我国集体土地产权制度存在的问题及对策

牟秋颖　辛萍　杨玉平

摘 要:家庭联产承包责任制实施30多年以来,农村经济得到了飞速地发展,一些问题和矛盾也相应产生。集体土地所有权主体缺位、产权体系不合理、产权流转制度不健全等问题日益突出,我们应该进一步完善集体土地产权制度,重构集体土地所有权主体,使集体土地所有权内容明晰化、法定化,健全集体土地流转机制。

关键词:集体土地产权 制度 问题 对策

中图分类号:F321.1 文献标识码:A 文章编号:1672-3791(2012)10(c)-0246-01

自从1979年我国实行家庭联产承包责任制政策以来,中国农村经济发生了巨大的变化。农业和农村的快速、稳步发展,不仅解决了全中国人民的温饱问题,还带动了整个国民经济的迅速发展,为中国经济的腾飞奠定了坚实的基础。综合国力以及国民生产总值的稳步攀升,使中国由贫穷落后走向繁荣富强。但是,随着经济的飞速发展和社会主义市场经济体制的进一步完善,中国农村集体土地所有制度也面临着新的问题和挑战。在城市化及工业化的进程中,农用土地被大量占用,土地所有权的矛盾和纠纷也日益突出,一系列社会问题也随之产生。对于失去了生产资料,却又缺乏再就业能力的农民来说,仅靠数量有限的补偿金来维持生活是十分艰难的。另外,家庭联产承包责任制的实行,使得每个家庭拥有的土地数量受到制约,很难形成规模化的生产经营模式,农民抵御自然灾害和市场竞争的能力相对不足,很难满足市场经济的发展和人们生活的需要。

任何一种制度都应当随时根据生产力发展状况不断加以调整和改进。现行的集体土地产权制度经过30多年发展之后,已经逐步显现出其弊端。同时,我国正在建立和发展社会主义市场经济体制,这种明显带有计划经济体制色彩的集体土地产权制度难以适应新体制发展的要求。

1 我国集体土地产权制度存在的问题

1.1 集体土地所有权主体缺位

我国《宪法》和新的《土地管理法》对集体土地所有权作出了明确的规定:“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有,由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的,可以属于乡(镇)农民集体所有。村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的,可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有”。通过这样的规定我们不难看出,农村集体所有的土地在实际操作中,已经交给村民委员会及村民小组经营管理,但村民委员会和村民小组都属于基层行政组织,而非经济组织,无法拥有土地所有权,这就无法切实保障农民的权益,也就导致了在征用农民土地时出现的大量的纠纷,因此,建立能够保障农民利益的经济组织来管理集体土地是势在必行的。

1.2 集体土地产权体系不合理

按照一般的产权原理,产权应包括所有权、使用权和它项权利,其中它项权利又包含经营权、租赁权、抵押权等。但是,在农村集体土地产权制度中,土地产权关系较为混乱。具体表现在以下两方面:一是按照土地用途将集体土地分为建设用地和农用地,区分为集体土地建设用地使用权和集体土地承包经营权,这种产权划分是不科学的,这是因为这两种权利都直接来自于土地所有权,按照一般产权理论,均应当称之为使用权;二是管理体制无序化。在现行的土地登记办法中,对集体土地建设用地使用权是进行法律登记的,而对集体土地承包经营权是通过其它途径进行管理的,人为地将集体土地承包经营权排斥于《土地管理法》管理的范围之外。这就会导致产权体系混乱,造成农村集体土地的管理无序化。

1.3 集体土地产权流转制度不健全

在集体土地产权的流转问题上,国家制定了一些相关的政策。但相对于国有土地产权的流转相比,集体土地产权的流转受到的限制更多。农民集体土地的使用权是不能够出租或转让给城镇居民的,也不能用于非农业建设;对于户口迁入城镇的农民来说,其原住宅也不得自行扩建和转让。随着市场经济的发展,集体土地所有权的流转又是不可避免的,這就导致了大量农民以及农民集体的土地转让都是非法进行的,国家每隔几年就要对土地市场的秩序进行整顿。由此可见,单纯地限制集体土地所有权的转让是无法从根本上解决问题的,也无法适应社会主义市场经济发展的需要。另外,由于家庭联产承包责任制是按人按户承包的,土地被分割成零散的小块,限制了大规模集约经营的发展,许多农民还延续着落后的生产方式,新的技术和设备无法被普及和应用,这也限制了农业资源的充分开发和合理利用。

2 完善我国集体土地产权制度的对策

2.1 重构集体土地所有权主体

我国集体土地所有权的主体,往往都是基层的行政组织,无法真正代表农民行使土地所有权。想要落实集体土地所有权,就必须把行政组织同集体土地所有权进行分离,可以参照经济组织的形式,赋予农村社区法人资格,组建一定的经济组织代表农民行使土地所有权,这样才能够形成自治与自主的集体土地生产与经营的模式,使集体土地所有权的行使机构真正发挥经济实体的作用,避免流于形式。另外,农村集体在法人化之后,应该组织代表机构,运营财产,按经济规律办事,对全村土地的利用方式、分配或承包规则、土地利用的变动等作出最高决策,使它真正成为能够代表农民利益、反映农民意志的机构。

2.2 集体土地所有权内容明晰化、法定化

我国《民法通则》第71条规定:“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利”。农民集体所有的土地由农民集体占有就是指农民集体能够实际控制这些财产。民集体所有权的实现过程中,应当完善他物权的设定,保障承包经营权物权化。我国法律应明确规定承包经营权的内容,使其法定化,而不是由当事人双方约定,如确认承包经营人依法享有承包土地的经营权、收益权和产品处置权,有权自主组织生产经营等。

2.3 健全集体土地流转机制

将集体土地使用权界定为物权,享有转让、出租、作价入股、抵押等权利,不仅有利于土地产权的流转,而且有利于使土地真正成为资产,为农民增收和进入城镇奠定坚实的基础。集体土地使用权同样应当实行有偿、有限期、可流动的使用制度。集体土地所有者也可以以出让、出租、作价入股、划拨的方式将集体土地使用权让渡给本集体经济组织内部成员使用,若让渡给非本集体经济组织内部成员使用,则必须征得本集体经济组织内部2/3以上成员同意。

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