拧紧黄河排污“水龙头”

王兰兰

沉重的记忆，严峻的数字

在人们的记忆中有这样一个触目惊心的事例：

地处河南的黄河支流天然文岩渠旁的前孙东村，严重的水体污染使得该村5年内数十人死于癌症，河中鱼虾绝迹，村民们守着水却无法灌溉农田。水污染成为黄河水源匮乏的另一主因。

在老书记王凤英的统计名单上，从1997年开始，村里不断有人得病死亡，这些人当中以患食道癌、肺癌、肝癌者居多，“一年多则十来个，少则四五个”。

韩庆印老人一直生活在噩梦里。他那一大家子中前前后后走了6人。6个人中，有亲兄弟，有叔叔和哥哥，还有两个侄子和一个侄媳妇。

这是一个极端的典型。

联合国环境规划署在2010年3月22日“世界水日”发布报告，称污水每年夺去数百万人生命。报告显示，全球每天排放大约20亿吨工业、农业和生活污水。水相关疾病每年致死至少180万名5岁以下儿童，即每秒钟夺取一个幼小生命。全球半数以上住院患者染病与污水相关，大约3.7％的去世者死于与污水相关疾病。从某种意义上说，污水比战争等暴力活动更加致命。

在今年5月召开的黄河流域（片）水资源保护工作座谈会上，记者记录了这样一组数字：

目前，黄河以全国2%的水资源承纳了全国约6%的废污水和7%的COD排放量，受纳的污染物总量已超出自身的水环境承载能力，由此带来河流污染、湿地萎缩、生态用水不足及功能下降诸多问题。2010年，黄河流域废污水排放量达43.6亿吨，较20世纪80年代翻了一番；流域全年水功能区水质达标率仅为43.8%，低于全国平均水平；全流域劣V类水质河长占总评价河长的34%。与其他流域相比，黄河流域水资源保护面临更加严峻的挑战。

《批复》：意义重大

2012年6月15日，水利部向黄委和流域九省（区）印发了《关于黄河流域入河排污口监督管理权限的批复》（水资源〔2012〕279号，本文简称《批复》），这是继淮河流域和海河流域之后，水利部再次以文件形式明确的流域管理机构与流域内各省（自治区）水行政主管部门对入河排污口的监督管理权限。

黄委对《批复》高度重视，及时召开黄河流域入河排污口监督管理权限批复意见贯彻落实工作座谈会。黄委主任陈小江强调，要深刻领会水利部批复意见的重要性，准确把握当前工作面临的机遇和挑战，从时代发展进步、人民群众期待、依法履行职责的高度，统一思想、提高认识、统筹安排、强化措施、狠抓落实、形成合力，加快提升入河排污口监督管理水平，努力实现黄河流域入河排污口监督管理的新突破，为保障流域人民群众用水安全和经济社会又好又快发展作出新的更大贡献。

入河排污口监督管理是2002年《中华人民共和国水法》修订后确立的一项由水行政主管部门和流域管理机构实施的管理制度。2004年10月，水利部颁布《入河排污口监督管理办法》。2005年1月，该办法在全国范围内开始实施。

黄河的入河排污口监督管理起步较早，成效明显。针对严峻的黄河流域水污染形势，黄委在20世纪90年代就着手开展入河排污口调研和制度建设的尝试，于2003年发布实施了《黄河入河排污口监督管理办法（试行）》，依法实施多项入河排污口审查许可，会同地方有关省（区）水利厅连续对重点区域开展了多次执法检查，对多家重点新兴工业园区进行了入河排污口调查和监督检查，并将检查结果向有关省（区）人民政府进行了通报，得到水利部充分肯定，也引起地方政府有关部门的高度重视。

2006年12月，黄委根据水利部《入河排污口监督管理办法》和《关于加强入河排污口监督管理工作的通知》的有关规定，并结合已有的实践经验，制定并实施了《黄河水利委员会实施〈入河排污口监督管理办法〉细则》，建立了比较完善的黄河入河排污口监管制度。

2008年以来，黄委根据《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》《入河排污口监督管理办法》等有关文件要求，多次与流域内各省（自治区）水行政主管部门协商沟通、征求意见，编制完成《黄河流域入河排污口监督管理权限划分意见》，上报水利部。

至今，黄委已实施多项入河排污口设置同意制度，开展了重点排污口的调查和监督性监测，联合地方政府水行政主管部门对重点区域入河排污口进行了执法检查，基本完成了黄委管辖水域的入河排污口登记，根据经济社会发展形势对工业园区排污等新情况和新问题开展了探索性工作，取得了较好效果。与此同时，地方水行政主管部门相应开展了一些工作，特别是沿黄各省、自治区和黄委共同开展的黄河流域入河排污口核查工作已经基本完成，比较全面系统地掌握了黄河流域入河排污口现状，为今后的监管工作打下了基础。

黄河流域水量少、污染重，治理难度大、历史欠账多。进入21世纪以来，污废水量和入河污染物量一直居高不下，对保障沿黄和华北地区用水安全特别是城市供水安全带来严重影响。近年，黄河水质恶化的趋势虽有所好转，但总体形势依然严峻。当前和今后较长一段时期，黄河水资源保护将是一项极其重要而又极为艰巨的任务。

黄河流域入河排污口监督管理权限的批复，标志着黄河流域入河排污口监管已经迈上了制度化、规范化的轨道，今后将进入权责明确、管理规范、执行高效的发展时期。权限批复后，将进一步促进黄河流域入河排污口监督管理工作规范化，对规范和深化流域水功能区监督管理、实施最严格的水资源管理制度起到积极的推动和指导作用，具有非常重要的意义。

黄河流域水资源保护局局长司毅铭说：入河排污口监督管理是流域管理机构和各级水行政主管部门的法定职责，也是水资源保护的重要抓手和落实入河污染物总量控制“红线”的重要手段。划分相关管理机构的管理职责，是做好这项工作的基本要求和重要前提。因此，《批复》对加强黄河流域水资源保护、保障流域用水安全、落实最严格水资源管理制度意义重大。

《批复》内容：涵盖监管全过程

文件从入河排污口设置审查同意、登记、整治、档案及统计、监测等五个方面，明确规定了黄河流域各省（自治区）水行政主管部门和黄河水利委员会的入河排污口监督管理权限和职责。其中，既包括入河排污口设置许可权限，也包括入河排污口登记、整治、统计与档案管理、监督性监测等日常管理权限。同时，对管理过程中一些程序也提出了要求。

权限划分：流域管理与区域管理相结合

黄委管理权限包括两部分，也就是全额管理部分和限额管理部分，主要体现对重要河段和重点项目设置入河排污口的管理。

全额管理部分，指在黄委直接管理的水域设置的入河排污口。包括黄河干流托克托以下至入海口（含水库库区和河口区）和支流洛河故县水库库区、沁河紫柏滩以下干流河道、东平湖滞洪区（含大清河）河道管理范围内设置的入河排污口。这些水域设置的入河排污口不论大小，均由黄委审查同意。另外，跨省河流省界缓冲区内设置的入河排污口，其监管对保障流域整体水质安全和避免省际纠纷意义重大，因此，也由黄委全权负责。

限权管理部分，主要是针对一些重点入河排污口和在重要水域设置的重要排污口。重点入河排污口包括由国务院投资主管部门审批、核准的大型建设项目和需要报国务院环境保护主管部门审批环评的建设项目设立的排污口两类。一般来讲，这些入河排污口的特点表现为排放量大或者污染强度大、危害严重。在重要水域设置的重要排污口包括两类，一是在黄河干流上游设置的重要排污口，二是在重要支流如渭河干流、大通河干流、泾河干流、沁河紫柏滩以上干流、湟水、皇甫川、窟野河等河道管理范围内设置的重要排污口。其划分标准一般为设置排污口的建设项目大小、取水量大小。其中，建设项目及取水量大小的划分与河道管理范围内建设项目审查及取水许可相一致。另外，对于黄河上游省级以上的工业园区综合污水处理厂、建制市级以上城镇生活污水处理厂设置的入河排污口和农灌集中退水口，也由黄委负责设置审查。

除黄委负责管理的以外，黄河流域其他入河排污口设置和日常管理，由所在地的县级以上水行政主管部门依照分级管理权限负责，这部分排污口占全流域入河排污口的大部分。

入河排污口管理权限的划分，体现了流域管理与区域管理相结合、流域管理注重宏观抓大放小、以地方管理为主的原则。依照有关法律规定和实行最严格水资源管理制度的要求，县级以上地方人民政府对本行政区域水资源管理和保护工作负总责。入河排污口以地方管理为主体现了地方政府及其主管部门对水资源保护的责任。同时，为保障流域水资源整体利益和保护效果，需要流域管理机构对重要河段和重点项目设置的排污口实施直接监控。

在多年的管理实践中，黄委与地方水行政主管部门在管理范围上有所划分，也实施得很好。但随着形势的发展和实行最严格水资源管理的需要，原有的管理范围已不完全适应。《批复》根据目前管理实际有所调整，管理范围更加明确。

流域管理：黄委责任重大

流域管理是水资源保护的重要手段，除要求黄委对重要水域和重大入河排污口实施直接管理外，《批复》中对黄委特别授予了流域管理职责。这些职责主要针对的是宏观管理，即针对流域入河排污口登记、设置情况、监督性监测及入河排污总量监测等情况，要求县级以上水行政主管部门向黄委逐级上报上述事项。黄委进行汇总分析，掌握流域整体情况，提出流域整体的分析结论和意见，以指导流域整体工作。

除此之外，流域管理还应当通过流域水资源保护规划、水功能区划、水域纳污能力核定及组织流域入河排污口普查等，对入河排污口作出总体安排和实施入河污染物总量限制。同时，黄委还应通过对重点水域和重要控制断面水质进行监测，及时依法向地方政府和有关部门进行通报并提出建议，促进当地水污染防治和入河排污的控制，以保障流域整体的水质安全。

随着入河排污口监督管理的深化，流域入河排污口的调查分析、政策与标准规范研究及制定、区域监管工作的督促协调与指导等宏观管理工作，也将逐步加强。宏观管理将成为流域管理机构入河排污口监管的重要工作。

地方水行政主管部门：书面征求黄委意见

《批复》增加了入河排污口设置的分级审查和特殊限制。水利部《入河排污口监督管理办法》规定流域管理机构“在审查入河排污口设置时，应征求有关省、自治区人民政府水行政主管部门的意见”；但征求意见的形式没有具体规定，各流域管理机构在实际执行时也多有不同。《批复》中“有关省、自治区人民政府水行政主管部门应出具书面意见”的规定，对此给予了明确。

《批复》对地方审查同意的入河排污口，要求书面征求黄委意见和备案。《批复》规定“县级以上地方人民政府水行政主管部门在审查同意黄河流域省(际)附近水域缓冲区内入河排污口设置时，应以书面形式征求黄河水利委员会意见”；“在审查同意以下入河排污口设置时，应报黄河水利委员会备案：（1）黄河干流河源至托克托河道管理范围内（含水库、湖泊），由黄河水利委员会审查同意以外的入河排污口；（2）在黄河流域跨省河流省界缓冲区范围外设置的对省界缓冲区水质可能构成严重影响的入河排污口”。

饮用水水源地：禁止设置排污口

《批复》明确指出：“饮用水水源保护区内禁止设置排污口。黄河水利委员会应对其管理范围内饮用水水源保护区的入河排污口现状进行调查和监督，通报并督促当地人民政府实施入河排污口整治工作。县级以上地方人民政府水行政主管部门应对其管理的饮用水水源保护区内的入河排污口现状进行调查和监督，并提出整治方案，报当地人民政府批准后实施。”

农灌退水口：纳入排污口管理

《批复》确定了农灌退水口的排污口性质。长期以来，农灌退水口一直独立于入河排污口和支流分别统计，关于其管理方式也多存争议。由于农灌退水携带大量有机盐类，沿途又多有接纳企业和生活污水的情况，使其对受纳水域水质影响很大，对其按入河排污口进行管理的呼声日益强烈。《批复》明确规定“地表水取水口设计流量15立方米每秒以上的农业取水设置的集中式农灌退水口”按入河排污口实施管理，这对于促进有关水域水质的保护意义甚大。

祝福：母亲河健康壮美

2011年中央一号文件和中央水利工作会议明确要求实行最严格水资源管理制度，确立水功能区限制纳污红线，严格控制入河湖排污总量。今年年初，国务院又印发了《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，明确提出了当前和今后一段时期的水质目标和主要污染物入河湖总量控制总体目标。

去年，国家审计署对黄河流域进行了水污染防治与水资源保护专项审计，指出涉及流域省（区）入河排污口管理存在的水利环保职责不清、推诿扯皮、设置混乱、超标排污、监管不到位等问题。在今年的黄河流域（片）水资源保护工作座谈会上，流域省（区）代表在发言中也提到“职责划分不清晰”、“存在相关部门对于法律法规选择性执行的情况”。

《批复》为黄委和流域内地方水行政主管部门实施入河排污口监管提供了重要依据。《批复》明确了职责、确定了原则、理清了思路、指出了方向、提出了要求、突出了重点，为进一步完善黄河流域入河排污口监督管理体制、提高监管水平、强化监管力度带来了难得的机遇。

黄河，中华民族的母亲河，养育着一个伟大民族的生命意志和文化精神，见证了几千年中华文明的行进历程，也承载着可持续发展的未来。近几年，一系列改变母亲河命运的治河新策应运而生。黄河在我国大江大河中首次进行了流域水量分配，实行了取水许可总量控制和水资源论证制度，开展了黄河水权转换试点工作，实施了黄河水量统一调度。黄河水资源管理取得的巨大成就得到了国内国际水利界的普遍认可。2010年，黄委从全球50名候选者中脱颖而出，荣获国际水利行业三大奖项之一的“新加坡李光耀水源荣誉大奖”。

我们期待母亲河恢复她的健康壮美。黄河，流在中华民族血脉中的母亲河，我们祝福您！