人在抵御自然灾害、扶贫济困、救助弱势群体方面的作用越来越突出，成为社会再分配的重要力量。

二、非政府组织和公民个人在收入再分配中应占有重要地位

市场机制主导下的初次分配不能解决社会公平问题，解决或实现社会公平的使命主要靠政府通过再分配来完成，政府作为再分配主体具有其他组织和公民个人不可替代的主导作用。与任何社会组织和社会成员不同，政府掌握着公共权力，能够利用税收这个强制并强有力的杠杆对收入进行调节，并为政府筹集必要的资金以实现社会公平，比如，通过累进税率的个人所得税对中高收入群体的收入进行调节，通过财产税和遗产税等对社会成员的非劳动收入进行适当限制，这样既调节了收入，又为政府解决社会公平筹集了资金。政府通过转移支付的方式，帮助落后地区、遭灾地区和生活困难的群众，改善生活环境，发展生产，增强自我提升和发展的能力，逐渐摆脱落后和贫困状况。通过建立适合我国国情并逐步完善的社会保障制度，利用其互济互助功能，对在市场竞争中处于弱者地位的成员给予帮助和救济，保障那些低收入成员的基本生活。政府通过强有力的手段和措施在调节居民间的过大收入差距、保障群众的基本生活、帮助落后地区和受灾群众发展经济、改善生活方面发挥了巨大作用。

政府在收入再分配中的主导地位是不容置疑的，政府也不应推脱和放弃自己的责任。但是，收入再分配基本通过或依赖政府单一渠道来进行，弊端和不足也逐渐显现出来，政府的财力毕竟有限，只能把有限的钱用于最重要的地方，不可能解决所有人的问题。政府的政策制定和实施是有严格程序的，灵活性略显不足。最主要的是不能充分调动广大群众的积极性，不能吸收社会力量参与。因此，要改变收入再分配单一靠政府的局面，必须吸收社会组织和公民个人参与，实现收入再分配主体的多元化。

但是，有学者认为实现社会公平只能依靠政府 〔1 〕；也有学者认为“非政府社会组织受各种条件限制，虽可以发挥一定作用，但只能是辅助的，所以分配公平的实现最终还是依赖政府。一方面政府作为公共权利的代表，在本质上负有为全体社会成员谋求利益、维护社会公平和正义的责任。另一方面，政府享有立法、司法、行政权力，有合法的强制力，能够制定社会普遍适用的规则，说到底，政府具有个人和其他社会组织不可替代的作用” 〔2 〕。理论界很多学者把非政府组织、个人参与分配活动称为第三次分配。

1994年经济学家厉以宁提出第三次分配概念。他指出：由市场按照效率主导的分配是第一次分配，即初次分配；由政府通过税收、社会保障制度等方面进行的分配为第二次分配，即再分配；由慈善组织主导、企业个人在道德的力量作用下自愿捐款等实现收入转移为第三次分配。

实际上，不能把非政府组织和公民个人看作是政府的附属，应把他们放在重要的位置上，也就是说，政府组织、非政府组织和公民个人参与的都是再分配的过程，而不是所谓的第三、第四次分配。政府、非政府组织及公民个人参与再分配过程是相似的。首先，政府、非政府组织及公民个人帮助的对象都是由于各种原因特别是重大自然灾害陷入困境的人群和社会上不能完全解决自身生存的弱势群体。政府通过转移支付和社会保障制度帮扶的是在竞争中处于弱势的群体，使之维持基本的生存，尽量缩小与中高收入者的差距，帮助受灾的人们度过难关。非政府组织与公民个人从事的慈善救济事业也是那些需要帮助、救济的群体。前面提到的旱灾、洪灾、地震等自然灾害发生后，社会组织、企业、个人积极行动起来，捐款捐物，把爱心送到受灾者手中。同时，慈善组织、志愿者组织和爱心人士开展经常性的帮扶活动，关心、帮助弱势群体，使这些弱势群体不仅体会到党和政府的关心帮助，也感到社会大家庭的温暖，从而鼓起生活的勇气，勇敢面对生活困难。其次，政府政策实施和社会帮扶目的都是维持和保证受助者的基本生存权和发展权，缩小收入差距，实现社会和谐稳定，实现社会公平。再次，非政府组织及公民个人参与再分配资金的来源不是政府的资金转移，而是从社会上筹集的资金，包括企业、公民个人的资助，这些资金是初次分配的结果，公民个人捐助实际上是对自己经过初次分配得到的报酬的部分转移。他们的资金来源渠道有一定差异，但基本上都是对初次分配资金的再使用。当然，随着实践的发展和非政府组织的成熟，政府也可以委托非政府组织完成一定的工作。最后，从时间上看，非政府组织及公民个人筹集和使用这些资金可以与政府同时进行。政府的资金调拨使用要经过一定的程序，社会组织、公民个人特别是个人资金的募集和使用更灵活。

因此，不能把非政府组织、公民个人参与再分配活动称为第三次分配，非政府组织和公民个人与政府参与的都是再分配过程。随着非政府组织的不断发展壮大且独立性增强，随着民众经济实力增强和慈善意识提高，他们在再分配中的地位和作用日益凸显，也会被越来越多的人认识和重视。

三、充分发挥非政府组织和公民个人在收入再分配中的作用

培育更多的社会组织，发动更多的公民个人参与收入再分配过程，使更多的组织和公民个人关心公益事业，关心社会弱势群体，缩小收入差距，减少由于收入差距过大而产生的社会矛盾，使每个人都尽量分享经济发展的成果，达到社会和谐的目的。

首先，培育非政府组织，给予其应有的重视。培育非政府组织，当前主要是大力发展慈善组织。慈善组织要从挂靠在政府部门之下逐步独立出来。要加强慈善组织的专业化队伍建设，进行专业知识和技能的培训，使从业人员对专业知识有更好地掌握。另外，要加强慈善组织之间的合作与交流。采取积极稳重的方针，发展各种形式的慈善组织。学习、借鉴西方和香港地区好的经验和做法，“民办”或“民办官助”，充分利用民间的力量。现阶段，应从“官办”向“民办”转变，把“官助民营”与“民办民营”相结合，积极探索适合中国国情的慈善事业发展模式。重视发展志愿服务组织，为那些怀有同情心和爱心的人士提供更高的救助和表达方式。志愿服务的领域诸多，涉及到社会救助、慈善公益、敬老扶幼等。要把慈善事业与社区服务体系结合起来，关注社区老人、残疾人、贫困家庭，不断提高社区的福利水平。2012年3月19日在北京召开的第十三次全国民政会议上，温家宝总理指出，政府的事务性管理工作适合通过市场和社会组织提供公共服务，可以适当的形式交给社会组织、中介机构、社区等基层组织承担。

其次，发挥公民个人的作用，培养社会责任意识。市场经济的不确定性，使每个人都可能存在自己不能解决的事情，需要社会的帮助。帮助别人也就是帮助自己。针对我国公民慈善观念和意识普遍缺失和淡薄的现状，需要加强公民慈善意识的培养和教育。加大宣传力度，树立典型，积极引导。同时要举办各种慈善活动，让更多人有机会参与并感到慈善活动的意义和价值，调动广大群众的积极性。

最后，政府要在制度和法律上给予确定和保障，使非政府组织和公民个人有序、合法地参与再分配过程。慈善事业是一項利国利民的社会事业，也是与每个社会成员密切相关的事业，政府要大力支持和引导，要保证它健康、有序、持续发展。因此，要不断建立、健全相关的法律、政策，制定相关的制度，使慈善活动和慈善组织能够得到法律的保护与制度上的约束。如通过法律明确慈善组织与政府的关系，哪些活动及收入可以免税等。2011年底，《中央财政支持社会组织参与社会服务项目资金管理办法实施细则》，并出资2亿元支持其开展社会服务，包括对特殊群体进行救助。同时，要加强政府和人民群众对慈善事业的监督。制度健全、政府支持、管理，再加上群众的监督，我国的慈善事业必将会健康快速地发展。

参考文献：

〔1〕赵兴罗.论实现社会公平分配的主体、机制及对策〔J〕.经济纵横，2007，（1）.

〔2〕解学智.政府与社会公平的实现〔J〕.中央财经大学学报，2005，（6）.

责任编辑于晓媛