城市经营背景下的政府角色与职能定位

杨丽丽，龚会莲

摘 要： 作为一种新型的城市治理模式，城市经营通过发挥市场机制的作用来实现政府对城市公共资源的有效配置，是治理政府失灵和市场失灵的有效手段。在城市经营过程中，政府角色和职能的定位尤为重要，在很大程度上决定着城市经营的成败。现阶段，政府的中心工作应该是“掌舵”，而不是“划桨”；政府应强化公共服务职能，追求公共利益；政府应努力建立良好的公私合作伙伴关系；政府应建立科学的城市管理绩效考核机制。

关键词： 城市经营；政府职能； 公共资源； 公共利益

中图分类号： D693.62 文献标识码：A 文章编号： 1673-9973(2012)03-0038-04

Role and Function Position of the City Government in the Background of City Marketing

YANG Li-li , GONG Hui-lian

(College of Politics and Public Administration， Northwest University of Politics and Law, Xian 710122, China)

Abstract： As a new model of the city administration, the city government disposes public resource efficiently through market mechanism by the means of the city marketing, which is an effective measure to eliminate government ineffectiveness and market ineffectiveness. In the process of the city marketing, the role and function position of the city is even more important，which decides on the success or failure of the city marketing. Recently, the governments centre task is “to operate the rudder”, but not “to paddle”; the government should enhance the function of the public service and seek public Interests; the government should establish good public-private partnership; the government should establish scientific mechanism of performance appraisal for city management.

Key words: city marketing；government function； public resource； public interests

目前，城市化正成为推动我国经济和社会发展的重要动力，快速发展的城市化进程使城市人口迅速膨胀、城市规模不断扩大、城市经济总量大幅提升。根据中国社会科学院2011年发布的数据，中国城市化水平首次超过50%。城市化进程的加快给城市带来了新的发展机遇和发展动力，但是也使城市管理面临许多挑战和难题。市场导向的经济改革与快速的城市化要求新型的城市管理理论和管理模式的创新。在这种背景下，城市经营的理念和做法早已在我国很多城市出现，在很大程度上促进了城市的发展和繁荣，但是，城市经营中也难免存在误区，各地在城市经营过程中出现的一系列问题使人们对城市经营的做法产生了质疑。笔者认为，作为经济转型中的一种新型的城市治理模式，城市经营本身有其可取之处，经营行为能否成功主要取决于城市经营过程中城市政府的职能和作用是否发挥得当。因此，研究城市经营的内涵，聚焦城市政府的角色和职能对解决城市经营中出现的问题，促进城市经营的良性发展具有重要意义。

一、城市经营：理论基础与现实困境

城市经营是各级政府为提高城市竞争优势，更好地满足城市发展和市民需求，对可经营性城市公共资源进行市场化运作，以此来增进财政收入，提高城市公共产品和服务供给能力的行为。城市经营是在计划经济向市场经济转变的过程中被提出来的，它是在政府退出私人领域管理的基础上，运用了市场经济的手段，对城市公共资源进行重组和营运，以实现资源配置的最优化和效益最大化。

（一）城市经营的理论基础

公共产品本身的特点容易导致公共产品的供给不足，所以，在市场提供公共产品失灵的地方，作为公共权力拥有者的政府往往就承担起了公共产品提供的主要责任。“从公共产品供给效率损失视角看，政府作为供给主体可以降低交易成本，提高绩效。从亚当·斯密到科斯都坚持这样的观点：一种产品被设定为公共产品，就是因为比这种产品被安排为私人产品具有更高的绩效。就某些产品的提供来说，由政府作为主体总比私人提供具有更多的便利和绩效，成本可能更小。”[1]另外，从维持社会公正、收入再分配角度来看，政府也是最合适的供给主体。因此，在城市管理过程中，无论是从政治角度还是从经济角度来看，城市政府有责任和义务为市民提供所需要的城市公共产品。但事实上，政府在公共物品的供给中也不是万能的，政府也存在失灵。如政府不能满足公民对公共产品的多样化需求，政府财力不足，政府决策失误，政府成本意识不强、效率低下等。因此，在公共产品的提供过程中，既要发挥政府的优势及其天然的责任主体地位，又要克服政府以往提供公共产品过程中出现的问题，就要把公共产品的供给和生产进行分离，打破公共产品的生产和供给主体合而为一的局面，引入其他主体。即把政府的一部分职能交给企业和非营利组织，由于企业和非营利组织的特点，它们可以承担公共产品的具体生产职能，而政府主要承担公共产品提供的计划、监督和服务职能。

西方的新公共管理改革思潮，从理论和实践上为公共产品供应中引入市场机制提供了注解和借鉴。20世纪70年代末80年代初，英国、澳大利亚和新西兰等西方国家掀起了一场声势浩大的新公共管理改革运动，主张“大市场、小政府”，要求在公共部门内部引入市场竞争机制，利用私营部门的管理技术再造政府，从而提高政府公共服务的质量和效率。如当时的新西兰政府就认为凡可以由私营部门和非政府组织履行得更好的职能都不再保留在公共部门，因此，将大量国有资产通过拍卖、转让等方式进行私有化，大幅减少政府资产的实际占有数量。新公共管理理论认为私人部门的管理方法几乎可以说是与生俱来的优越于传统的公共部门的管理方法，提高政府组织绩效的最佳方法就是用某种建立在市场基础上的机制代替传统的官僚体制。把市场精神和市场方法引入政府部门的管理确实在一定程度上提高了效率，解决了政府管理中的一些现实问题。

（二）城市经营的现实困境

计划经济条件下，我国城市建设土地无序划拨，公共设施由政府投资，市民无偿使用，造成很大的资源浪费。通过城市经营，城市资源由无偿使用转向有偿使用，得到充分利用，促进了城市财富的较快增长，缓解了城市建设资金的紧张状况。借助相对较成熟的市场，城市公共资源作为生产要素在经济规律的作用下自由流动，实现了效益的最大化。但是，在现实的城市经营过程中，出现了一些对公共资源的不合理配置和使用。

1. 城市经营中的问题表现为城市公共资源的“私有化”等违背社会公平的现象。即城市公共资源在使用过程中排斥普通公众，成为少数富人的专有物品，这和公共资源的公共产品属性相违背。部分地区的城市公共资源如城市绿地、风景名胜、历史文化遗产等出现了私有化倾向，如杭州西湖部分景区出现30多家富豪私人会所、江西庐山、云南大理、海南三亚等风景名胜区成为富人的后花园。从理论上看，公共资源的产权是公有的，是公民委托政府负责看管，其产权属于全民所有，它虽然可以进行商业化经营，但是要以公共资源的保值增值，促进公共福利和公共利益为目标。公共资源的“私有化”从法律上而言是对产权所有者的侵权。因此，在城市经营的过程中，一定要确保城市公共资源的公共属性。城市经营的对象是城市公共资源，公共资源的产权是公有的、全民的，在经营的过程中政府可以和私人部门合作，由其提供技术和资金，具体生产某种公共产品和服务，但是一定要确保这些资源的公共属性。在确定公共产权的基础上实行城市资产所有权与经营权的分离，通过市场主体来经营这些资源，盘活资产。

2. 城市经营中的问题还表现在经营过程中效率的损失和资源的浪费。有些地方在经营过程中，违背经济规律，大搞形象工程和政绩工程，劳民伤财，造成资源的大量浪费。有的地方大量变卖土地和其他资源，以土地和资源换钱，对资源进行破坏性开发和使用，造成资源使用的不可持续。还有的地方急功近利，不经科学研究和论证就对资源进行盲目开发，造成投资闲置，浪费严重。总之，这些只着眼于短期利益的经营行为造成了公共资源利用的长期和综合收益的下降和损失，实质上降低了公共资源的收益率，有些甚至从根本上破坏了城市资源。

二、城市经营中的政府角色定位

政府角色定位是否准确在很大程度上决定了城市经营的成败。政府角色体现城市政府在经济社会发展中承担的职责和应该发挥的作用。职能是角色的内涵及其体现，角色定位决定职能定位。以城市经营为特点的城市管理不仅是一项经济活动，涉及收益与成本的考量，同时也是一项政治活动，涉及到各主体间的利益冲突及其解决。政府组织、企业组织、非营利组织以及广大市民等城市利益相关者都要在相应的领域里扮演不同的角色。多种主体的参与、分工和协作使城市管理更像是一项复杂的系统工程。在这个复杂的过程中，作为主导者的政府角色和职能定位就显得尤其重要，它关系到其他各主体在城市管理中的地位和作用及其相互之间的关系。政府应明确自身的角色、职能、职责，只有角色定位清晰，才能在城市经营中合理安排各个不同主体的工作，协调它们之间的关系，形成法律约束和规范下有序的城市经营和管理。因此，从某种角度上说，政府角色和职能定位是否准确和恰当在一定程度上决定了城市经营的成败。政府职能不明确，行使职能的方式不合理，将会导致城市经营与初衷相违背。实践中，城市经营就出现过很多误区，如政府以营利为目的，既当“裁判员”，又当“运动员”，角色错位而导致公共服务职能的缺失和履行不当，现实中竭泽而渔式的圈地卖地现象、城市规划中的急功近利现象等都是由这个原因引起的。因此，在城市经营中明确政府的角色，规范政府行为有利于克服城市经营中的误区，促进城市经营的深化，提升政府管理城市的能力。

政府在城市经营中的角色可以定位为规划者、领导者、指挥者和协调者。我国城市经营中，城市经营的主导者是城市政府，但是经营参与者却可以是多元化的，需要各种投资主体、各类企业和非营利组织的参加以及广大市民的参与。政府和市场是城市公共资源配置过程中的两种重要机制，市场机制的核心是竞争与效率，它能在一定程度上实现资源利用的高效和公平，但是市场会“失灵”，它在资源配置的效率和公正方面并非总是尽如人意。因此，政府在城市管理过程中应采取调控手段，调整和创新公共资源配置机制，实现公共资源的公平而合理配置。政府和市场两种机制在实践中的有机高效组合就成为城市管理成败的一个重要决定因素。在城市公共资源的配置中，城市政府是管理主体，但并不是由政府的各部门直接指挥物质生产与交换，而是通过市场进行资本运营。政府要从计划经济时期的行政指令性分配，转向以法律为基础的经营与管理，在对象上从过去对企事业单位的微观管理，转向对城市资源的整体发掘、利用和经营管理。在这个过程中，应弱化政府经营主体的地位，强化其作为服务和引导主体的地位，为市场主体创造良好的经营条件和环境；政府应决定提供什么样的产品和服务，提供产品和服务的数量和质量标准，哪些产品和服务应留给私人部门和第三部门去解决，如何安排产品和服务的生产，采取何种市场化的方式等诸多问题。

三、城市经营中的政府职能定位

（一）在城市经营中，政府的中心工作应该是“掌舵”而不是“划桨”

在一些地方的城市经营中，政府集“运动员、裁判员和游戏规则制定者”于一体，这种管理方式下的政府干预违背了市场规则，不能很好发挥市场配置资源的作用。而且，政府部门及其组成人员很可能利用这种特殊地位来为自身谋取利益，土地批租乃至招标拍卖中就可能存在暗箱操作、官僚操纵、权钱交易。因此，城市政府应该把政策制定职能同服务提供职能分开，即主要做好“掌舵”工作，集中精力进行决策和指导监督，而把“划桨”工作交给其他组织。政府要做的工作是挑选最有能力和效率的服务提供者，采用有偿使用、授予特许经营权、股份合作、拍卖等方式将各种具体服务交给私营部门或非营利组织去做，并通过完善市场环境、评估业绩的工作，使这些组织之间保持竞争且充满活力，为公众提供高质量的产品和服务。具体来说，政府要决定以下事务：需要提供什么样的产品和服务，所要提供的产品和服务的数量和质量；要提供的产品和服务哪些留给私人部门去生产，哪些交给公共部门；需要耗费的资源以及这些资源的筹措方式；如何监管产品生产和服务质量。

在政府很好地履行“掌舵”职能的情况下，企业是市场经济活动的主角，而政府则从微观的经济事务中解脱出来，把工作的重心放在保持稳定的宏观经济环境，保持机会的均等和社会的公正等方面。同时，我们也看到，政府移交的是具体的服务项目，而不是服务责任，政府在很多情况下要为执行机构提供资金和其他的各种保障条件，政府对执行机构的监督职能也在增加。总之，政府要坚持能进能退，有所为和有所不为的原则。

（二）政府应强化公共服务职能，追求公共利益

对公共资源进行市场化配置，必须面对并解决公共资源公益性与市场经济营利性之间的矛盾，必须定位好城市政府的管理与服务职能。同时需要协调各方的利益关系，处理好公平与效率的关系。

城市经营中政府和企业的角色不同，政府和企业都追求效益最大化，但是企业主要追求经济效益，而政府的目标除了一定的经济利益之外，更应把公平放在第一位，政府要强化公共服务职能，追求公共利益最大化。在城市经营中，政府不能以经济利益最大化作为主要目标而忽视甚至损害公共利益，或者以公共利益为口号实则追求政府部门的利益。现实中，有些城市政府大搞形象工程、政绩工程，大规模耗用城市财政资源，大规模圈占土地建工业开发区，以财政收益为唯一目的，而置公众的利益于不顾，甚至在经营中相互模仿、盲目攀比，大量消耗资源或损害环境，导致实际的经营方式与经营的最终目标背道而驰。有些城市把道路冠名权、公交站牌冠名权也拿来经营，短期内会有一定的经济收益，但会带来很多问题。如以企业宣传为目的而进行的命名缺乏深厚的历史内涵和文化底蕴，不利于城市文化的延续和传播以及城市形象这种无形资产的提升。同时，道路名称和公交站名的改变也会给公众带来很多出行和生活中的不便，引起老百姓的不满。因此，以公共利益目标来衡量，我们会发现，并非所有城市公共资源都可以用来进行市场化经营，如果市场化经营有损公共意志、公共利益，那么这些领域的经营都应该慎重考虑。公共资源是否进行市场化经营应体现公共意志，符合公共利益，通过公共程序来决定如何运作，在这个过程中，公众参与是不可或缺的一个环节。

政府的本质是服务，效率和效益服从于公共利益。公共服务是政府生命力的重要源泉，政府要从“统治”和“管理”角色向“服务”角色转变。在各国的政府改革中，我们发现一种明显的特点：“控制关系日渐式微，代之而起的是一种日益生成的服务关系，管理主体是服务者，而管理客体是服务接受者。所以，这是一种完全新型的社会治理模式。”[2]我国目前的行政管理体制改革的主要目标也是打造服务型政府，以政府改革促进社会的进步和发展。因此，服务型政府必须以公众为本、以公共利益为目的，通过提供公共产品和服务，提高公众的生活质量，增进社会共同利益。

（三）政府应努力建立良好的公私合作伙伴关系

在城市经营过程中，政府会将很多服务项目交给私人组织去做，政府和企业共同为市民提供产品和服务，这样就会形成一种公私合作的伙伴关系。在这种关系中，承包合同往往代替了等级制度，契约代替了指令。“作为委托人，政府一定要书写一份合同，引导作为代理人的承包商按照政府所要求的方式行事。”[3]这个合同是经过双方谈判达成的，在一定程度上反映了双方的意愿，合同中明确了双方的权利和责任，合同中确定了委托人向代理人提供绩效报酬的激励机制。表面看来详细而周全的合同就能够解决一切问题，严格规范双方的行为，使这种合作关系顺利进行，但实际上并非那么简单，现实的委托——代理关系中往往不可避免地存在着职责逃避现象。逃避有可能意味着代理人根本不会简单地像委托人所信任的那样卖力地干活。“另外，逃避还是一种不对称的行为，因为相对于必须监督他们的委托人来说，代理人拥有更多的逃避机会和动机。”[3]产生这种现象的一个主要原因是信息不对称现象的存在，因此，在城市经营过程中，政府的一项重要职能是如何构建相应的激励和制裁措施，以引导代理人按照他们的要求行事。激励和制裁的最好效果是政府能够以最低的成本从代理人那里获得自己最想得到的结果。这就要求政府成为一个精明买主，要有能力确定需要买什么，知道如何去买，并对所购买的物品质量和价格做出准确的认定和判断。在公私合作伙伴关系建立的过程和环节中，政府要在确保自身的控制力的基础上，通过公开、公平、公正的方式选择合作对象并确定合同的内容；要遵循双赢的原则并使成本降到最低；为了对合作对象的监督更高效，政府就应对发挥关键的中间作用的官员进行培训，使其具备较高的政治素质和技术能力。

四、政府应建立科学的城市管理绩效考核机制

现实中一些地方政府在城市资源开发利用的过程中，往往注重城市建设资金的筹集，追求垄断利润，追求短期经济增长，忽视长远发展和非经济领域各项事业的发展，导致城市公共资源的不合理开发和破坏性开发，造成城市资源的浪费、破坏和功能退化以及城市社会经济、文化各方面发展的不平衡。如有些城市在老城改造中，把旧城全部推平后再造，结果造成历史文脉中断。这些行为往往和地方政府绩效考核机制过分重视经济增长密切相关。

政府绩效考核机制是政府职能定位和政府行为的指挥棒，具有极强的导向作用。在政府绩效考核过程中，经济增长成为衡量政府绩效的必然指标有一定的合理性，但过度强调经济指标，会导致绩效评估泛经济化的倾向，并促使政府对企业与市场采取不恰当的干预措施，强化政府的微观管理倾向，不利于政府职能的转变。同时，过分强调经济性评估，往往会忽视政府绩效的其他方面，如公民政治参与度、社会分配的公平度、市场自由度、政策的稳定性等方面，难以体现公共管理的目标多元性和价值多样性。另外，我国地方政府考核机制还存在绩效考核规范化程度不高，缺乏相应的制度和法律保障等问题，很多考核处于自发或半自发的状态，缺乏统一规划和指导，考核内容和侧重点差别大，缺乏标准化和灵活性统一的评估指标体系，评估方法不一致，导致评估程序存在很大的随意性，很难做到客观、公正，有的甚至完全流于形式。因此，要使政府更好地节约成本、提供高效服务、促进城市各方面的均衡发展，就需要建立科学的政府城市管理绩效考核机制，也就是要建立科学的城市管理指标体系和绩效评估体系。这些指标体系要具有一定的指示和引导意义，从微观角度以定量化的方式引导政府的日常行为，对政府职能和行为进行清晰有效地界定、约束和监督。在考核过程中，评估主体要多元化，要适当增加实绩考核、民主测评和群众满意度等指标的比重，采取定量考核与定性考核相结合的办法。

参考文献：

[1]张洪武.政府提供公共产品的有效性选择[J].党政干部学刊，2010，（5）：50.

[2]张康之，李传军.变革时代中的公共管理[J].行政论坛，2010，（2）：10.

[3]〔美〕唐纳德·凯特尔.权力共享：公共治理与私人市场[M].北京：北京大学出版社，2009：19-20.

[责任编辑、校对：杨栓保]