包装物减量立法的四大争议

陈建 陈余泓

7月23日下午，市十三届人大常委会第三十五次会议对《上海市商品包装物减量若干规定（草案）》进行了审议。这部仅有十二条的法规草案，在初审时却引发常委会组成人员热议。会后，市人大常委会法工委专门召开了两个座谈会，分别听取基层执法人员、消费者、销售企业对法规草案的看法。

争议焦点之一：

包装物减量工作的主管部门是谁？

商品包装的内容很广，管理工作分别涉及发改委、经信委、商务委、工商局、质监局、食药监局、环保局等多个部门，现有的法律法规及政府“三定方案”都没有明确该项工作的主管部门，现实中这项工作职责分工不清，管理界面模糊。

经过反复协调，《规定（草案）》明确由质量技术监督部门全程负责商品包装物减量的监管工作，即生产环节和流通环节的包装物减量均由质量技术监督部门负责监管。其目的是让监管责任更加清晰，避免分段管理的弊端，而且从标准管理的角度，质量技术监督部门负责这项工作相比其他部门更有技术手段支撑。对此，市人大常委会委员沈国明提出，质监部门既制定标准又执法的规定不合理，可能导致其职能不清，也可能导致寻租。

同时，质监部门是否能够挑起“主管”的担子？这样的分工能否实现高效的监管？在质监局执法第一线的工作人员反映，从机构“三定”方案来看，质监局主要从事生产环节的监管，对流通环节无论是执法队伍力量还是监管手段，都不及工商部门“内行”。上海食品安全监管由市食药监局牵头管理到分段管理再到设立市食安委的变迁，也让环保公益组织自然之友的发起人顾训中不免忧虑，市质监局与其他部门之间是平级关系，它是否能够胜任与其他部门间的协调工作，将来是否也会像食品安全监管一样，需要再设立一个专门的协调办公室？

事实上，市人大常委会在起草《规定（草案）》时，也考虑到了其他相关部门在包装物减量工作中应当承担的职责，因而对工商、食药监、发展改革、商务、经济信息化、环保等部门加强工作协同，共同做好商品包装物减量工作提出明确要求。如要求工商、食药监等部门在开展有关商品质量监督检查时，将商品包装情况纳入检查内容。

争议焦点之二：

行业协会如何规范自律？

包装物减量工作需要全社会共同推进，《规定（草案）》确立了“企业自我约束、政府管理引导、行业规范自律、社会共同监督”的原则。同时，《条例（草案）》倡导充分挖掘行业协会的作为空间，提出行业协会可以制定并组织实施严于国家强制性规定和本市指导性规范的行业自律规范；对国家和本市尚未制定限制商品过度包装标准或指导性规范的商品，可以制定相应的行业自律规范并组织实施。行业协会还可在政府相关部门指导下，组织开展商品简易包装的认证。

对此，与会人员存在意见分歧。一方认为，行政监管与行业自律相结合，是完善市场监管体制的重要内容。在治理商品过度包装方面，行业协会已有积极实践。如上世纪九十年代，面对市场上出现的月饼豪华包装，本市一些行业协会就曾联合制定行业自律规范，对规范月饼包装起到了积极的作用，为国家出台月饼包装标准提供了积极借鉴。因而，《规定（草案）》的制度设计是切实可行的。而另一方则认为，行业协会制定的自律规范，在法律效力上不及国家强制性规定和本市指导性规范，生产企业未必“买账”。行业协会对商品简易包装认证的规定，作用和权威性如何，也建议斟酌。

争议焦点之三：

销售者应该承担哪些义务？

商品包装主要产生于生产环节，从生产源头来规范包装行为应最为有效。但上海是个开放性的大市场，非本地生产的商品占很大比重，只有通过对销售环节的监管并向生产环节传导，才能对源头起到有效的管控作用。经过反复研究，《规定（草案）》将销售环节作为管理的主要抓手，对销售者的责任义务作了较为明确的规定。一是明确销售者对商品进行包装，不得违法国家限制商品过度包装标准中的强制性规定；二是销售者应当与商品供应方明确约定商品包装必须符合强制性规定，并在进货检查验收时对商品的包装情况进行核查，必要时可以要求商品供应方出具商品包装检测报告。同时规定商品包装违反强制性规定，或者商品供应方拒绝提供商品包装检测报告的，销售者可以按照合同约定拒绝进货。三是不得销售违反强制性规定的商品。

销售商感到，回收包装和进货把关这两条规定的可操作性不强。比如百货商场里，商品种类多达数十万种。有的商场与生产商之间采用的是联营联销的模式，各柜台自行进货销售，销售商对商品属性、检测技术都不够了解，没有足够的精力和能力冲到“第一线”去“把关”。此外，包装检测报告成本高达2000元至25000元，如果要供应方出具报告，无形中增加了供应方的成本。

对于要求提供检测报告的情形，市人大城建环保委副主任委员陈兆丰解释到，《规定（草案）》特别增加了限定词“必要时”，主要是指商品包装存在过度包装嫌疑，销售者较难判断时，并不是所有的重点监管商品都要提供检测报告。

争议焦点之四：

法律责任的“板子”打在谁身上？

目前国家虽有限制商品过度包装的强制性标准，但缺乏相应罚则，因此治理商品过度包装往往难以奏效。立法调研中各方面都提出，对过度包装设定法律责任，已是当前管理部门处置违法行为需要突破的问题。

《规定（草案）》对生产者违反强制性规定进行商品包装的，作“责令停止违法行为，限期改正”的规定。而对销售者销售违反强制性规定的商品的，责令停止违法行为，限期改正；拒不停止销售的，处2000元以上2万元以下罚款；情节严重的，处2万元以上10万元以下罚款。

对此，销售商感到“很不公平”。他们认为，商品过度包装主要责任在于生产者，销售者仅仅是为商品提供了流通渠道。本着“过罚相当”的原则，应该对生产者处以重罚，而非销售者。

对此，立法者也感叹这是“不得已而为之”。由于清洁生产促进法等上位法对生产环节的过度包装行为未规定相应处罚，按照立法法的有关规定，地方立法对此不宜设定罚则。因此，《规定（草案）》对生产者违反强制性规定进行商品包装的，只作“责令停止违法行为，限期改正”的规定。考虑到本次立法将监管重点设定在销售环节，而上位法未对“销售违反国家强制性包装规定的商品”这一行为作规定，因此地方立法存在设立罚则的空间，遂对销售者的违法行为设定了罚则。但同时，由于销售环节和生产环节是密不可分的，立法者也希望通过对销售环节的约束，将过度包装的理念传导至生产环节，形成“倒逼机制”，这也可以视作立法中的一次探索和尝试。