人大工作和民主法治建设座谈会述要

燕思

6月21日，市人大常委会研究室召开部分专家学者座谈会，来自复旦大学、上海交大、东华大学、上海大学、市委党校、上海政法学院等方面的7位专家学者与会。学者们主要围绕人大制度、党与人大关系、人大监督、人大代表的产生及其职责、政治参与等内容，从不同角度进行了座谈交流，提出了有关意见和建议。

上海市委党校教授、政治学部主任程竹汝认为，人大是法制内制度化程度最高的一个民主形式，人大要拓展的一个是民主，另一个是监督。监督权占人大权力的50%。对人大监督，社会舆论有不少议论。他认为，世界各国议会普遍的监督形式是质询。我国法律对人大质询也给予了授权，但使用的只是个案。究其原因，人大自身要承担相当的责任。西方议员为什么很活跃？因为他有选举的压力。我国人大代表的压力不是没有，但不大。解决的办法，是要作一个责任制的安排，通过选举来形成必要的压力和动力。另一方面，我国人大的监督主要放到常委会。代表大会的规模庞大，不便行使监督权，因此很大程度上要依靠常委会，监督法也是常委会的监督法。代表大会客观上承担的是政治动员的任务，即把社会力量动员起来。

关于代表结构问题，程竹汝认为，关键是要培养人大常委会中的职业政治家。比如，将人大常委会中三分之一的委员作为职业政治家；三分之一是将要退下来的老同志，他们对决策有很多经验；三分之一是来自各方面的代表人士。我们缺的就是这三分之一的职业精神。他认为中国共产党作为执政党，要学会通过人大执政，否则长期下去，对党、对人大都不利。

东华大学教授、中国公共问题战略研究中心主任秦德君认为，党与人大的关系，涉及我国政治制度的特色。我国人大不搞西方的两院制，但我们的优势在哪里，我们的政治效率怎么样，要用事实和效率说话。他认为，我国的党政关系主要有两大方面：一是党和政府的关系；二是党和政权的关系。党政关系，通常讲的是党与政府的关系，但更重要的是党与政权即党与人大的关系。中国的政治架构是“三政模式”，即党执政，人大议政，政协和民主党派参政。其实，执政是一种法律行为，并不是什么都参与进去才是执政。党领导人大主要是组织领导、立法建议、人大常委会组成人员任免。现在，许多地方通过党委书记兼任人大主任来加强党对人大的领导。从制度绩效看，这是一种低效率的做法，因为党对人大的领导不是有一个人当了人大主任就能够实现的。

如何更好地发挥代表的作用，秦德君认为，治国理政是一门高超的艺术，但现在似乎人人都可以搞政治。全国“两会”期间，人大代表、政协委员有许多“雷人”的话语，给人的感觉是议政参政很容易，网络也把他们当作了一种娱乐新闻。建议人大代表从“荣誉制”变成“职能制”，建立人大代表、政协委员培训制。通过培训让代表、委员对我国的宪法、政治架构、政治制度等都搞得十分清楚，并意识到到他们是代表人民在发言，而不是凭个人兴趣讲话，这样才能更好地履职。

上海政法学院编审、上海市法学会副秘书长汤啸天认为，人民代表大会制度是实现人民当家作主的制度，从制度设计和操作环节看还有进一步优化的必要。应以坚定的决心、审慎的态度、渐进的步伐推进人大制度的完善，在“实现人民当家作主”上下功夫。公民有序政治参与不可能自发地形成，必须通过精心组织、指导、引导才能实现。当前，应当更新观念，着力解决“扩大政治参与”和“有序参与”的关系。他提出，人大可以试行建立“立法研究需求发布会”制度，由人大研究室或者法工委出面，向市法学会、政治学会、社会学会等相关学会发布具体的立法研究需求，以“订单式课题”方式签约，有针对性地委托研究。人大发布的“订单式课题”可以由人大机关提供调研的方便条件，就同一课题确定多个研究团队，各个团队同时进行平行研究，互相之间不发生横向的联系，以便取得更为丰富、多样化、有独立见解的研究成果。

汤啸天认为，目前人大代表的参政议政能力还存在一定不足。对人大代表不仅要进行上岗前的培训，每年还要就下一步审议立法的具体事项组织专题培训。专题培训可以邀请专家学者介绍有关立法背景、国内外立法现状、学术界的主要观点，以起到引导、辅助人大代表提高审议能力的作用。人大代表联络室的建设要进一步探索、完善，在代表培训上充分发挥作用。

上海交大国际关系和公共事务学院副教授、比较政治系执行副主任陈尧认为，我国现有的法律对公众参与立法均有规定。近年来人大在公众参与地方立法方面进行了积极探索，取得了一定成绩，但是也存在一些问题，主要表现为公众参与局限于立法信息公开、立法听证会形式化等。公众参与立法过程之所以不够理想，主要原因在于缺乏具体的法律和制度规定、有效的公众参与渠道不足。提升公众对地方人大立法的参与质量，可以考虑：（1）对公民参与立法的过程予以制度化。可以在关于地方立法的法规中增加有关公众参与地方立法的形式、内容的规定；对公众参与地方立法的有关问题作出单项规定，如制定地方立法信息公开条例、地方立法听证规则等。（2）进一步深化公民参与的程度。公民参与不仅仅停留在立法信息公开、听取意见或建议等，要更多地采用如协商甚至公民投票等形式，使公民具有影响决策结果的作用。（3）加强立法过程的公民参与。例如，在法规立项阶段，针对人大的立法规划或计划，建立一个经常性的公众参与法规立项的机制，社会团体、企业事业单位以及公民向立法机关提出法规立项的建议。通过召开座谈会、论证会、听证会等形式，广泛听取公众的意见和建议。（4）在直接关系到公民权利和义务的立法事务上，充分听取相关人的意见，以求在立法中公平、公正地设置利害相关人的权利和义务，避免出现立法只强调利害相关人履行义务，而忽视其应有的权利。

政治学博士罗世炬结合在机关工作多年的经历认为，当前不少地方出现群体性事件，或是信访量居高不下，很重要的一个原因是人民群众的利益表达渠道不畅通，利益表达机制不健全。因此，推进社会建设和社会管理，要注重发挥人大代表在利益表达和利益反映方面的主体作用。现实中，我们看到不少人大代表在利益表达和利益反映方面或是“失语”，或是不愿表达，或是表达无效。现行《代表法》有关条款规定了人大代表要“代表人民的利益和意志”，“与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求”。据此，应该积极创造条件，切实发挥人大代表在利益表达和利益反映方面的主体作用。近年来，本市部分区县在推进人大代表参与社会建设和社会管理方面积累了不少好经验、好做法，尤其是一些人大代表如柏万青、裴臻、王元洪等人，通过建立其个人工作室，发挥志愿者的团队作用，在促进人民调解、维护和谐稳定和秩序等方面社会反响良好，广受人民群众欢迎。建议市人大有关部门重点围绕人大代表能否建立个人工作室及需要哪些法律依据、人大代表能否代表非选区选民或者非原选举单位人民群众的利益、人大代表的利益表达和利益反映如何更加有效等三方面问题，加强对柏万青现象的研究，以推进人大代表积极参与社会管理。

上海市委党校讲师、复旦大学政治学博士丁长艳认为，从历史维度和现实问题看，我国的人大制度建设需要宏观、中观与微观三个层面的紧密配合才能实现。

第一，代议制差异之外的共性。中国的人大制从其政治基础来看，实际包含两层含义：中共组织的代表性理论与人大制度蕴含的代表性理论。前者是一种“使命性”代表理论，后者是一种“职责性”代表理论。西方的代表性主要通过议会进行，主要是权责性的代表理论，在代议机关内部通过政党、社团以及个体议员身份再区分，不过两者之间也有相当大的共性，如“一人一票”的选举原则等。

第二，代议制度的结构与绩效的对应性。从基本的制度结构看，人大制已经具备了相对完善的宏观制度，但是缺乏与宏观制度相匹配的中观制度支撑，其中最重要的一个问题是没有解决代表规模与代议绩效之间的关系。目前人大开会的会期比较短，“举手不议事”或“举手难议事”较为常见；常委会开会虽然比较制度化，但形式上较为封闭，规模相对较小，而人大内部的小组会又被分解成更为次一级的参与行为，效果也不明显。

第三，搭建中观的联系制度。从人大制度实际的结构与功能看，从中观制度设计的视角入手进行完善是比较切实可行的选择，其最大的优势是能够将传统的强调代表身份转变到强调代表的行为效果。主要有：（1）缩减代表规模，寻求与区域人口数量以及人口的社会阶层结构相适应的议事人数规模；（2）代表的专职化可以适当扩大范围，以便在权责两方面进行考核；（3）代表行为的个人化可以适度放开。目前代表主要还是一种人大内部的“团体”身份行为，不利于量化考察代表的履职绩效。

上海大学教授、国际新闻教育研究中心主任李建新认为，当今社会是一个媒介社会。“媒介是人的延伸”，在某种程度上可以理解为是人的思想和意识境界的延伸。就人大工作而言，让人大代表持久发声是实现这个延伸的可选择的路径。一个比较现实的问题是，人大代表的“发声”比较集中在“两会”期间，一旦会议结束，其发声的机会和途径也相应减少。这种会前、会后热与冷失衡的现象背后，体现出至少两个方面的问题：一是媒介新闻报道缺乏平衡的考虑；二是反映出了人大代表并不善于利用媒介发声，特别是在闭会期间发声。李建新指出，有研究和统计发现，虽然“两会”期间媒介的报道铺天盖地，但其实质效果往往体现在大政及宏观方面，而对社会关注的、比较民生的、贴近民众的内容关注度不够。他建议，从暂时与持久的角度看，人大代表的主要职责应体现在具体的工作中，体现在实在的事业里，体现在更加主动、积极的关注社会发展的每一个方面，使“握手、举手、拍手”的“老三手”代表被“联手、帮手、能手”的“新三手”代表所取代，而其中的任何“一手”都应该有一个得到他们所代表的人们知晓、了解的过程，并学会利用媒介持久地发声，这样才会更好地体现一个人大代表的责任和担当。