基层央行履职过程中制度供求状况分析

摘要：本文认为央行履职创新实质上是一种制度创新，为此，本文运用制度经济学相关理论，对基层央行履职过程中制度非均衡问题进行实证分析、探讨制度失衡的深层次原因，最后，从制度经济学视角对基层央行制度创新模式进行了较为系统的分析。

关键词：制度经济学 基层央行创新路径

一、基层央行履职过程中制度供求状况分析

银监分设后，人民银行职能做了重大调整，相应地，基层央行制度选择集合发生了重大改变；同时由于经济金融规模不断扩大，规模效应日趋明显，加之技术的革新，国际环境的变化，这些都给基层央行履职提出了新的制度需求，而由于多种原因，制度供给相对滞后，导致基层央行在履职过程中，制度非均衡状态日趋明显，下面从贯彻执行货币政策、提供金融服务、维护金融稳定、进行金融监管四方面分别论述之：

（一）贯彻执行货币执行货币政策方面制度供求状况分析。银监分设后，贯彻、传导、执行货币政策、反馈货币政策实施效果，监测、分析辖内经济金融运行热点成为基层央行主要职能之一。但受制度供给滞后影响，基层央行在履行货币政策职能过程中，往往面临“心有余而力不足”的尴尬局面。

货币政策贯彻执行方面：监管职能分离后，由于没有其他配套制度没有及时跟进，货币政策执行效果受到影响。比如银行类金融机构对地市中支的窗口指导可以置之不理或者有选择地执行，但执行银监部门的“窗口指导”意见不遗余力，效果“立竿见影”。利率定价指导被农村信用社异化为“一浮到頂”。

货币政策传导方面：由于基层央行履职手段缺乏，货币政策传导在微观层面受阻。如总行出台了扶持弱势金融的政策，如增加对“三农”、下岗失业、助学、中小企业等弱势金融的贷款投放。但因担保、贴息机制等配套政策不到位，而目前地市中支仅仅拥有的再贷款、再贴现、利率定价和“窗口指导”等货币政策工具，再贷款有支农再贷款、头寸再贷款和支持中小金融机构再贷款三类，缺乏有效推进上述政策的手段，从而导致这些政策难以在基层得到较好的落实。

货币政策反馈方面：由于央行在金融信息共享机制建设中的主导地位没有明确，加之信息共享机制的缺失和监管权力分离后的“权威性”下降，各种非正式制度供给的滞后，导致基层央行在货币政策反馈方面阻力较大。由于如人行职能分离以来，调查研究成为了基层央行有效履职的重要平台，但令人尴尬的是，在人们银行失去监管权的的情况下，密集的调研往往得不到相关部门的支持和配合，调研时，先要找熟人、托关系，还常常是坐“冷板凳”、吃“闭门羹”，收集的信息往往是“一个大概”。即使在商业银行也明显感觉比以前冷淡了许多。又如岳阳中支从2005年开始探索建立包括证券、保险等非银行类金融机构在内的大金融统计体系，为此，岳阳中支逐个上门与各证券、保险公司多次协调，争取了部分证券、保险公司的支持和配合，并与之签订了信息交流与共享协议。但仍有部分单位以保密为由拒绝向岳阳中支报送数据。对此，地市中支也感到无能为力，尽管修订后的《人民银行法》赋予了人民银行负责金融业统计的权利，但并没有授权地市中支负责编制全辖金融业统计，在构建“大金融”统计体系时，地市中支感到底气不足，工作难开展。到目前为止，尚有两家证券公司和三家保险公司没有向岳阳中支报送相关数据，“大金融”统计体系不完整。

（二）提供金融服务方面的制度供求状况分析。监管职能分离后，提供金融服务成为基层央行一项重要职能。但由于经济社会的快速发展对金融服务提出了新的要求和挑战，制度供给滞后和制度供给过剩的特征十分明显：

征信管理方面：组织银行信贷征信是地市中支的法定职责，但组织社会征信没有明确的主管部门或组织机构，组织社会征信有责无权，地市中支采集“资格信息”“理不直气不壮”，社会信用信息分散在各部门，又互相割裂垄断，不能共享，使得非银行信息数据采集工作无论从横向协调还是纵向管理上都无从着手，地市中支采集工作异常难，而酝酿已久的《征信管理条例》由于部门之间利益难以协调而迟迟难以推出，制度供给的滞后成为制约基层央行履行征信服务的重要障碍。

支付结算方面：一方面，地市中支作为支付结算、清算工作的直接参与者、管理者和执行者，在支付清算工作中扮演着重要角色，但另一方面，由于总行没有出台统一的支付结算管理框架，地市中支在实际工作中普遍感到“心中没数”；人民银行和银监部门在支付结算管理上“各管一头”，在涉及同一业务的连续性监督和结算纠纷投诉问题上，都感到无所适从；在组织力推银行卡结算工具时，地市中支对“银联”这类非银行清算组织的清算业务管理尚处于摸索阶段，甚至是“真空地带”；现有会计核算制度没有“因时而变”，导致依托于现有会计核算制度的业务系统操作办法设置的岗位多、流程长、分工繁琐，出现了“向制度要人”现象。

国库管理方面：由于相关法律对人民银行国库管理职能缺乏明确界定，基层央行在“管理”、“代理”、“办理”国库之间难以准确定位，对“经理国库”这一法定职责，人民银行理解为国库“经理”，是“过程管理”；财政部门理解为 “代其办理”，是财政出纳，财政部门有开户选择权和资金自由支配权；地方政府理解为“具体办理”，最好是“经而不理”。加之《预算法》、《税收征管法》中没有任何国库监管的相关条款，地市中支国库对地方政府、财税部门“截留上级财政收入、空转虚增预算收入、买税卖税”等问题无可奈何，特别是在推进国库集中支付等服务创新工作上遭遇重重阻力，“费力不讨好”；在构建财税库关行信息共享机制时，出现了“一头热三头冷”。

此外，随着电子货币的出现、人民币反假要求的提高，对人民币的服务发行、调拨、反假等服务提出了更高的要求，这与目前货币发行管理滞后，发行基金调拨集约化配送程度不高形成了矛盾，同时，货币金银管理系统缺乏分析功能，无法自动警示发行库相关币种的短缺或胀库，难以直接实时获取现金需求信息，存在高成本与低效率的矛盾；在决定发行支库“留”与“撤”时，地市中支基于成本考虑，倾向撤并，而商业银行基于头寸押运成本、安全和便利考虑，强烈反对撤并现有支库，甚至要求恢复已撤并的支库，地市中支对此难以抉择。

（三）维护金融稳定方面的制度供求状况分析。银监分设后，维护金融稳定成为基层央行又一项重要职责。同样，由于由于监管权的分设和经济金融的发展，基层央行在维护金融稳定的过程中，也面临明显的制度建设滞后问题，而此次次贷危机更是给基层央行维护稳定的职责敲响了警钟。

一是金融稳定协调机制滞后。防范系统性金融风险是一项全局性、宏观性的工作，需要多方共同努力，协同配合，但从目前实际情况看，由于各自出于部门利益的考量，金融稳定协调机制建设严重滞后。如地方政府认为“金融稳定就是金融不出案件、不闹事”、“有人民银行、银监管着，有少数地方政府甚至单纯关注经济增长目标，直接干预金融资源配置，使经济运行偏离货币政策指向，在一定程度上加重了区域金融不稳定因素。基层央行与监管当局虽然建立了监管协调机制，但由双方在维护金融稳定中的职责不清，角色错位，管理紊乱，往往存在“重复监管”、“监管真空”、“信息不对称”、“资源不共享”等问题。在证券和保险方面，由于在地市级没有相应的监管机构，而人民银行对证券和保险机构更没有相应的检查权，因此对证券和保险的金融稳定信息来源几乎处于空白状态，地市中支很难对区域金融风险作出系统性的判断。

二是风险防范机制滞后。目前基层行的维稳措施主要是“道义劝告、金融债权维护”等柔性措施，不具有强制约束性，实施效果不佳。即便是法定赋予的建议检查监督权和特定检查监督权，由于其程序的繁琐，因而具有较大的局限性，削弱了地市中支灵活应对紧急突发事件的能力。此外，在各地迅速发展起来的民间借贷一直没有一个明确的主管机关，而民间借贷又是一个金融风险发生的高危领域，各地爆发的民间借贷风险案例都是由于缺乏事前的防范机制使然，因此，如何防范民间借贷风险也是基层央行履行金融稳定职责一个重要方面。

三是风险处置机制滞后。高效的风险处置机制能够有效防止风险的扩散和损失的扩大。虽然法律赋予了人民银行维护金融稳定之责，但基层央行在风险处置过程中，缺乏关于违反金融稳定的处罚条例及实施细则，不能运用法律法规遏制与化解风险隐患；救助问题金融机构唯一武器是履行“最后贷款人”职责，过度依赖这一工具容易弱化市场机制和外部约束，助长金融机构管理层的投机倾向等道德风险。

（四）金融监管方面的制度供求状况分析。出于履职需要，中央银行仍然保留部分监管权力，实证分析表明，在多个监管领域，仍然存在监管制度供给滞后的现象。

一是会计监管制度滞后。一方面，对商业银行而言，由于信贷增长是银行的主要盈利来源，在利益的驱动下，各家银行更加注重信贷业务的发展，而忽视了不能产生更多效益的会计工作，甚至认为有些会计工作约束和妨碍了信贷业务的发展。另一方面，部分基层央行员工不够重视会计监管，认为会计监管工作可有可无，加之，由于会计的专业性强，进入壁垒较高，也往往成为监管盲区，成为风险的高发地带，如近期的邯郸农行金库盗窃案等金融案件的不断发生，很重要的原因就是不法分子利用会计制度的漏洞和缺陷，抓住时间差，套取现金。因此，健全和完善银行会计内控机制，严格执行各项会计规章制度，能够防范金融案件的发生，有效化解金融风险。

二是国库监管制度滞后。首先，税款入库监管制度安排不匹配。《国库金库条例》规定，“各级国库有权督促检查国库经收处和其他征收机关所收税款，是否按规定及时全部缴入国库，发现拖延或违法不缴的，应及时查究处理。”然而，《预算法》、《税收征管法》中却没有任何国库监管的相关条款。因此，国库监督只能针对商业银行经收处，而对地方政府、财税部门“截留上级财政收入、空转虚增预算收入、买税卖税”等问题则无可奈何。其次，预算拨款监督有章难循。《国家金库条例》仅笼统规定了国库对预算拨款监督权，而《预算法》却规定各级政府对下级政府进行预算执行监督，对本级预算执行中出现的问题及时采取处理措施。在实施操作中，国库部门往往是根据财政部门的要求进行库款的收纳和支拨，对预算执行情况及政策变化的掌握相对滞后，“经理”国库的职能未能充分发挥。最后，国库监管依据相对滞后。目前国库监管所依据的《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》等规范性文件，权威性和约束性较差，影响国库监管的严肃性，特别是经历了分税制和国库集中收付制度改革后，一些新业务如非税收入收缴管理、财政国库集中支付等业务的监督已无法可依。

三是大金融监管制度建设滞后。经济金融的发展已经使得银行、证券、保险业务出现日渐融合的趋势，而且这种融合正逐渐由经济较发达的中心城市逐步向经济欠发达的二三线城市乃至县城发展，由此也对基层央行金融监管提出了挑战。如近几年，保险机构纷纷加大了对县域保险市场的开拓力度，县域保险快速发展。但由于地级市，县域没有相应的保险监管机构，导致部分地区出现保险机构无序竞争、盲目发展的问题日益突出，其中隐藏着巨大的风险隐患。据岳阳临湘市反映，虽然市地方金融证券办牵头制订了保险行业联席会议制度，但是这个制度仅仅是一个公约，是一种约定，一种软约束。真正发生了违法、违规行为，地方政府也无法处置，顶多只是发一个通报批评一下而已。2008年度只有省保监局一名副处长针对个车险“见费出单”落实情况进行过一次暗访，此外没有任何现场检查。

二、基层央行履职创新路径设计

（一）从制度变迁主体看基层央行履职创新

新制度经济学把制度创新主体分为初级行动团体和次级行动团体两种类型，其中初级行动团体在制度变迁中起主导作用，次级行动团体在制度变迁中起辅助作用，二者共同推动制度变迁。按照制度变迁主体定义，我们大体可以把银行和非银行金融机构，企业和个人划入第一行动团体的范畴，而基层央行、政府及其相关部门，金融监管部门可以划入第二行动团体范畴。制度变迁主体的划分对基层央行履职创新的启示是：

首先要加大对初级行动团体的支持、培育力度，壮大初级行动团体的力量。央行在具体履职创新过程中，要善于发现潜在的初级行动团体，争取获得它们的支持。

其次，要加强次级行动团体之间的协调，比如加强与银监部门、证监部门、保监部门的合作，探索与它们合作的新方式，新思路。同时，要加强与当地政府部门的合作和沟通，创新建立与地方政府的长效合作机制。

最后，基层央行作为次级行动团体，在制度变迁中具有十分重要的地位。当前，部分基层央行员工履职创新意识不强，平时工作只求不出差错，不出事故，这种局面不利于基层央行有效履职。因此，在平时工作中，一方面应该加强思想政治工作力度，培育员工的创新意识，使职工认识到基层央行履职创新的必要性和可行性；另一方面，要强化创新有关的知识技能培训，增强央行员工履职创新能力。

（二）从制度变迁模式看基层央行履职创新

新制度经济学将制度变迁分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁两种类型，这两种制度变迁各有优缺点，在制度变迁过程中互为补充。时下，由于强制性制度变迁推进受到方方面面的阻碍，因此诱致性制度变迁应该成为当前制度变迁的主要模式，而诱致性制度变迁又是一种自下而上，从局部到整体的制度变迁，基层央行正好位于条条块块的交汇处，在诱致性制度变迁中有着得天独厚的优势。诱致性制度变迁理论对基层央行履职创新的启示是：

首先，基层央行要充分发挥自身在诱致性制度变迁的主导作用，大胆创新，勇于尝试，总结推广局部创新经验，营造良好的制度创新氛围。

其次，由于经济外部性和搭便车行为是阻碍诱致性制度创新的重要因素，因此基层央行在推进诱致性制度变迁过程中，要着力消除外部性，调动调动微观主体制度创新积极性。比如，基层央行在推进助学贷款的过程中，由于在推进初期，商业银行可能面临更大的风险，因此，基层央行可以采用准入制度，明确在今后若干年该商业银行发放助学贷款的专属权，同时，基层央行还可以通过利率优惠，通过与财政部门协调争取财政资金补贴等手段来弥补承办商业银行的经济外部性，如此，推广该项制度就要容易多了。

（三）从制度变迁动力看基层央行履职创新

制度经济学指出，制度变迁的动力是潜在利润的存在，制度变迁的过程也即潜在利润内部化的过程，而技术的发展，规模的变化等因素都是潜在利润产生的因素。因此着力为制度变迁主体培育新的利润增长点，就成为基层央行履职有一个着力点。制度变迁动力理论对基层央行履职创新的启示是：

首先，要积极培育市场规模，只有市场规模到了一定程度，制度创新的潜在利润才会达到临界点，也即一项制度创新才有推出价值。以县域保险为例，只有在县域保险发展到一定规模的时候，推出金融监管协调机制才有现实意义。其他比如国库制度创新，征信制度创新均是如此，只有在市场达到一定规模时，一项制度创新的推出才有实际价值。

其次，要大力进行技术创新。制度经济学认为，技术创新是产生潜在利润的最直接的因素，技术更新了，就会产生新的潜在利润，进而产生新的制度需求。

（四）从制度变迁路径看基层央行履职创新

新制度经济学认为，在制度变迁过程中，存在一种报酬递增和自我强化机制，人们一旦选择某项初始制度，它的发展方向会在以后发展中得到强化。路径依赖形成的深层次原因是现存体制中存在既得利益集团，为维护既得利益，他们力图巩固现有制度，阻碍社会进一步变革。这種情形在基层央行履职创新过程中表现尤为明显,如中央银行在解决金融风险，维护金融稳定时，地方职能部门受利益驱动，在执法过程中往往与金融稳定目标相冲突。企业破产时，地方各职能部门首先考虑的是清算费、职工安置费和税费，维护金融债权主动性不足，积极性不够。人民法院在执行金融案件，更多关注的是诉讼费和执行费，金融维权成本居高不下，“赢了官司输了钱”现象没有明显改善。工商部门按照自己理解和要求开展诚信建设，没有吸收人民银行参加，逃废银行债务治理不在建设之列，一些逃废债企业被评为“重合同守信用单位”。税收部门盲目追求税收入库，放任甚至要求企业贷款交纳税收。财政部门对出现的金融风险救助消极，投入有限。制度变迁路径依赖理论给我们的启示是：

首先，应正视制度变迁过程中的各种矛盾，充分照顾各方面的利益，比如基层央行寻求与各方建立信息共享机制，构建联席会议制度都是兼顾各方矛盾的具体形式。

其次，在诱致性制度变迁基础上，适时推动强制性制度变迁，依靠政府的力量打破制度变迁的路径依赖。

参考文献：

[1] 史漫飞，柯武刚．制度经济学[M]．北京：商务印书馆，2000：35．

[2] 汪丁丁．制度创新的一般理论[M]．北京：北京大学出版社，2003：200-20I．

（组长：谢汉阳 成员：张少林陈永忠）