无线电管理 助力“智慧城市”新发展

邵娟

近年来，上海市无线电管理在服务社会经济发展和城市信息化方面，交出了一份满意的答卷。随着“十二五”规划进入承前启后的关键之年，随着“智慧城市”建设的深入持续推进，城市电磁环境日趋复杂，无线电管理承担的任务也日趋重要和严峻。面对瞬息万变的新形势和新问题，相关部门如何通过聚焦“智慧城市”建设，推动无线电管理再上一个新台阶？为此，本刊重点采访了上海市无线电管理局局长周卫东，请他对此进行全面解读。

《上海信息化》：目前，无线电管理已成为上海市“智慧城市”建设的重要保障，在服务产业、服务民生、服务安全等方面均得到明显提升，请您介绍一下上海市无线电业务的基本概况以及无线电管理工作取得的主要成果。

周卫东：当前，上海市无线电业务呈现出以下特点：业务门类齐全。国际电联定义的43种无线电业务在全市各个领域都有广泛使用，重要的有广播电视、移动通讯、雷达导航、卫星定位、射电天文、遥控遥测等；终端用户规模大。涵盖了政府、企业、社会和个人，其中，公众移动通信用户总数突破2300万；台站设置密度高；频段使用范围广。在可使用的3MHz到300GHz频段范围内均有无线电应用，其中，3GHz以下频段的频谱占用率达到90%以上，公用移动通信频段的频率利用效率达到300%以上；产业集聚度高。与无线相关的企业数量超过48000家，涵盖了电信、信息服务、研发、制造及批发零售等各个环节。

为此，上海市无线电管理工作紧密围绕大局、突出重点，按照国家无线电办公室“三管理、三服务、一重点”的总体要求，在提高频率资源使用效率、创新台站设备管理机制、探索新一代监测技术设施升级以及优化无线电安全保障体系等方面取得了一定成绩，无线电管理服务产业、服务安全、服务民生的能级得到全面提升。

《上海信息化》：2012年是“十二五”规划承前启后的关键之年，为了更好地推动上海市无线电管理工作，全面提升无线电管理水平，无管局确立了怎样的工作思路和目标？

周卫东：2012年是“十二五”规划承前启后的关键之年，上海市无线电管理工作将围绕“创新驱动，转型发展”的工作思路，聚焦国家重大战略在上海的落地，聚焦服务“智慧城市”建设，通过实施“六项工程”，全力支撑城市信息化领先发展和带动战略的实施。

实施频率资源综合利用工程。聚焦频率资源的综合利用和使用效率的提升，充分挖掘频率资源价值，进一步完善频率资源评估机制，扩大试点范围；全面启动实施新发布的对讲机专用频率规划，拟订为期3年的频率调整计划并组织实施；继续推进频率资源服务国民经济贡献度模型及统计研究的后续工作，探索编制频谱资源地图，增强辅助决策功能；努力做好小灵通清频工作及其他重大频率调整事项。

实施台站管理创新工程。聚焦台站管理创新，先行先试，实现台站设置与人居和谐。全面贯彻国家关于开展台站普查工作的工作要求，从工作目标、普查范围、组织动员、流程设计、规范表式等方面进一步拟定工作方案，扎实推进各项工作；继续深入推进《上海市公用移动通信基站站址布局专项规划（2010-2020）》的落地，强化与区县衔接，完成本市重点固定无线电台站保护规划的编制，重点加强本市重大工程配套中无线设施的规划指导和建设协调；全力做好国家新版台站数据库的运行、数据转库和台站数据月报工作；努力改进业余无线电管理水平，适时出台地方性的业余无线电管理办法，健全业余无线电监管技术设施，增强服务城市应急通信的能力。

实施无线电安全体系提升工程。聚焦无线电安全体系提升，形成合力，确保重要领域、重点区域、重大活动的无线电安全万无一失。全力保障党的“十八大”、“上海合作组织峰会”、“F1中国大奖赛”等重大活动以及军事随行任务；继续完善民航、铁路的长效保护机制，并向海事及射电天文等重要行业及重大项目延伸；持续打击利用无线电设备进行考试作弊的行为。

实施无线电管理技术设施优化工程。聚焦适应城市特点的无线电管理技术设施建设与优化，促成管理手段的精细化，改进无线电管理的公共服务能力。全面建成上海地区网格化无线电监测网络的规模试点，积极推进重点区域综合性监测站建设；完善上海市无线电检测中心运作机制，提升检测实验室能力，基本形成面向产业的检测公共服务平台；正式启用无线电管理协同办公平台，系统推进包括数据交互规范、数据挖掘等后续应用。

实施产业及示范应用助推工程。按照国家及本市的战略部署，助推新兴技术产业化和应用示范。重点支持TD-LTE规模技术网络试验；服务包括手机电视、地面无线数字电视等在内的“三网融合”工程；协调“无线城市”建设中的WLAN干扰协调和电磁兼容；着力营造有利于物联网产业发展及示范应用的政策环境。

实施“保障体系”健全工程。以任务为引导，不断健全无线电管理工作的各项保障举措。及时调整市无线电管理委员会人员组成，组织做好2012年度的市无线电管理委员会全体会议；进一步完善市区两个层面的组织协调机制，扩大无线电管理的区县试点，探索区县职能制度化的路径；巩固现行培训机制，探索知识普及体系，推动国际电联频谱管理与监测培训项目；深化合作交流机制，加强长三角、华东六省一市、军地之间的合作交流，拓展合作领域，创新合作载体；营造舆论环境，聚焦年度重点任务，建立按主题、分受众的宣传纲要并组织系统宣传。

《上海信息化》：2011年9月，市政府颁布了《上海市推进智慧城市建设2011-2013年行动计划》，提出用3年时间把上海建设成为一座智能化、现代化、数字化、网络化的“智慧城市”，并确定了24个专项、119个项目。作为“智慧城市”建设的重要组成部分，无线电管理工作如何更好地融入和支撑“智慧城市”建设？

周卫东：“十二五”时期作为我国的重要战略机遇期，加快转变经济增长方式，全面建设小康社会仍将是这一时期最为艰巨的任务。作为城市信息化的重要组成部分和建设“智慧城市”的重要载体，无线电技术及其应用日益成为城市管理和社会运行的重要承载。

“十二五”期间，围绕城市转型发展要求，无线电管理工作既要积极应对包括体制机制、政策法规等共性命题，又要因地制宜、因时制宜着力体现区域特点和差异化特征。与之相应，上海的无线电管理工作需要围绕“创新驱动、转型发展”的城市发展总体要求，以建设“智慧城市”，服务“智慧应用”为需求主线，促进无线电管理体制机制的完善，推动管理任务的重心调整，实现管理手段的质的转变。

首先，完善体制机制，健全“三类体系”。

组织体系方面，建立起适应无线电管理客观规律，符合城市特点的无线电管理组织架构，切实履行好服务民生、服务产业、服务安全的事业发展要求，在纵向和横向两个维度上推动无线电管理工作进一步深化。横向上，强化各成员单位的协同机制，以任务设计为抓手推动在联合执法、专项保护等方面工作的常态化和制度化。纵向上，向上做好与工业和信息化部及国家无线电办公室的对接，向下推动管理流程向区、县延伸，试点探索以涉及面较广的业务为纽带进一步发挥基层相关职能部门的协同配合作用。

制度体系方面，全面建设面向依法行政和规范内部管理的制度框架。依托《中华人民共和国无线电管理条例》，结合城市特点，进一步完善本区域的无线电管理地方性法律法规或规章制度；结合《中华人民共和国无线电管制规定》，拟订完善本区域的无线电管制应急预案和操作流程；聚焦频率资源及台站设置，结合行政审批制度改革进一步细化行政许可的规范流程，完善政务公开，通过制度优化和完善进一步贯彻争先创优的总体要求；强化资金监管体系，按照财政部和工信部无线电频率占用费管理办法的总体要求，加快拟订地方实施细则，从制度层面实施全面预算管理、资金使用统计管理、资金使用绩效管理。

人才支撑和知识普及体系方面，培育适应技术发展和管理创新的无线电管理人才队伍。围绕不同对象，形成多层次培训体系，加快知识普及，通过培训推动无线电管理由单一条线向社会面综合治理转变。启动以在校青少年为重点的无线电科普专项行动，建立以提升综合服务能力为导向的管理队伍研修体系，加快培训基地建设、师资队伍建设和教材建设。充分发挥上海产业链优势，形成“虚”“实”结合，贯穿产学研的组团式培训基地；形成以志愿者为主体的无线电师资队伍；形成科普教育和专业教育并举的教材体系。

其次，加快重心调整，实现管理精细化。

加快频率资源配置模式的重心调整，按照向产业倾斜、向城市重大基础设施倾斜、向城市应急及重大安全倾斜的总体思路，进一步强化资源配置的宏观战略，优化微观策略，增强频率资源承载能力，全面提升频率资源的社会价值和经济价值。

加快台站管理模式的重心调整，聚焦公用移动通信基站和重要固定无线电台站，按照与人居和谐的总体要求，以规划为引领，建立事前规划协调、事中规划保护、事后联动处置的有效机制。

加快无线电安全保障的重心调整，以城市重大活动安全保障、重要行业常态保障、打击利用无线电设备进行违法犯罪为重点，建立并健全无线电安全保障的有效组织架构，建设并完善无线电安全保障的信息化工作平台，提升无线电压制能力。强化基础研究，结合无线电安全类别形成多部门协同规范，开展顶层设计，做好各类无线电安全保障事前、事中、事后等环节的衔接，做到事前工作界面明晰、事中协同处置有力、事后评估科学、奖惩分明。

最后，创新实现路径，提升技术设施能级。以服务资源精细管理和服务产业发展为导向，创新“十二五”期间的无线电管理技术设施建设的布局和实现路径，提升无线电管理的技术保障能力、辅助决策能力以及产业助推能力。

重点部署网格化无线电监测网络，深化物联网在无线电管理工作中的具体应用，推动监测能力从事后干扰查找向事前资源管控的转变。完善服务产业发展的无线电检测公共服务平台，聚焦物联网及新一代宽带移动通信等产业热点，通过部市合作，产业链合作，推动大型科学仪器的共享，进一步增强检测服务在产品研发、制造及工程应用等环节的助推作用，全面提升检测技术设施的整体效能。重新架构无线电管理信息系统，按照顶层设计，统筹规划的要求，充分依托“云计算”等新型架构理念，形成后向兼容、前向可扩展的信息化系统。

《上海信息化》：随着经济社会的迅猛发展，频率资源面临着越来越大的需求压力。作为上海市频率资源主管部门，无线电管理局围绕提升频率使用效能主要开展了哪些工作？

周卫东：频率资源是一种最为稀缺、最有价值、最具潜力的自然资源，由于城市经济社会的进一步发展仍然面临着持续的需求压力。作为上海市频率资源的主管部门，市无线电管理局围绕提升频率的使用效能，主要开展了下列工作：

积极推进大平台战略，改变以往被动的频率指配模式，加强总体规划，整合各方需求，推进共建共享，形成了若干个覆盖面广、用户量大、集约度高的大平台。比如在800MHz数字集群上，推动建设了TETRA政务共网和iDEN商务网；在宽带接入上，努力推动多行业、跨领域共享的无线接入网；在数据传输上，形成覆盖水、电、气等行业的共用平台；在总体规划上，按照地域复用、行业细分的原则，基本完成公用移动通信、物业管理、越江桥隧、轨道交通、高铁及水上业务等频率专项使用方案。

努力保障重大建设需求，围绕城市枢纽型、网络化基础设施建设，进一步加大频率资源的倾斜力度，想方设法为轨道交通、虹桥综合交通枢纽、洋山深水港等重大设施的无线指挥调度通信系统调配频率并建立长效保障机制。如将轨道交通的800MHz频率从4对增加到20对，满足了轨交到2020年的频率需求。

重点提升频率资源的应急保障能力，为武警、公安、安全等提升处突能力调配频率，强化电磁环境保护；为各类国际重大活动、重要会议以及来访的国际要客提供频率保障；为气象、射电天文等提升预测能力、提高科学研究水平配置频率。

《上海信息化》：由于上海市高楼林立、要素集聚、市民维权意识强等原因，近年来台站设置不仅成为制约无线电事业发展的瓶颈，也一定程度上影响到社会的和谐稳定。那么，如何才能构筑人居和谐的台站管理模式，真正实现台站设置与人居环境和谐友好？

周卫东：围绕城市公共安全和公共利益，以及第三代移动通信及TD-LTE推进中的基站设置等问题，市无线电管理局进一步优化了台站设置政策和流程，主要在以下几个方面进行深化。

在审批流程方面，进一步强化规划、计划、站址认定、执照核发等环节的衔接。规划环节，编制完成《上海市公用移动通信基站站址布局专项规划（2010-2020）》，明确了站址控制总量、布局方法、建设导则和管理要求，经市委、市政府审议通过正式发布实施，同时启动基于上述规划的信息平台建设；计划环节，形成了市级层面相关委办的会审制度及区县预审的常态工作机制；站址认定环节，依据城市形态重点把握敏感设施，对风险进行事先预判；执照核发环节，进行严格的技术审核，确保各项参数符合国家要求。

在技术规范方面，完成了“上海市公用移动通信室内覆盖合路建设设计和验收规范”，同时在市经济信息化委的统筹下开展上述规范的修编及“上海市公用移动通信居住配套规范”的拟订。

在舆论引导方面，通过多维度、分受众的宣传策略，围绕确立科学电磁辐射观进行重点宣传，促成科学电磁辐射观的养成，实现人居和谐的台站设置模式，进一步助推“智慧城市”战略的可持续推进。

在探索实践模式方面，积极贯彻市委、市政府党政机关率先开放大楼楼顶的指示，推进包括市委、市政府办公大楼在内党政机关、事业单位楼宇的基站建设协调，并将相关做法陆续推广到市区两级政府；强化共建共享实践，2011年全市范围内室外宏基站共建共享比例达到40%；新建项目室内覆盖集约化建设比例实现100%；聚焦重大工程配套，全面提升包括虹桥综合交通枢纽、国际旅游度假区及迪斯尼园区的无线通信能级。

《上海信息化》：近年来，一系列具有国际影响力的重大活动在上海相继举办，包括国际泳联世界锦标赛、上海世博会、北京奥运会上海赛事及火炬接力、上海合作组织峰会、上海世界夏季特殊奥运会、女足世界杯、F1中国大奖赛等等，这些活动涉及到的无线电安全保障可谓重中之重。为此，无管局在维护和健全无线电安全保障体系上，有哪些重点考虑和部署？

周卫东：市无管局在维护和健全无线电安全保障体系上，主要有以下考虑：

重大活动无线电安全保障机制建设。近年来，市无管局参与保障了上海市举办的各类有国际影响力的政治、文化、体育活动，形成了在活动组织、频率征集与协调、技术准备、应急管理、宣传评估等方面的工作规范，为兄弟省市无线电管理机构广泛借鉴。按照“平战结合、寓军于民”的国防动员要求，无管局每年都要参加军队牵头组织的各种演练演习1～2次。如代号为“联动-07”的全国无线电管控演练、代号为“奥运-08”的2008北京奥运会无线电管控演练，代号为“东方-09”的世博长三角及军地无线电联合管控演练及边防总局组织的世博海上反恐演练等。

重点行业无线电安全保障机制建设。按照工业和信息化部与民航总局、铁道部等各部委的统一部署，上海市民航、铁路等行业的无线电安全保护工作机制逐步建立健全。民航保护方面，机场区域无线电台站专项整治工作常态开展，组织开展浦东、虹桥机场净空超高基站的拆降工作，共同做好机场净空；会同市文化广播影视管理局、文广集团以及苏、浙两省无线电管理机构构筑本市辖区内民航专用频率保护的应急联动机制，积极稳妥地处置了2011年春节前夕发生的民航导航系统受到大规模干扰导致的航班大面积延误事件；参与修编《上海市民用机场地区管理条例》，启动民航电磁环境保护区的划定工作，实施规划保护。铁路保护方面，积极参与建立华东地区铁路无线电专用频率、台站保护工作机制；组织完成高铁GSM-R的清频工作，推动公用移动通信基站与高铁GSM-R的共建共享；组织实施高铁GSM-R基站保护规划的编制，同步实施规划保护。

重要事件无线电安全保障机制建设。按照国务院各部委的要求，积极开展打击利用无线电设备进行考试作弊的行为，并在打击“卡王”等专项行动中取得成效，为探索源头控制提供新思路。

《上海信息化》：历经一年多时间的筹划和打造，上海市无线电检测中心已经揭牌运行。作为重要的公共服务平台，检测中心具备哪些功能，主要承担哪些任务？

周卫东：按照部市合作的要求，上海市无线电检测中心正在重点打造“一体两翼”的运行架构，以上海无委无线电检测实验室为主体，以国家无线电监测中心检测中心上海工作站、国家无线电产品质量监督检验中心上海工作站为支撑，全面推进面向国际国内的全业务测试能力建设。

经过一期规划建设，中心已经初步具备了包括电波暗室、电磁屏蔽室及各类仪表在内的较完善的软硬件体系，测试能力基本覆盖现阶段各类主流通信体制。通过与国家无线电监测中心及其检测中心的战略合作，进一步建立了完善的质量管理体系，培养了一批经验丰富的技术人员。自2011年9月试运行以来，较好地完成了上海市及长三角区域内包括型号核准等在内的60余项测试任务。“十二五”期间，上海市无线电检测中心将立足服务地方产业发展，结合上海城市特点，积极发挥窗口作用，全面致力于为企业提供包括欧盟、美国、日本等在内的“一站式”的国内、国际检测/认证服务。除此之外，作为国家无线电产品质量监督检验中心的上海工作站，中心还将按照国家授权承担起上海市及周边地区无线电产品质量监督测试，履行好服务民生、服务安全的重要使命。

《上海信息化》：目前，无管局在探索建立健全行业和区域合作机制方面取得了哪些突破？如何进一步深化军民协同、区域协同、行业协同，合力健全无线电管理“融合式”发展机制？

周卫东：近年来，市无管局一直在探索建立健全行业和区域合作机制。在行业协同方面，加强与公用移动通信、公安、安全、民航、海事、铁路、海关、教育考试、文广、市委610办等在内的任务协同，有力推动了第三代移动通信建设、LTE外场试验、城市应急处置和安全维护、行业安全生产、无线电设备进关监管、打击考试作弊、防范法轮功插播等方面的工作。通过市无线电协会的有效工作，加强了行业自律、行业协调、行业服务的能力。在区域合作方面，以世博保障为载体，军地、长三角融合实现重大突破。进一步完善了与南京军区（上海警备区）在力量编组、信息沟通、任务协调等方面的工作模式；进一步促成了苏、浙、沪三地无线电管理力量的融合，建立了快速响应的联动机制，推动长三角联动从设想变成现实；进一步加强了与华东地区无线电管理机构的交流合作，拓展了交流的形式和合作的范畴。根据国家加强业余无线电行业管理的工作要求，进一步优化现有管理机制，组建上海市业余无线电协会，与体育主管部门共同推进上海市业余无线电工作的发展。此外，在对外合作方面，还进一步深化国际、国内交流合作，加快建成及完善ITU亚太地区培训中心，重点建设国际电联（亚太区）频谱管理与监测培训基地，做好对国际电联成员国，尤其是对发展中国家的帮扶和培训工作。

《上海信息化》：随着无线电应用对国民经济各个领域渗透力度的不断加强，无线电管理任务在数量和质量上较以往都有跨越式提升。其管理内涵也在不断拓展，小到居民物业，大到神舟飞天，既涉及民生，又涉及国家战略。总体来看，现阶段的无线电管理主要面临哪些问题与挑战？

周卫东：从技术演进的客观规律来看，无线电管理已经成为加快产业结构调整的重要手段。在创新驱动下，“宽带、泛在、融合、安全”已经成为架构新一代信息通信网络的共识，以新一代宽带移动通信、物联网、传感网、光无线融合通信等为代表的无线技术演进体系框架不断完善，演进路径日趋清晰，为我国新一轮产业发展提供了重大战略机遇，有利于促成产业结构的重大调整和经济转型。作为产业生态链的重要组成，相关技术标准拟订、产业发展和应用推进等方面都需要无线电管理政策的适应性调整和前瞻性引导。

从社会服务的实践来看，无线电应用已经成为回应民生诉求的重要举措。一方面，包括公用移动通信及短距离微功率通信等具有广域、局域、个域特点的无线电技术应用的普及，促成了人类生产生活方式的全方位变革，推动了城市管理智能化水平的提升，使得基于物物通信的“智慧城市”打造成为可能，并有效改变了电信普遍服务的形式，提升了普遍服务的能级，成为“城市，让生活更美好”的重要实现手段。另一方面，无线电技术应用的普及也导致了对电磁辐射及电磁暴露的社会担忧。无线电管理需要通过无线电设备使用和台站设置的科学引导、严格管理促成无线电技术应用的规范、安全、有序；促成科学电磁辐射观的养成，实现与人居和谐，以此进一步助推“智慧城市”战略的可持续推进。

从城市运行的实践来看，无线电管理已经成为保障城市运行安全的重要任务。以上海为例，作为国际化大都市的一项重要指标，各类重大政治、外交、军事、文化等活动将频繁举办，中国2010年上海世博会等实践表明重大活动对无线电技术应用存在着较大依赖性；作为建设国际航运中心的重要组成部分，民航、海事、铁路等涉及国计民生领域的运营能力和管理水平的提升，也进一步增强了无线电技术应用的不可替代性；作为无线电技术应用的“双刃剑”，如利用无线电设备进行考试作弊、非法蹭网等违法犯罪的行为也在不断增加。无线电安全涉及的应用主体多元、技术多样、空间多维等特点，都将对新时期的无线电管理工作提出系统性的安全保障命题。

《上海信息化》：要解决上述问题与挑战，未来需要在哪些方面进行深化和提升？

周卫东：现阶段的无线电管理实践与其具备的战略属性要求相比，集中表现为“四个不适应”：一是频率资源配置模式与智慧城市建设的泛在需求之间的不相适应；二是台站设置管理模式与人居和谐的要求之间的不相适应；三是无线电安全体系与维护社会安全的要求之间的不相适应；四是无线电管理组织架构与主体多元、形式多样的应用格局不相适应。为此，无线电管理工作需要强化“统筹发展、转变模式、健全机制”的总体思路和工作举措。

做好“三个统筹”。确立系统统筹的发展观，切实推进无线电管理工作与区域经济社会发展的有机融合。统筹好无线电事业发展与服务经济和社会发展之间的关系；统筹好无线电事业发展与服务和保障民生之间的关系；统筹好无线电事业发展与服务城市运行安全之间的关系。

实现“三个转变”。确立与时俱进的发展观，切实推动无线电管理模式的适应性调整。在功能定位上，从纯粹监管向服务与监管“两翼齐飞”转变；在管理体制上，从全市集中管理向市、区两级及行业协同管理拓展；在管理手段上，从被动式监管技术设施架构向主动式监管技术设施架构转变。

健全“三个机制”。确立开放合作的发展观，切实优化无线电管理的支撑环境。健全无线电管理“融合式”发展机制，进一步继承和发扬世博模式，深化无线电管理的军民协同、区域协同、行业协同；健全无线电管理作为政府公共服务的机制，深化行政审批制度改革，提升综合受理水平；健全无线电管理“引导”机制，加大法律法规、专项规划、政策规范、及舆论氛围的引导、衔接。

尽管上海市无线电管理工作进行了一些尝试，也取得了一些突破，但是如何对这些“摸着石头过河”的实践进行总结提炼，并增强其普适性，仍将是“十二五”期间的重要命题。只有与时俱进不断丰富无线电管理的范畴，深化管理基础理论，才能加快无线电管理向其他领域的更大范围融合，巩固其日益凸显的战略属性和地位，继而推动这项事业的可持续发展。