论参与权在社区中实现的路径

石磊

摘 要： 完善参与权对社区治理中公民参与作用的发挥至关重要。社区参与权存在的问题主要包括参与权主体范围不清晰，内容模糊，客体不清等。社区参与权保障制度体系存在的问题主要包括多元主体身份有待法律完善，参与权实现的前提性制度处于初级阶段，参与权实现的程序性制度、支持性制度、救济性制度呈空白状态等。完善社区参与权制度体系的路径应从前提性制度、程序性制度、支持性制度和救济性制度四方面着手，建立系统性参与权保障制度。

关键词： 社区； 参与权； 体系

中图分类号： D082文献标识码：A 文章编号： 1673-9973(2012)03-0035-04

On Path of the Realization of Citizens Participation Right in the Community

SHI Lei

(Politics and Law Department, Jinan Party School of CPC, Jinan 250014, China)

Abstract: Perfection of participation right is crucial for citizens participation in the community.The problems of community participation right lies in two domains,the community participation right and security system of the community participation right.The former one are subjects not clear, content fuzzy,objects not clear.The latter are multiple subjects need laws identity,the premise system for participation right be in primary stage,and the process syetem,supporting system,relief system for participation right are blank.The path of the realization of citizens participation right in the community are in the systematic security system for participation right including premise system, process syetem,supporting system,and relief system.

Key words: community; participation right; system

一、参与权与社区参与权制度体系

党的十五届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中,首次确认了“公民参与”概念,明确提出了“扩大公民有序的政治参与”的命题,这是我国法治观念的一个进步。党的十七大报告指出：“人民民主是社会主义的生命。发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标。”并进一步将参与权列为“公民四权”（知情权、参与权、表达权、监督权）之一。

参与权一般是指公民通过国家创造的各种合法途径参与公共事务的权利，是一项基本人权。参与权首先是公民参与公共活动需求的法律供给，同时也构成其法律依据。因此参与权依公民参与的不同而有所不同。公民参与一般分为三个层次，国家政治领域、政府决策和公共治理领域、基层治理领域。显然前两个领域属于传统的政治参与，社区参与属于基层治理领域。

社区参与权主要是指社区居民通过合法方式去影响和参加那些影响他们社区生活决策和行为的权利。为了能真正实现社区参与权这一核心权利，保障社区居民对社区的自治，我们必须要完善相关的一系列保障社区参与权实现的制度，笔者称之为社区参与权保障制度，与社区参与权共同构成社区参与权制度体系。由于农村和城市在社区治理方面的显著差异，本文只涉及城市社区参与权问题。

二、社区参与权存在的问题

关于社区参与，自从上世纪80年代《城市居民委员会组织法》实施以来，我国社区自治一直是在政府推动下发展。有关社区参与权的法律目前只有《宪法》和《城市居民委员会组织法》。社区参与权建设其实一直是社区自治的重点，而且也已经取得了显著成绩，但现实中仍然存在不少问题。

（一）社区参与权本身存在的问题

1. 参与权主体范围不清晰。社区治理是一种多元治理模式，在我国目前阶段，居委会、街道办、社区党团、政府职能部门的派驻机构、业主委员会、社区中介组织、志愿团体、兴趣小组、民间社团等，他们在社区参与中的地位是不清晰的。比如现实中最常遇到的居委会和业委会，二者在社区中是什么关系，就很难找到相应法律。

2. 参与权内容模糊。作为社区自治的最重要法律《城市居民委员会组织法》中，关于社区居民参与，只有一个极其笼统的“自我管理、自我教育、自我服务”的精神，而具体权利则只有选举权和被选举权，其他一概空白。参与权的实现形式、保障制度、相关法律责任等还有待完善。

3. 参与权的客体不清。参与权的客体也就是参与权指向的对象，即参与的事项或领域。除了参与居委会主任、副主任和委员的选举外，《城市居民委员会组织法》并未规定其他参与事项。

鉴于《宪法》的宏观性和《城市居民委员会组织法》只是有关居委会的一部法律，所以在社区参与权方面少有涉及也属正常，而不正常的是时至今日也没有关于社区参与权的详细的法律规范颁布。各地方有关社区参与方面的探索只能以部门精神、地方文件等为指导，既不符合法治化的要求，也没有稳定性，往往只跟主要领导的关注度有关。可以理解的是我国在社区参与、社区治理方面还没有形成成熟的理论和实践模式，因此国家出台有关社区参与权的法律时机还不成熟。这也从一个方面说明有关社区参与权制度体系建设的研究目前还处于空白。

（二）社区参与权保障制度存在的问题

1. 多元主体身份有待法律完善。社区参与中的多方参与主体在社区治理中本应是伙伴关系，共同推动居民自治的实现，但现实中这些主体却成了社区建设的体制性障碍，成了互相掣肘的羁绊。比如业主委员会。就是因为相关法律法规对其地位的含糊其词，导致其在成立之初就面临身份尴尬。它既非企业法人，不在工商登记，亦非民间社团，不归民政局管，连去银行开立账户都被拒绝，更不消说在为业主维权中常常败下阵来。再比如民间社团进社区，我国已经出台《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《外国商会管理暂行规定》等全国性法律法规，以及各种行政法规和地方性法规都对民间的社团、基金会等进行了规范，但是其登记门槛高，年检手续繁，准入成本高，早已为业界诟病多年，由此导致很多民间团体或者注册为企业，或者干脆不要身份，呈现一种普遍违法状态。社区内的社团也同样面临这样的身份难题。

而这些法律主体的地位问题有待于《物权法》、《物业管理条例》、《社会团体登记管理条例》等外围法律制度的进一步完善。

2. 社区参与权实现的前提性制度处于初级阶段。信息公开制度目前有法规依据，但缺乏可操作性，执行难以兑现。利益组织化制度需要有关民间社团、基金等相关法律法规的改善。

3. 社区参与权实现的程序性制度呈空白状态。《物权法》、《物业管理条例》对业主成立业委会都有所规范，但都过于原则性，没有操作价值，给基层政府留下很多干预空间。《城市居民委员会组织法》同样没有任何社区参与的操作性规定，居委会选举的规定也是极其粗陋的。这种空白状态使得所有社区参与不得不首先自定程序，而很多程序的制定都是掌握在基层政府手中，其不仅缺乏专业性，从管理角度出发更是不利于居民积极有效地参与社区事务。比如居民代表的选择程序，就是直接关系居民参与热情和对参与程序认同的重要部分。如果只是追求表面上的平衡，代表选取似乎来自各个领域，但因其自身对居民意愿、利益的冷漠和自身身份的限制，其代表性是难以获得居民认可的。

4. 社区参与权实现的支持性制度呈空白状态。这主要是指居民在参与社区事务中的信息获取、知识武装，参与途径保障等。这部分制度是保障居民在参与中不会因为信息、知识的欠缺而使参与效果打折。目前我国在这方面也呈现法律真空状态。

5. 社区参与权实现的救济性制度呈空白状态。这里包括监督制度、司法救济制度和少数利益保护制度。社区参与权包括政治性和非政治性两类。政治性的主要是选举权和被选举权，在选举过程中的救济制度目前只有很简单的规定，比如依据《城市居民委员会组织法》第十条规定，“居民会议有权撤换和补选居民委员会成员”，但没有相关具体程序，各地方往往自己出台实施办法。以北京市为例，《北京市居民委员会选举办法》第二十八条规定：“有10名以上居民代表或者十分之一的户代表联名，可以要求罢免居民委员会成员。罢免要求应当以书面形式向居民委员会和所在街道（地区）办事处、乡（镇）人民政府提出，并写明罢免理由。居民委员会应当及时召开居民会议，进行投票表决。必要时，街道（地区）办事处、乡（镇）人民政府可以召集居民会议，进行投票表决。”罢免程序中的主动权几乎都掌握在居委会手中，这对居民是很不利的。而对于非政治性的参与权则几乎没有任何救济性制度。

三、完善社区参与权制度体系的思考

肖世杰在其博士后论文《公众参与：法理分析与权利实现》中认为参与权的有效实现,并不能通过简单的“赋权”或“激能”就能完成,它需要一套健全的配套机制方可达到真正的效果，并进而提出了前提性制度、程序性制度、支持性制度和救济性制度的系统性参与权保障制度。笔者将借鉴这一理论成果，结合我国现有社区研究中的已有成果对完善社区参与权制度体系作进一步探讨。

（一）前提性制度

前提性制度是实现社区居民有效参与的基本前提，没有这一制度保证，参与权就如空中楼阁，即使有法律条文的依据，却难有实际的作用。前提性制度中主要包括信息公开制度和利益组织化制度。

1. 信息公开制度。列宁曾指出:“没有公开性而来谈民主制是很可笑的。”[1]公开是民主的前提，这一点已成为基本常识。而恰恰是这样的常识，对于我们的制度设计者而言是常常忽略的。社区内的信息公开主要是利用社区内的报栏，专门的信息墙，社区网站等方式将与社区居民有关的各种信息及时公布。最主要的是确认社区居民对相关机构的公开权利请求，比如对于居委会，街道办等。当相关机构以各种理由拒绝时，居民有充分的权利依据。从法律依据上，主要是明确《保密法》与《信息公开条例》的关系，不能使很多部门以《保密法》来对抗居民依据《条例》行使其知情权。

现有成功的案例也提示我们信息公开在社区参与权建设中的重要性。[2]25而且其具体做法除了上述一般渠道外，还有居务公开专题座谈会，社区听证会等形式。这些成功案例显示，有效的信息公开不仅增进了社区内的信息交流沟通，同时也促进了社区内的情感交流，化解了矛盾。

在具体实践中，主要从以下三个方面完善信息公开制度。一是信息公开的制度化。不管是什么形式的信息公开，首先是制度化。通过制度使信息公开能够持久落实，不因领导人的更迭而发生变化。二是规范化。信息公开的形式、内容、范围等，都直接关系到公开的实效，如果不规范，居民难以对信息公开形成稳定预期，也就不可能及时获知。三是经常化。使公开信息成为惯例，成为日常工作的一个重要部分，干部和居民都能习惯于经常接受信息的公开，这样就能初步形成社区内文化和社区精神。

2. 利益组织化制度。这是一个更具有挑战性和需要长期培育的领域。公民社会的成长具有多元的辐射效应，尤其对于民主化、自治、法治化而言更是基础中的基础。因此，相对于社区参与权这样一个次级的问题，如何使得社区居民充分行使参与权，公民社会也许显得稍有些大，但却是无法回避的现实。在这里，我们将它置换为更容易操作的利益组织化。

单薄的个人不要说依法维权，就连社区里的物业都可以对业主权利置之不理。因此，在实现参与权过程中，如何使得分散的个人通过有效机制联合成强大的组织化力量是基本前提。同时，分散的利益诉求也可以通过这种过程被汇聚和表达，完成它的博弈过程。

社区内的利益组织化主要表现为各种利益相同的群体能够形成一定的组织同盟，这种组织同盟在参与社区活动时能够行动协调一致，较好表达他们的主要利益诉求，并能具备与其他利益群体博弈的能力。其在制度上的表现主要是各种社区内民间社团的存在。这种社团是居民们依据个人的各种利益取向不同而在日常交往中逐步形成的小团体。从法律依据上主要是《社团登记条例》，《基金会条例》等。这些法律显然无法适应社区的发展特点。《社团登记》规定：主管部门，相同机构不得重复设立。这难以适应社区小而灵活的现实，且其成立成本必须低。这就要求地方政府在可能的立法空间内降低社区内社团成立成本，促使其有序发展。可采取一定条件的备案制，而非审批制。现在北京中关村，深圳等地方立法对于社团成立的门槛已经大大降低。我国应及时吸收先进的立法理念以适应迅速壮大的我国公民社会，满足居民社区参与需要。

（二）程序性制度

“利益集团”（InterestGroup）一词本是政治学中的一个术语，它是以影响政府政策或行动为目标的组织化社团，[3]它是民主政治发展中不可或缺的关键性因素。因为在市场经济下分裂的各种利益诉求，只能通过各种有组织化的社团，通过各种正式非正式的方式向政府和社会充分表达后，决策者才能从中获得大量可供决策参考的信息，增强决策的科学性。同时，当政府为各种利益集团所包围时，其行政权力必将受到来自各方的压力和影响，从而在事实上构成对政府活动的制约作用。因此，在社区政治中，如何有效均衡各利益群体，必须通过一个公平性受到广泛接受的程序来协调。在利益组织化的前提下，这一程序首先要解决各个利益社团表达利益诉求的途径、方式。其次，在有效表达的基础上，为各个利益群体进行利益博弈创造一个协商机制进行利益博弈。这一机制的首要原则是公平，代表政府的基层政权必须保证各方获得公平待遇。这里要引进程序公平的理念，来完善现在失衡的利益博弈机制。最后，在政策的形成阶段，政策制定者必须始终贯彻理性原则，切忌不顾某一群体的利益诉求，一味追求所谓的政绩、效率或者稳定等单一目标。

（三）支持性制度

参与权的支持性制度，实质上是在赋予社区公民参与权的同时必须为其提供实现权利的参与条件。从许柏扬的《城市居民社区参与行为的个案分析——基于深圳三个社区的实证分析》来看，社区居民社区参与的影响因素包括三个方面，传统的“臣民”文化，使得居民普遍缺乏民主意识和参政议政能力；居民邻里资本的逐渐消亡和参与技能的低下，使居民社区参与积极性不高；保证居民自治、维护居民权益的社区居委会功能的虚化和弱化，最终造成城市居民社区参与不足的局面。居民参与意愿和能力主要取决于文化和制度，而现实的制度更具有影响力。支持性制度设计主要应从意识唤醒、知识增进、采取行动等多层面入手。[4]

以听证为例。社区听证是实现社区居民知情权的重要途径，但是如果无法保障社区居民对听证内容的完全了解，并同时在听证前能有充分准备，那么社区听证将像现在的价格听证一样，陷入走秀过场的尴尬，而且失去基层政权在居民中的信誉。因此严格遵循听证原则是保证社区听证效果的必须要求。为此在听证程序上必须做到以下四点。（1）应根据讨论的具体实际保证听证人范围，使所有利益相关者都能参与到听证中去；（2）关于听证主持人，必须使其与作出相关决策的机关分离开来，作到真正的独立；（3）听证过程体现公开原则，只有当整个听证从准备到召开全部透明后，才能真正成为民主科学决策的程序，获得居民们的支持与理解；（4）关于案卷排他原则，决策机关只能根据公开的资料和听证的结果作出决策，听证结果要具有相当的约束力。现实中成功的案例都是较好贯彻这些原则的实践。[2]292

（四）救济性制度

“无救济即无权利”，救济性制度是整个权利保障体系正常运转的重要前提，主要包括监督保障制度、司法救济制度和少数利益保护制度。

监督保障制度应该自始至终保持其有效存在，这是社区民主最有力的体现。监督主要体现在三个方面，财务、人事和社区事务。对于社区财务，重点是将与居民民生密切相关的财务信息公开，如低保等。这一点对于那些“村转居”的社区尤为重要。原先的村集体财产一夜之间变为社区财产，对于其的使用是一个很敏感的事项，而且这些新居民还是延续原先村民的生活方式，所以对于这些社区的财务监督显得更为必要。对于人事方面，首先是居委会选举中监督程序的完善和落实，使居民通过切身经历感受到社区民主的真实。从前些年社区直选的情况来看，搞得好的社区都是严格按照选举原则规律来操作的。[2]83其次是在日常居务中，通过评议干部等形式，将居民监督权落到实处，通过各种形式将居民对社区干部的意见建议表达出来。最后，对于那些无法得到大多数居民信任，不适合继续在社区工作的人员，如果是居民选举上来的，则同样可由居民罢免，如果是其他人员则应通过相应程序予以解决。总之，要让居民能够对他们不认可的社区干部说“不”。对于社区事务方面，在贯彻前面所说信息公开制度的前提下，所有与居民有关的公共事务都应随时接受监督。社区监督的这三个方面是连贯的，监督中首先碰到的是对某些事务的监督，或是公共设施或是社区财务，如果监督效果总是不理想，就涉及到对人员的监督了，哪些干部不适合社区工作则会被居民“炒鱿鱼”。在这一过程中，对人事的监督是关键，但最终体现监督效果的是通过各个具体事务对居民意志的体现。因此，只有把整个监督体系打造好才能实际上取得良好效果。

司法救济在社区的体现与前述监督的三个方面相同，但它是要以个人权利被侵害为前提出现的。这一领域的完善更多地是依赖外部大的司法环境的改善。

参考文献：

[1]列宁选集：第1卷[M].北京：人民出版社，1995：34.

[2]全国干部培训教材编审指导委员会.基层民主建设[M].北京：人民出版社，党建读物出版社，2011.

[3]〔英〕安德鲁·海伍德.政治学（第二版）[M].北京：中国人民大学出版社，2006：320.

[4]许柏扬.城市居民社区参与行为的个案分析——基于深圳三个社区的实证分析[DB/OL].中国社会学网，（2009-07-02）[2012-06-15].http://www.sociology2010.cass.cn/news/132836.htm.

[责任编辑、校对：任山庆]