进一步提高法律规则的制定水平

本刊编辑部

2011年初全国人大常委会宣布中国特色社会主义法律体系已经形成后，地方立法日益面临着一个重要选择：是继续走过去偏重体例完整的立法之路，还是更多地采取问题导向的简易立法体例？目前，市人大常委会正在进行的商品包装物减量立法，本着“有几条立几条”的原则，开始了上海地方立法“简易包装”的新探索。同时，这次简易立法还以实践的方式提出了一个带有普遍意义的问题，即我国法律体系形成后，法律的制定机构特别是人大，如何把提高法律规则的制定水平摆上更加重要的议事日程。

法律是以国家强制力来保证实施的社会规则，随着人类社会的发展，法律在社会规则体系中越来越超越和取代道德、习惯，成为调节、规范社会行为和社会关系的主角。法律的这种作用发挥得越广泛、越持久、越公正，社会的法治化程度就越高。对于何谓法治或法律与法治是一种什么样的关系，古希腊著名学者亚里士多德有一个十分经典的阐释。他说：“法治应该包含两重意义：已成立的法律必须获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该是本身制订得良好的法律。”这告诉人们，所谓法治社会实际上就是一个以法治为社会基本治理方式的社会，而施行法治必须要有制定得良好的法律，换言之，良好的法律是施行法治的前提与基础。可见，立法的质量或者说提高法律规则的制定水平，对于良法的产生和法治的形成是多么的重要。

我国实行的是中央和地方两级立法体制，提高法律规则的制定水平，不同层级的法律制定者分别担负着不同的职责。其中，全国人大及其常委会作为最高国家权力机关和最重要的国家立法机构，在法律规则的制定中扮演着最重要的角色，其制定的法律也具有最高的位阶；国务院根据宪法和法律，在其权限范围内，可以制定行政法规；有立法权的地方人大及其常委会在不与宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。国务院有关部门和地方政府制定的规章，在某种意义上可以看作是以上三级法律的适当延伸。我国立法体制的这种安排，从制度的层面充分表明，立法和法律规则都是一个复杂庞大的系统，要提高我国法律规则的制定水平，一方面必须发挥人大在立法中的主干作用，另一方面必须做到下位法在服从上位法的同时，实现各层级、各方面立法的相互支持和相互配合。

地方立法是我国立法体制的重要一级，地方性法规是我国法律体系的重要组成部分。提高地方性法规的制定水平，不仅是提高我国法律规则整体水平的重要方面，也是地方立法转型升级的必然要求。结合地方人大立法30多年来的历程和我国法律体系形成后地方立法面临的新形势，提高地方性法规的制定水平，亟需在总结过去立法经验的基础上有新的理念、新的思路和新的举措，尤其是要进一步提高立法决策的及时性、有效性、科学性和前瞻性。立法决策是立法者能力、素质和立法活动的综合反映，提高立法决策的水平，必须创造性地发挥人大的制度优势和工作特点，通过深入有效的调研、视察、会议、代表作用发挥等不同形式和途径，更多更深地把立法计划的拟订和法规立项的确定与党对改革发展稳定的重大决策结合起来，与当前经济社会发展和改善民生中需要研究解决的重点、难点问题结合起来，与人民群众的意见、愿望和要求结合起来，在结合中实现人大立法与党的主张和社情民意的对接统一。

本届人大常委会在上海国际金融中心建设、养犬管理、控烟、促进创新转型等地方立法中，多次展现了立法决策的智慧、魄力和韧劲。这次开展的商品包装物减量立法，着眼于立法体例的探索创新，打开了一扇上海人大提高立法质量和水平的新的大门。当然，不追求章节条款等体例完整的简易立法，并不意味着人大拿起一个问题就可进行立法，而是同样有一个集思广益和科学决策的过程。