流动党员教育管理服务措施的实效性分析

张雪娇

【摘要】流动党员的教育管理服务是党建工作的薄弱环节。针对流动党员管理，中央颁布了诸多规定，但运行效果欠佳。以广州市流动党员的管理现状与调研反馈意见为个案进行研究，对流动党员教育管理措施实效性和存在的问题进行分析，提出推动流动党员教育管理服务工作向规范化、科学化、制度化方向发展的建议。

【关键词】流动党员教育管理实效性实证分析

改革开放以来，中国工业化和城市化进程日益加快，人口的社会流动性随之大大增强。部分党员也成为流动就业人口的一员。流动党员的出现，给传统的党员教育管理体制带来挑战。对此应给予正确的认识，以便有效管理流动党员。中共中央陆续颁布了一系列加强流动党员教育管理服务的规定。1994年1月，中共中央组织部出台了《关于加强党员流动中组织关系管理的暂行规定》。同年12月，下发了《关于〈流动党员活动证〉制度的通知》。2006年6月，中共中央办公厅印发了《关于加强和改进流动党员管理工作的意见》（以下简称《意见》），明确规定了加强流动党员管理工作的主要原则、党组织的主要责任、对流动党员的基本要求及改进流动党员管理工作的基本办法。2006年底，中央组织部再一次发出通知，要求从2007年1月起，流动党员外出时必须持新的《流动党员活动证》（以下简称《活动证》），并印发了《活动证》的修订样式。

这一系列关于流动党员管理措施的施行是否达到了预期目的？实际执行中存在哪些问题？如何对其运行效果进行评判？本文以广州市非公有制企业流动党员教育管理为调研个案，就以上问题进行分析。

流动党员管理措施运行实效调查

流动党员教育管理服务措施的颁布和推行，是中共中央加强党的自身建设、提高党的执政能力的一项重要举措。广州市委组织部依据中央的部署和要求，加大了对流动党员教育管理服务工作的力度。2010年2月，广州市成立了广州市社会组织党工委和非公有制经济组织党工委，各区（县级市）也成立了相应的工作机构。截至2010年底，广州市共有流动党员7131名，其中从外省或本省其他市流入的党员5999名，从广州市流出的党员1132名，全部纳入管理。目前，广州市共建立非公有制经济组织党组织3789个，社会组织党组织691个，凡符合建立党组织条件的全部建立了党组织；覆盖全市的流动党员教育管理服务网络基本形成。从2003年起，广州市开始在全市实施社区党建工作指导员制度，每条街道配备2名党建工作指导员。2010年，又开始在全市34个镇实行党建指导员制度。截至2011年3月，全市在聘党建工作指导员365名；广州市普遍建立了区（县级市）、镇（街道）、村（社区）三级流动党员教育管理服务网络。各党员服务机构均有固定办公场所，并配备了必要的办公设备；广州市委组织部、12个区（县级市）党委组织部设立了流动党员咨询服务专用电话（12371），该电话具备录音、留言、语音信箱、呼叫转移等功能，确保不漏接一个流动党员的来电；2009年，市、区两级均建立了党内关爱扶助金，现市级党内关爱扶助金帐户余额达900多万元，先后为8120名困難党员提供各种形式的帮扶慰问；目前，海珠、荔湾、天河、白云、南沙、增城等区（县级市）都开设了党员信息网，方便流动党员上网学习和交流。②

广州在流动党员管理方面已取得较好的成效，但通过对广州10区、2市（县级市）近100名非公有制企业代表进行深入座谈、问卷调查、实地考察等，以广州市流动党员的管理现状与调研反馈意见为依据，发现广州市当前流动党员教育管理服务还存在如下问题与挑战：

流动党员群体内部构成比较复杂，生存状况差异性较大。从构成看，主要包括外出务工的农村党员、下岗的原公有制企业党员、军队退伍党员、大中专毕业生党员等；从年龄结构上看，青壮年占有主要比例，但其他年龄层次均有分布；从教育程度上看，具有大专及以上学历的占一半左右；从流向上看，主要分布在服装、餐饮、建筑、制造等行业，这也与我国各省市经济社会发展对外来人力资源的需求状况基本一致。

流动党员数量较大，就业和生活稳定性较差。由于就业行业受市场波动影响大及现代用工体制灵活性强等因素的影响，除少数在民营科技企业、律师事务所、会计师事务所等单位就职的收入相对较高，生活较稳定的流动党员外，大部分流动党员无固定工作岗位和固定职业，收入水平低，生活缺乏稳定性。

流动党员参与党组织活动的动力缺失，对党组织认同度较低。流动党员在实际工作中经常遭遇解聘、下岗等风险。在激烈的就业竞争压力下，趋利性的特点削减了非公有制企业党员内在的政治诉求，雇员的身份成了首选。在自身生存的经济问题尚未完全解决的情况下，他们缺乏参加党组织正常活动的政治热情和政治意识，党员“群众化”趋势日益明显。调查中，仅有57.1%的党员愿意亮明身份，44.6%的受访者不愿意转入组织关系，有24.6%的党员认为“参不参加组织活动对工作没影响”。

影响流动党员教育管理服务措施有效施行的原因分析

政策的可操作性不强。第一，现实针对性不强，特别表现在流动党员的数量统计和去向掌握方面。从流动党员的分类来看，主要有四类：一是“自由党员”，部分党员外出时没有在所在党组织申请登记，党组织无法与其取得联系；二是“口袋党员”，部分党员把转出的组织关系放在自己口袋里，没有转入流入地党组织；三是“地下党员”，部分党员心存顾忌，脱离原单位流动到新单位后，故意隐瞒党员身份；四是“挂名党员”，部分党员原所在党组织因企业倒闭、转制等原因名存实亡，组织关系又没能转入新单位。《意见》对流动党员身份的隐含性和变动性基本没有涉及。而实际操作中，流动党员数量的统计和去向的掌握却是一个非常棘手的问题，但却是加强流动党员教育管理的前提。第二，流出地与流入地工作难配合。由于缺乏相关的程序性规定，经常出现流出地党组织没有发放《活动证》，流入地不愿接收，流出地与流入地缺乏联系甚至不联系的情况。第三，贯彻执行力度不够，影响了《意见》的权威性。《意见》忽视了目前流动党员流动的数量越来越多、范围越来越广、时间越来越长的事实，简单地硬性规定“流动党员原则上按月交纳党费，因外出地点变动频繁等原因按月交纳有困难的，可以按季交纳”。对于不能按时足额交纳党费的党员如何处理，缺乏明确具体的规定，影响了《意见》执行力。第四，对一些问题的规定不够细致、全面。如《意见》简化了《活动证》发放手续，但忽视了流动党员组织关系接转手续的繁琐化。目前，一些流动党员在不同的省际间流动，转接党组织关系手续复杂，并且只有县级以上党委组织部门才能在全国范围内接转组织关系，即便是临时组织关系，也必须经过乡镇党委或城市街道党（工）委，费时、费力、费钱，致使很多流动党员宁愿把组织关系留在流出地。调查显示，21.1%的党员认为“转接组织关系太繁琐”。

政策执行主体存在的问题。第一，思想上重视不够，工作的主动性不强。一些党组织没有充分认识加强流动党员教育管理的必要性、紧迫性，出现认识偏差：一是“无用论”，管与不管不影响大局；二是“畏难论”，认为流动党员情况复杂、不好管，管理不主动；三是“无关论”，有的流出地党组织认为外出党员不必管；四是“无需论”，有的流入地党组织觉得外来党员不是自家人，不需要管。以上各种状况，导致党组织难以掌握流动党员的最新情况。第二，管理部门多头，管理缺位现象明显。目前我国还没有构建统一有序的流动党员管理机制。特别是流动党员较集中的非公有制企业党组织，隶属关系不规范，有的归机关工委或组织部门管，有的归街道党委管，有的归工商联等部门中的党组织管理，有的业务上按条条（行业）、党建上按块块（社区）。管理部门分散，职责不明，都管，又都不管，重管或漏管现象时常发生。党员找组织难，组织找党员难，对党员的教育管理更是难上加难。第三，教育管理方式单一，缺乏针对性。传统的党员管理工作对行政组织的依赖性很大，侧重于静态管理，具有固定性、集中性等特点。而流动党员远离行政组织，具有流动性、松散性和广泛性等特点。静态的属地管理滞后于动态党员教育管理的实际，加之操作的简单化和固定化，进一步弱化了党组织对流动党员的吸引力和号召力。40.9%的被访者表示不愿意参加活动的主要原因是“活动形式单一”。第四，“两新”组织在党建方面存在不足。一些新兴的经济组织和社会组织，党组织覆盖面窄，甚至出现了教育管理流动党员的盲点。经常出现流动党员的劳动报酬权、党员权利得不到切实保障；专项培训经费落实不到位，培训力度欠缺，流动党员综合素质和就业技能得不到明显提高；流动党员服务体系不健全，专门服务机构作用发挥不明显，不能为流动党员解除后顾之忧，流动党员缺乏归属感等问题。

提高党员教育管理服务实效的建议

完善管理机制，理顺管理关系。第一，树立大党建观念。建立一个全国统一的流动党员教育管理服务机构，各省市、县区增设相应的职能部门，加强协调流出地与流入地党组织及行业、社区党组织之间的关系，使党员无论流动到哪里，都流不出党组织的视野。对拒不接收流入党员的党组织，由上级党组织对其进行通报批评，并协助其搞好接收工作，确保党员“流动不流失”。第二，简化组织关系接转程序。在严格党纪的前提下，下放接转组织关系的权限，使基层党委有权接转组织关系。同时，也要区别对待，迁移组织关系应以自愿为主，不愿转组织关系的，可凭《活动证》到流入地党组织参加正常的组织生活，为流动党员的动态管理提供方便。第三，健全管理网络，解决党员找组织难的问题。一是建立流出地与流入地的“互访制度”，通过书信、电话和互访等形式，实现流出地与流入地党组织工作对接的双向管理；二是着力创建“一家一站一中心”党内服务三级网络，社区建流动党员之家、街道设流动党员登记站、县（市、区）设流动党员管理服务中心，并设有专职人员进行管理；三是扩大党组织覆盖面，在流动党员相对集中的社区，建立社区党组织，对处于流动状态的党员实施统一管理。第四，普及使用智能《活动证》。制作一种具有电脑识别功能的IC智能型《活动证》，并组建网络信息系统，存储党员个人信息，实行党员网上年度注册管理制度，一年不注册者，作自行脱党处理，避免“隐形党员”的出现，实现流动党员管理现代化。第五，建立激励、关爱机制，解决组织找党员难的问题。一是设立“扶助基金”，对丧失劳动能力及有特殊困难的流动党员给予一定的救济，帮助他们解决生活中遇到的难题；二是设立“奖励基金”，用于奖励和表彰在各行业做出突出贡献的流动党员，充分发挥优秀党员的示范效应；三是以“民情直通车”等活动为载体，拓宽反馈情况渠道，协助辖区内流动党员办理流动人口计划生育证、暂住证等事宜，为流动党员排忧解难。

丰富教育管理内容和形式，提高流动党员素质。第一，紧密联系实际，丰富教育内容。流动党员走南闯北，接触新生事物多，思想活跃，加之内部差异性大，他们需要的教育管理内容是多维度的。党组织应根据流动党员职业技能、业务知识需求的实际，开展针对性教育。把教育管理与企业的生产经营、企业文化建设、人的发展结合起来，开展党建理论、专业技能、维权知识等方面的教育与培训，使党员的政治素质和业务能力得到提高，人生价值得以更好实现。第二，创新教育管理方式。一是解决流动党员工作与学习的矛盾，以“上门送学、专人帮学、电话督学”等灵活的方式为流动党员创设方便的学习条件；二是实施远程教育和管理。利用现代网络平台和信息媒介平台，建立流动党员网站、手機信息发布平台等，加强沟通，及时了解流动党员情况，并提供指导和帮助。

明确领导责任，实施目标管理。第一，建立考核责任制。一是各级党组织要把加强和改进流动党员教育管理服务工作摆在重要位置，纳入党政干部考核和基层先进党组织评比指标体系，建立定期通报和批评制度；二是建立领导抓联系点制度。上级党组织负责人要选择1～2个基层党组织作为联系点，经常检查、督促流动党员教育管理服务工作，及时发现问题、解决问题。第二，严格执行党的纪律，凸显措施刚性效力。严肃党的纪律，各级党委对在转移和接收流动党员组织关系等工作中不负责任、推诿扯皮的党组织和党员，要及时纠正和处理；对在流动党员教育管理工作中违反党的纪律和规定的，要给予有关责任人相应的组织处理；对不能履行党员义务，经过多次批评教育仍不改正的流动党员，加大清理力度，把不适合继续留在党内的党员清理出党组织。

注重整合资源，加强宏观协调。第一，整合社会资源。流动党员教育管理问题的解决，需要地方与地方、部门与部门、行业与行业之间密切配合，综合协调。因此，要把劳动、工商、人事、民政、工商联等各部门纳入到流动党员管理责任体系中来，整体联动、齐抓共管。同时，充分利用社区或企业内现有的各种文化活动设施，为流动党员活动提供场所，拓展其活动空间。第二，借助各方力量，为流动党员活动提供经费保障。通过政府财政补一点、街道创收出一点、收缴党费返一点、社会各方募一点的方式，解决党组织活动经费问题，加快流动党员活动场所和服务中心的建设，为流动党员的教育管理服务提供物质保障。

当然，要真正解决流动党员的教育管理问题，还需要在实践中进一步探索，才能逐步走出一条社会化、开放式、服务型的新路，推动流动党员教育管理服务工作向规范化、科学化、制度化的方向发展。

（作者为广州大学公共管理学院副教授；本文系广东省哲学社会科学规划项目《非公有制企业党建工作科学化研究》成果，项目编号：GD10CDS02）

注释

①2010年，作者参加了广州市工商联组织的对广州10区、2市（县级市）民营企业党组织建设情况调研。调研组共发放问卷500份，收回问卷236份，其中有效问卷177份，有效率为75%，并与约100家民营企业代表及广州市委相关领导就民营企业党建问题进行座谈。

②数据由广州市委组织部和广州市工商联联合提供。