详解国企改革路线图

文昌

卫祥云在其将要出版的新书中，描绘了这样一幅“国企改革路线图”

中石化天价酒，到中国铁路天价宣传片，国企改革的争议一度甚嚣尘上。而近期浙江、重庆等省市高调“挺私”，且国资委、铁道部、交通运输部、卫生部、银监会等部门也纷纷为落实“新36条”一同打出组合拳，其中“国资14条”规定，民间投资主体可参与国有企业改制重组。凡此种种，真的宣告民间资本的春天即将来临？国企改革在新的框架下又重新启动？

不过，在不少观察者看来，与两年前政府方面的高调相比，近年来民间资本的动向似乎未有实质性变化：垄断国企依旧强大，民间资本仍在“四处游荡”。由于高高竖起的“玻璃门”，使得试图打破行业垄断的政策一次又一次地成为“一纸空文”，民间资本的存在及扩张空间被压缩。如今，在国企改革尚未突围的情况下，能否真正消除民企心理障碍，引导大量民营资本入场，产生促进市场化改革的“蝴蝶效应”，仍是未定之数。

卫祥云，国资委商业科技质量中心主任。他对国企改革问题颇有研究，在其将要出版的新书中，描绘了这样一幅“国企改革路线图”，以飨读者。

以史为鉴：国企改革的真问题

纵观中国近代经济史，贯穿始终的首要问题便是对经济参与主体的定位与分工，即由谁来办企业，由什么来配置资源。从洋务运动到改革开放初期，官商合办、官督商办、官办三种模式在中国历史的不同阶段此消彼长。但无论哪种模式，权力始终居于核心位置，既制定游戏规则，又直接配置资源。如果说有差异，仅在于不同历史阶段主导经济的力量在形式和程度上有所差异，而这些差异主要源于中国所处的历史阶段和当时的国际环境。今天的国有企业改革，究其本质，仍是这一历史问题的延续。

无论中国历史上的儒家文明，还是西方启蒙运动时的社会契约论，政府的本分都是维护公平正义的管理者，而不是与民争利者，所谓“政府应以义为利，而非以利为利”。因此，公共领域和资源垄断行业由政府经办，竞争性领域由民间经办，由市场配置资源成为既符合契约精神又符合经济原则的模式。中国封建社会的盐铁专营，欧美国家成熟的市场经济模式无不如此。这是我们今天比较一致的认识，但这种认识是建立在独立的民族国家和成熟的经济体系的前提下，也是中国在经过上百年探索试错并付出沉重代价后才换来的教训。

关于中国企业的模式，汉学家费正清、费维恺在《剑桥中国晚清史》中指出，涵盖官商合办、官督商办、官办三种企业形式，三种形式之间，是一种不断改进的过程，表明进入近代以后，中国企业的发展形式，由起初的政府和企业同时参与，退化到后期单纯的政府直接操控。这其实是按照黄仁宇大历史的视野对中国百年企业史的一种总结，但纵使今天，国有企业仍未彻底走出历史的阴影。

比如，政治意义上的铁道部是国务院一个部，经济意义上则是一家可以称之为中国铁路总公司的央企，但实质上是两块牌子一套人马。回顾历史竟然发现这正是洋务运动时期国家兴办铁路模式在今天的翻版。再如，在国企问题上一边是李荣融卸任国资委主任时自诩实现了央企增值保值的“无愧于心”，一边是舆论媒体对“国进民退”和国企垄断的口诛笔伐，政府对国企的错误定位让管理者成为两头受气的风箱耗子，即便如此，像中粮收购蒙牛这样劣币驱逐良币的案例时有发生；在官商问题上，一边是政府这只看得见的手在经济活动中的如影随形，一边是每倒下一位企业家必带出一批“有问题”的官员，权力对市场的干预所滋生的腐败让权力成了人人喊打的过街老鼠，但人人又希望依附于权力而从中食利。

可见，很多本该超越意识形态而无需争论的问题在现实中却与常识的距离总是很远，背离常识的结果必定是对经济规律的扭曲，而片面甚至错误的认知则容易被固化积淀成社会问题，最终又反过来挑战常识。就像国企问题上，很多在现代企业理论上荒诞可笑的事情，在现实中却成为尊重历史传统，维护政治正确性的选择，这也是研究国有企业改革不能只顾理论的与时俱进，而忽视历史的原因吧。

今天国企数量不但大幅减少，其规模和盈利能力也今非昔比，而私企和外企早已成为中国经济的重要力量。《物权法》、《反垄断法》等法律法规的出台，也成为市场经济的有力保障。但是，一个更加严峻的问题是，在经济改革的同时，腐败、不公平也非常严重，这些问题究竟是改革的副产品，还是需要通过深化改革必须解决的问题？

长期以来，在社会稳定与意识形态的挑战下，在速度和规模的刺激下，“大政府小市场”所导致的结果是资源的低效率配置甚至是错误配置；在经济管理体制上，“重审批，轻监管”导致的是经济秩序混乱和信用体系的急剧萎缩；在市场化程度上，产品的市场化而非要素市场化让政府仍然牢牢地掌控着经济主导权。

这才是问题的根源，但很多人却把板子打到市场经济的屁股上。具体到国企改革，国企之所以存在腐败、低效率、不分红等问题，这当然与国企内部的治理结构有关，但这不是根源问题。

今天的国有企业改革，从某种意义上讲是改革开放以来国企改革后的“第三次改革”，是中国经济体制改革从产品的市场化向要素的市场化转型的必然要求。

虽然，我们已经站在全球化和中国市场经济的背景下讨论国企改革，但从历史渊源上看，国有企业实质上是一个政治与经济的混合体，国有企业的历史在很大程度上就是国家政治经济史的缩影。“国有”包含了国家、国民、国体、领袖、军队、意识形态等政治要素，“企业”包含了产品、市场、分配、管理等经济内容。

因此国有企业的改革，绝不是一般意义上的企业改革，而是对政府介入程度，对国企进行定位的问题。这是国企改革的源头性问题，或者说是国企改革的真问题。

以人为本：竞争性国企如何退出

政府在经济活动中的正确定位体现在两个层面上，首先是政府不能既当裁判又当运动员，其次才是如何当好裁判，但前者并不是国企存与废那样的形而上学，而应是国情与规律的结合。

对于国有企业改革，基本的原则就是分类管理，首先要把垄断领域的国有企业和竞争领域的国有企业区分开来，其次才能分类研究国有企业其他方面的改革。可见，国企改革的本质并不是国企该不该存在的简单选择，而是在哪些领域以何种方式存在的问题。转型意义上的国企改革首当其冲的问题并不是国企作为一般意义企业的改革，而是国企的定位问题。这既要考虑市场对资源配置效率的要求，更要考虑中国的政治制度和历史延续。

经过多年的摸索和试错之后，分类管理应该成为国企改革的基本思路，在这个基础上进一步探索科学的管理体制，而不是把适用于私企的现代企业管理制度照搬到所有国有企业中。具体而言，商贸、建筑等一般竞争性领域，国有企业必须通过改制逐渐退出；金融、保险、证券等由央企垄断的金融行业，要对民间资本逐步开放，实行国企和私企的公平竞争；公共领域和资源垄断的非竞争性领域，由于投资规模大，收益周期长，协商成本高，不但要实行单一的国有体制，还要实事求是地探索符合国情的管理体制和激励机制，而不是叠床架屋式地复制现代企业制度。

国企改革不但要体现效率和公平，而且要考虑到风险与可操作性。竞争性领域国企的效率明显低于私企，其资产构成比较简单，评估与改制过程中国有资产流失和权力寻租的问题不会太大，退出后的巨额资金可通过转持全民社保基金来填补社保资金缺口。经济领域的改革支持了社会的发展，这和“以人为本”的科学发展观完全吻合，而且整个过程不存在政策和法规方面的障碍。

目前来看，竞争性国企的退出是一个争议不大的问题，其退出只是时间问题，关键在于如何平衡因退出引发的利益调整，这需要决策层的勇气和政治体制改革的跟进。金融行业对民间资本的放开，不但是金融改革的应有之义，也是把惯于四处炒作的游资“蝗灾”引导为服务于经济建设的金融资本的必然选择。

2010年5月，国务院出台的《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》正式允许民间资本兴办金融机构。这一领域需要正确引导和加强监管。

非竞争性国企的转型和改革，关键在于三方面：一是该领域只能采取国有形式，二是非竞争的国企不能复制现代企业制度，三是探索科学的管理模式和激励机制是惟一出路。这需要深化认识和制度创新，也需要下文做简单阐述。

以退为进：非竞争性国企如何改革

公共领域和资源垄断行业分属行政垄断和资源垄断，其资产价值具有自然增值和经营增值两种属性，且自然增值属性可以无限大。如果对这些领域进行价值评估必然会导致利益输送和国有资产流失；如果搞不好还存在前苏联那样巨大的政治风险。因此，这些领域必须实行单一的国有形式。这不是改革过程中的妥协，而是一种理性选择，即使西方市场经济国家，在这些领域也不是彻底地放弃国有。

现代企业制度的核心是“股份制”，股份只有两个基本要求，一是产权明晰且要落实到自然人，而国有垄断企业的资产是全体人民的，无法落实到每个自然人；二是企业资产可以交换、转让和出售，而国有垄断企业的资产交换、转让和出售如果遵循现代企业制度中股东多数同意原则，不但交易成本昂贵，而且根本不具有可操作性。

因此，如果强行植入现代企业制度的话，制度的执行必然流于形式。作为资产所有者的全体民众、资产监管者的国资委、资产经营者的国企高管这三大主体间的关系看似清晰，实则不伦不类，其矛盾难以调和。

如果这样，那么央企“地王”频现，央企高管及员工的高薪酬和高福利又无可厚非，因为现代企业制度追求的首先是公司的治理而非社会的公义。

科学的管理体制必须着眼于解决以下问题：一是理顺垄断国企租金、税收、利润三者之间的关系；二是理顺国企高管的激励机制。租金、税收和利润是三个不同的经济范畴，反映的是不同的经济关系。

国企改革从统收统支变为照章纳税，把税收和利润两个范畴分开了，但是，“租金”和“利润”仍然没有分开。租金属于要素价格，而利润属于经营收益。经济学家张曙光说：“由于没有资源租金的概念，由于不向占用大量资源要素的国有企业收取租金，出现了两个荒唐的结果：第一个结果是，国有企业把资源要素租金据为已有，租金变成了企业利润，提高了企业的市场价值，也使得对国有企业经营者的监督和考核失去了客观的依据。如此一来，如果有外国投资者参股，就可白白多得股息红利；如果并购重组，也会发生扭曲，特别是国企和民企合资重组，必然高估国企价值。第二个结果是，由于国有企业将国家租金据为已有，成为经营者经营努力的成果，这样，就为一部分人无偿占用全体人民的利益打开了方便之门，资源要素租金养肥了一个庞大的利益集团”。

可见，经济学家盛洪所说“国企利润来源于不缴租金”很有道理，但国家对于资源垄断行业征收远远高于普通行业的特别收益金（俗称“暴利税”）也是事实，这样的结果是各方都有怨气。因此，制定科学的租金征收标准，对垄断国企征收租金；减轻税负，实行国企私企税收标准上的统一；利润同样转持全民社保基金。这样，在理顺租金、税收、利润三者关系的同时，又体现了公平，且便于操作。

近年来，随着媒体对国企高管的高收入的频频曝光，国企高管的激励机制问题浮出水面。大型国企，特别是央企的高管，往往是由政治局会议讨论后经组织部门任命产生，而且高管直接调任党政领导位置的例子比比皆是。这说明国企高管的产生，主要是基于政治逻辑而非商业逻辑，那么，在激励机制上理应纳入党政系统的考量，而非财富与权力的先后通吃。

其实，将国企按照分类管理的原则分为垄断性国企与竞争性国企，并分别采取国有独资形式和逐步退出的不同路径进行改革，最终的目标都是一致的，即要让国有资产和其创造的价值能够真正落实到全国人民。

不容讳言，目前关于这方面的研究，以陈志武、张维迎为代表的一批著名经济学家和学者提出了相当有见地、有水平的观点，当然也有不同的思想和言论。即便是对此观点属于坚定支持者，对此也大可不必以进、退为界，以左、右标签，以好、坏分野；而应该允许发言、允许讨论、允许质疑、允许提出更好的见解。只有通过“百花齐放、百家争鸣”的方针，真理才能越辩越明，越能为国企改革的决策者起到警示和参考作用。

纵然目标明确，路经清晰，国企改革仍不可能一蹴而就，而需做好“顶层设计”，分阶段地有序推进。中国的国有企业改革从十五大和十五届四中全会提出“有进有退”的战略方针，到国务院前总理朱基主持的“抓大放小”改革，再到目前的继续改革，每个阶段应根据不同情况，实事求是地提出和执行不同改革方针和政策。

应该说，到目前为止，国有企业改革进入了一新的发展阶段，面临一系列新情况和新问题。尤其是对一些敏感问题的探讨和解决，确实到了摸着石头过河的“深水区”。对国企改革的决策者来说，采取快刀斩乱麻的措施和方法确有“如临深渊、如履薄冰”之虞。而前人之镜，可为后人之鉴，但“前人”不可能代替“后人”审时度势，进行决策，则是浅显明白的道理。国有企业的决策者尤其需要根据“天时、地利、人和”做好现阶段的顶层设计。

总之，国企改革是中国经济体制改革和政治体制改革不可回避的重要问题之一。我们的研究一定要秉持独立、客观和理性，切忌发表情绪化的言论和未经深思熟虑的观点，如“打倒垄断国企”和“国企红利分配是伪问题”等。

至少从目前国有企业存在和经营的现状看，垄断性国企尤其是公益性国企还是客观存在的，也是应该上交红利的。这也是国企改革阶段推进绕不开的议题。我们一定要尽力避免制造对抗气氛和人为地制造矛盾，以免“欲速不达”，甚至连传播思想的作用也被抵消。这是谁也不愿看到的结果。