杨全心：人大履职应体现更多的主导性

伍人祖

人物简介:

杨全心，1950年1月出生。67届高中毕业后1968年11月去湖北黄冈农村插队落户；之后，当过工人，参过军；1977年9月考取武汉大学哲学系，1982年2月大学毕业；先后任湖北省委办公厅信访处，省委、省政府信访办副处长、处长；1989年11月调回上海，先后任市司法局办公室主任、局长助理，卢湾区区长助理，市司法局副局长；2002年2月任市委、市政府信访办主任；2007年2月任第十二届人大内司委副主任委员，2008年2月任第十三届人大内司委主任委员。

8月，一个阳光灿烂的上午，市人大内司委主任委员杨全心在办公室就本届人大特别是内司委五年的工作，与本刊编辑部进行了一次畅谈。从常委会工作到内司委工作、从立法工作到监督工作、从实际运作到理论的思考，杨主任侃侃道来，了然于胸。

一、回望五年：人大不是轻松“一站”

杨全心在简单的自我介绍后开始了谈话的正题。他告诉我们，自己是跨界进入人大的。2007年2月，他当选为市十二届人大内司委副主任委员，上一届人大的工作参与了一些，本届人大经历了一个全过程。谈到本届人大，杨全心感到有两个明显特点。一是依法充分履职，认真做好立法、监督等各项工作；二是在此基础上，立足坚持和完善人民代表大会制度的高度，大胆探索，为推进民主政治建设、改进执政方式和创新社会管理，积累了不少有益的东西。杨全心认为，这是本届人大留下的可贵经验，也是他对本届人大工作的总体感受。

杨全心顿了顿，若有所思地说：“以前我在党委、政府部门工作，到人大后本以为这是职业生涯的‘最后一站，不会那么忙碌了，可是五年下来，一点轻松的感觉也没有。”杨全心掰着手指，给我们算了一笔帐：本届内司委的立法任务比较重，常委会制定的法规属于内司委工作方面的，上届是3部，本届至今已有7部；修改的法规，上届2部，本届3部；协助制定的法律性问题的决议，上届1部，本届3部。“目前我们正在对过去五年的工作进行梳理，我感到，一些探索实践确实值得认真总结。”

二、感受立法：人大的主导性不断增加

立法是市人大的一项重要职权，杨全心对此感受颇深。他认为，在立法方面，本届人大更加凸显了常委会在立法中的主导性。

杨全心分析，受多种因素的影响，长期以来，人大在立法中的主动性显得不够，每年立什么法，主要依靠政府部门提出议案，人大审议通过。这有好处，就是人大立法与政府工作贴得比较近，便于政府部门执法，但也很容易产生部门立法的弊端。过去几届人大都注意克服这种倾向，本届人大常委会从源头上作了调整，主要是由常委会提出的立法案比以前增多了，即便是政府部门提出的立法案，常委会在审议通过中，也不是简单地走过场，而是提出主导性意见。举例而言，养犬管理，95%以上的市民主张要立法，但由于相关政府部门的认识不尽一致，几届人大想立法，都没有实现。本届常委会反复听取各方意见，将养犬管理立法正式列入了2010年立法计划。后来有关立法案虽由政府部门提出，但在整个立法过程中，常委会组织听证，反复论证，发挥了很大的主导作用。再比如，控烟条例和现在正在做的限制商品过度包装立法，都是常委会主导推动的结果。

人大在立法中的主导性，一定要以人民的意愿为取向，这也体现了人民当家作主的本质特征，杨全心非常看重这点。他认为，只有这样，才能最大限度地形成共识，推动法规的及时出台。在他看来，不断增强常委会在立法中的主导性，也是本届人大工作的一大亮点。

三、谋划监督：小切口写大文章

监督是市人大履职的又一项重要内容。杨全心认为，本届人大非常强调监督的实效性，而人大监督实效的标准又是什么呢？同样必须是以人民的期盼为标准的。2007年，他到人大工作后一直在考虑，内司委在监督司法工作方面能做些什么？经过一段时间的思考，2008年，内司委在听取方方面面意见和大家商量后，形成了一个较为系统的监督司法工作的五年计划。基本想法是，五年目标的设定不要太大，关键是要找准切入点，扎扎实实地推进工作。比如解决司法公正问题，这是法制社会建设的终极目标，为了达到这个目标，每年就要有个计划，确定一个监督的重点，而不是脚踩西瓜皮，滑到哪里是哪里。当然，这个安排并不是固定不变的。

杨全心说，2008年，社会对动拆迁引发的“民告官”行政诉讼反响比较大。内司委经过调研，将法院的行政审判确定为当年监督的重点，重点抓了行政领导出庭应诉，效果不错。一方面，对行政领导是活生生的法制教育；另一方面，行政领导与老百姓平等地坐到被告席上，对于树立法律面前人人平等的观念，自觉尊重和维护司法权威，具有更为深远的意义。市人大常委会主任刘云耕还亲自带队，到黄浦法院旁听了有关庭审活动，有力推动了行政审判监督工作的开展。

杨全心认为，行政审判监督是本届人大内司委监督司法工作的一个逻辑出发点，通过抓行政审判监督，内司委发现要逐步树立司法权威，至少要解决两个问题。一是要依法调整好行政权威和司法权威之间的关系，逐步扭转“重行政、轻司法”的传统观念；二是要解决司法本身的公正性，以促公正来树立和维护司法权威。所以2008年之后，内司委围绕这条工作主线的两个方面开展司法监督工作。2009年，重点抓了检察院的法律监督问题，在借鉴北京经验基础上，形成了加强检察院法律监督工作的决议。为使决议通过后切实得到实施，内司委把有些工作做在前头，协助检察院、法院、公安、司法局签订了加强法律监督的若干规定和会议纪要，然后人大再作出法律监督的决议。三年后的今天，内司委对决议的落实情况进行回头看，大家都很感慨。检察院自己也感到，如果人大当初不推一把，检察院的法律监督工作不可能取得现在的成绩。

2010年，内司委着重抓了政府部门办理司法建议和检察建议这项工作。杨全心告诉我们，2008年内司委在调研时就发现，政府部门对司法建议和检察建议重视不够。2010年在开展这项工作时，把2008年以来法院发的司法建议、检察院发的检察建议一件件来了个兜底翻，掌握了第一手资料，然后开座谈会，听汇报。经过反复沟通，市政府后来明确这件事归口到法制部门，并且把认真办理司法建议和检察建议作为一条具体工作要求，写入了市政府依法行政“十二五”规划。市政府办公厅也专门下发文件，就政府部门如何办理司法建议和检察建议作了具体规定。同时，监督也促进了司法建议和检察建议质量的提高。杨全心表示，这件事使他进一步感到，人大监督不只是一个简单的工作过程，而是通过监督促进观念转变、推动工作改进的过程。

谈到2011年、2012年工作，杨全心同样深有感触。他说，2011年，内司委借助最高院和最高检将上海列为民事执行工作改革试点省市之一的契机，重点抓了民事执行工作监督。通过调研，内司委发现，法院和当事人对民事执行的感受之间的通道没有打开，当事人诉说法院执行“不卖力”、“有猫腻”，法院则责怪当事人“不理解”，感觉是“吃力不讨好”，大家互相埋怨。徐汇法院通过设立执行事务服务中心，把这扇门打开了，将执行工作全程公开化，当事人可以从电脑点及进去，随时跟踪执行进展情况。内司委还积极推动法院与公安、金融办、银行等协商建立起民事执行协助网络，加大对拒执罪的查处力度。在人大监督的推动下，现在全市法院都建立了民事执行中心，民事执行工作大大地推进了一步。

今年，内司委根据实际情况，对原来的监督安排作了调整，即常委会将听取检察院2009年以来法律监督决议执行情况的报告，为决议的实施再加一把力。

杨全心坦言，五年工作有计划，一年一个重点，五年来，内司委就是这么一路走来，而工作的一条主线始终是促进司法公正、维护司法权威。他再一次强调，在这个过程中，无论是目标设定、监督选项、重点问题的破题，内司委都是按照常委会的要求，努力体现人大的主导作用。在他看来，人大不仅在立法方面要体现主导性，在监督工作中也要体现主导作用。实际上，这也是杨全心谋划内司委工作、思考人大工作的一根红线。

四、未尽的思考：人大的宪法定位最重要

无论在日常工作还是为机关干部讲课中，杨全心经常谈到一个观点，就是人大作为现行政治体制架构的重要方面，定位一定要准确。他坦言，把人大及其常委会定位在立法机关、监督机关、民意机关上，这些都没有错，但是最重要的还是人大的宪法定位，即人大是国家权力机关。立法、监督、人事任免、发挥代表作用等，这些很重要，但都是人大作为权力机关行使其权力的方式、手段。对这点如果没有清醒的认识，哪怕做再多的工作，充其量只是个模范的事务主义者。他反复提到，坚持和完善人民代表大会制度，关键是我们怎么做，如果把人大工作真正做好了，我们的政治体制改革就迈出了一大步，坚持人民代表大会制度也就更加理直气壮。

杨全心略带深沉地说，我们国家历经两千多年封建社会，真正实行法治，不可能寄希望于一届人大做很多事情。本届常委会在坚持和完善人民代表大会制度方面积累了不少有益的经验，内司委在促进司法公正、维护司法权威方面也做了一些工作。今后怎么做？可以研究的空间很大，还有很多事情可以做。他笑称：“这个要等到本届任期结束，我们到人大工作研究会再去研究了。”