地方立法简易体例的生动实践

向立力

去冬今春，市人大城建环保委牵头组织起草了上海市商品包装物减量若干规定。在不少参与者眼中，这是一次准确把握立法目的、科学果断地选择简易体例立法的生动实践。

2009年吴邦国委员长就提出：“一部法律的规定有很多，但群众最关注的往往就那么几条；工作中需要解决的矛盾和问题会不少，实际上关键的问题往往就那么几个”。邦国委员长用这样生动的语言告诉立法工作者，起草法条不必拘泥于体例形式，而是要抓住最为关键的制度，力争通过立法解决问题。市人大常委会主任刘云耕也撰文指出，“随着国家法律体系的不断完善，地方立法中综合性立法项目必然会越来越少。今后的地方立法，更多的应当是针对一些具体问题，由系统性立法向问题引导立法、立法解决问题方向嬗变”。这一新的形势变化决定了简易体例最适合于未来地方立法的特点。

领导同志的高瞻远瞩为具体从事地方立法理论研究与实际工作的同志明晰了方向，在近几届地方立法理论研讨会上，如何运用好简易体例一直是热门话题。作为我国立法学理论开创者之一，周旺生教授曾对法的体例问题做过定义。法的体例又称法的结构形式，主要是指法的章节结构，即卷、编、章、节、条、款、项、目的划分。按照这个定义，我们常说的完备体例就是指起草法律时根据条款内容和层次的不同，将一部法律划分为若干章，章下设节，节下再依次设条、款、项、目。同理，简易体例则是起草法律时不再构建篇、章、节等复杂的结构，而直接罗列条款构成。

立法选择完备体例还是简易体例属于立法技术问题，因而应当服从和服务于立法目的、立法意图，这是立法工作的基本规律。从这个意义上说，为了追求体例完备而忽视立法目的、内容的做法，就是对立法的僵化理解，无助于立法反映社会客观规律。

具体来说，地方立法具有一些不同于国家立法的特点，这些特点决定了地方立法可能更适合于采用简易体例。首先，地方立法的权限范围十分有限，尤其不涉及对民事基本制度、市场经济运行规则的调整。也就是说，地方性法规涉及的社会关系相对清晰，一般不需要借助复杂的结构层次予以梳理。其次，地方性法规条文所设定的权利义务关系比较简单，大多是将地方性的社会管理目标条目化。大部分情况下，一个条款即可以独立完成对一项具体制度的表述，因而不需要在一组条文之上叠加章节进行概括。最后，为了紧密回应地方经济社会发展的特点，地方立法所选择的切入点一般都相对较小，这类法规本身就不需要太多的条文，划分过多的结构层次反而显得累赘冗长。

简易体例立法的思想给近年来各省市区的地方立法工作带来了新的风尚，不少地方人大常委会都积极选择一些紧扣本地实际，法律关系又相对简单、清晰的项目，展开简易体例立法的尝试，收到了不错的社会反响。本次上海市商品包装物减量若干规定的起草过程历时半年多，法规草案不分章、节，全文共十二条。除去构成一部地方性法规一般所必须的立法目的、适用范围、基本原则、职责分工、监督检查、法律责任、施行日期等七大类条款之外，整部法规最为核心的制度设计基本集中于三个条文之中。第五条明确包装要求，第六条明确生产者和销售者义务，第七条明确减量措施，三个条款相呼应，基本上勾勒出了本市规范和促进商品包装减量工作的立法思路和制度链条。

本次市人大常委会组织制定商品包装物减量的地方立法，在兄弟省市当中是一次富于创新的尝试，先行者必然有风险的伴随，商品包装物的繁简在很大程度上由特定的消费文化和消费需求决定，在这个领域通过立法加以干预会有不少难题，有的我们预料到了，有的可能还有待实践中进一步发现。尽管如此，还是期待这部法规通过后，社会风气能为之一变，简约、环保的包装从此成为一种时尚。