为创新转型提供有效法制保障

张震

6月7日，市十三届人大常委会第三十四次会议审议通过了《上海市人民代表大会常务委员会关于促进创新驱动、转型发展的决定》，通过法定程序，把市委确定的“创新驱动、转型发展”的总方针，转化为全市人民的共同意志和共同遵守的行为规范。这对于凝聚各方共识，动员全市力量，营造支持创新驱动、转型发展的社会环境，完善创新驱动、转型发展的政策措施，加快形成有利于创新驱动、转型发展的体制机制，为创新驱动、转型发展提供必要的法制保障，具有重要意义。

《上海市人民代表大会常务委员会关于促进创新驱动、转型发展的决定》以市第十次党代会精神为指导，紧扣本市“十二五”规划，按照社会动员和制度保障相结合的思路，以相关主体在创新驱动、转型发展战略中的职责为主线，明确了创新驱动、转型发展的总要求和总目标，并从社会动员、政府推动、法制保障和人大监督等方面作出了具体规定。

呕心沥血十九稿

市委提出创新驱动、转型发展的要求之后，市人大常委会就十分重视与此相关的立法工作。2011年，市人大常委会副主任吴汉民指示法工委组织有关人员组成工作班子对此进行前期研究。工作小组随即陆续走访有关部门，充分收集相关资料，还研究了兄弟省市有关立法经验，并对创新驱动、转型发展涉及到的一些法律问题进行了认真的剖析和论证，形成了一些研究成果，建议制定相关法律性问题的决定。在确定2012年度常委会立法计划时，《上海市人民代表大会常务委员会关于促进创新驱动、转型发展的决定（草案）》即被列为立法预备项目的第一项，条件成熟即可提请常委会审议。

此后，根据市人大常委会党组的要求，常委会法工委会同市人大财经委、教科文卫委组成了决定草案起草工作组，抓紧进行起草工作。起草工作组认真学习了市第十次党代会精神和本市“十二五”规划，拜访了市政府发展研究中心周振华主任等专家，对一些重要问题进行了研究、论证，草拟了决定草案的初稿。

由于该项决定事关重大，为使草案的每一句话、每一个字都准确、规范，起草小组对草案的文本真可谓是字斟句酌。有时为了一个句子的取舍，激辩、权衡了许久，有时为了一个语义表达的选词，起草小组检索、查阅、对比了许多文献……那段时间，作为起草小组工作地的728会议室经常灯火通明直至深夜。

起草决定草案实际上也是举各方之力、集众人之智。市委研究室、市政府研究室、市政府发展研究中心、市发改委等单位不仅提供了许多资料和修改意见，一些同志还直接参与了具体的起草工作。为使草案内容更加完善，起草小组广泛听取了有关部门、市人大各委员会、部分市人大代表和专家学者的意见，特别是两次书面征求了全体常委会组成人员的意见。有的委员还亲自送来了他们修改后的文稿，并当场说明修改理由，这让起草小组的工作人员非常感动。常委会领导对起草工作高度重视，吴汉民副主任曾三次听取起草小组工作汇报，先后提出重要修改意见；刘云耕主任先后两次就起草工作作出批示，提出要求，对于提高决定草案的操作性、增强法规的实施效果具有重要指导作用。

2012年5月29日，决定草案最终形成，主任会议决定提请常委会会议审议。此刻屈指一算，这前前后后，决定草案的过程稿有19稿之多。这19稿，见证了起草小组的努力，见证了全市方方面面的智慧！

亮点一：发展是为了什么？

决定的第一条不但旗帜鲜明地点明了本市发展要坚持创新驱动、转型发展的总方针，而且开宗明义地明确了创新驱动、转型发展的根本目的是促进人的全面发展。作此规定是要将全社会的力量充分动员起来，形成创新驱动、转型发展的共识与合力。而实现人的全面发展，恰恰是马克思主义的基本价值追求。也是中国特色社会主义建设的目的所在。决定的一大亮点，就是深刻地阐释了创新驱动、转型发展的根本目的——“促进人的全面发展”，要求开展一切创新转型工作都应当坚持“发展为了人民、发展依靠人民”的原则，最终使发展成果更广泛、更均衡地惠及全市人民。

亮点二：推进创新驱动、转型发展的九个关键

由于创新驱动、转型发展贯穿于经济社会发展的全过程，涉及面广、推进难度大，要想更好地深化这项工作，就要紧紧围绕重点领域和关键环节下功夫。决定的第二个亮点，就是在创新转型纷繁复杂的诸多工作中，认真梳理出九个关键问题，为新形势下推进创新转型，提供了突破的方向：将改革开放作为转型发展的强大动力，着力建立健全有利于转变发展方式的体制机制；将结构调整作为转型发展的主攻方向，着力加快产业结构战略性调整；将保障和改善民生作为转型发展的出发点和落脚点，着力加强社会建设和管理；将人才作为创新转型的关键，着力优化育才、引才、用才环境；将科技创新作为转型发展的重要支撑，着力加强创新型城市建设；将文化建设摆在重要战略地位，着力推动国际文化大都市建设；将统筹城乡发展作为转型发展的重大任务，着力推动城乡一体化发展；将节约资源和保护环境作为转型发展的着力点，着力加强生态环境建设；将提高依法执政能力作为重点，着力推进社会主义民主政治建设。

亮点三：全社会的共同责任

将创新转型的责任法定化，把全社会都动员起来，凝聚各方智慧和力量，投入到创新驱动、转型发展的工作之中，可谓是决定的第三个亮点。决定明确指出，创新驱动、转型发展不仅是政府的责任，也是全社会的共同责任。为此，国家机关、企事业单位、社会团体等各类组织和全体市民都应当进一步解放思想，弘扬海纳百川、追求卓越、开明睿智、大气谦和的城市精神，践行公正、包容、责任、诚信的价值取向，凝聚社会共识，把创新驱动、转型发展的要求转化为全社会的自觉行动，以高度的责任感和使命感投入到创新驱动、转型发展这一伟大事业中来。

亮点四：创新评估体系和评价指标

决定的第四个亮点是提出了建立创新转型的评估方法和评价指标，这在全国尚属首次。这个亮点的产生，与常委会领导的关心密不可分。

在起草和完善决定的过程中，市人大常委会主任刘云耕曾两次作出批示。5月25日，在书面征求常委会组成人员意见时，他圈阅后建议：“将座谈会上一些创造性思想融入，使之目标明确，措施实在，检验可行。”5月29日，在第二次书面征求常委会组成人员意见时，他又就有关考核指标的问题批示：“有同志提出，创新驱动、转型发展应有个考核指标，此意见能否体现？”为此，起草工作组就相关问题作了专题研究，并在市人大常委会法工委主任丁伟、副主任施凯的带领下，就如何确定创新驱动、转型发展的考核指标问题当面请教了市人大代表、上海社科院世经所所长张幼文。同时，还与市发改委进行了沟通。

经过慎重研究，鉴于当前传统的统计指标和考评体系不太能够适应检验创新驱动、转型发展的要求，而现行的统计标准是由统计法所确定，不好妄作改动。起草工作组在综合各方意见，分析本市实际的情况下，认为可以从创新评估方式、探索建立评价指标着手，以此推动创新转型相关工作的落实。最终，决定增加了积极探索建立创新驱动、转型发展的评估方法和评价指标，完善经济社会发展指标体系，健全科学的绩效考评机制的内容。

亮点五：敢于担当、勇于负责、先行先试

新形势下，推进创新转型必须要有新的突破，特别是要着力破解制约创新驱动、转型发展的制度瓶颈和政策障碍。决定给予政府方面一定的立法授权，要求其敢于担当、勇于负责，大胆先行先试，这无疑是决定的第五个亮点。决定一方面提出本市各级人民政府及其部门应当按照创新驱动、转型发展的要求，坚持社会主义市场经济的改革方向，发挥市场配置资源的基础性作用，最大限度地激发社会活力和人民群众的创造力，大力推动政府职能转变，加快形成有利于创新驱动、转型发展的体制机制。另一方面，考虑到突破现有的制度和政策，需要有必要的法制保障，决定赋予市政府在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以围绕创新转型先行先试，通过制定规章、发布决定的形式，对相关工作从制度创新层面予以推动和保障。