“无冕之王”：浅析美国总统“帝王般的权力”

□ 胡霄汉

“无冕之王”：浅析美国总统“帝王般的权力”

□ 胡霄汉

美国是世界上唯一一个在政治上完全贯彻了“三权分立”的国家，但是美国总统却在这样的情况下被人称做是“帝王般权力”的拥有者。这不禁让人感到奇怪：为什么在一个号称是全世界最民主的国家里，总统会拥有被美国国父们称之为“与英国国王有类似之处，它也同样类似于土耳其皇帝、鞑靼可汗”的权力（这还是在美国建国初期、总统还没有侵蚀议会的权力的年代），是“选出来的君主”？要理解这个现象，需要首先了解一下美国总统都有什么样的权力。

美国的政治制度把国家的对内政治权力划分成三大部分，即行政权、立法权和司法权。在美国这样一个实行总统共和制的国家，总统同时作为国家元首和政府首脑，自然掌握了最主要的行政权。这其中包括执法权、人事任免权、制订预算权、处理危机权或宣布紧急状态权，在战争和紧急状态情况下权力还会进一步增大。而在立法权方面，美国总统也能够通过立法倡议权、立法否决权和委托立法权，从原本作为立法机构的国会那里分一杯羹。尤其是立法否决权和委托立法权，使得美国总统对国会通过的法案拥有几乎是生杀予夺的权力，还能够在行政体系内设立新的机构。至于一向标榜“独立”的美国司法，其最高法院法官的任命也同样是由美国总统决定的，再加上总统所拥有的特赦权，就构成了总统对司法的重大影响。这样看来，美国总统对“分立”的三权实际上都有很大的影响。

除了上面提到的立法、行政、司法三权之外，总统还掌握着其他重要的权力：在外交方面，总统是负责处理外交事务的最主要官员，拥有对驻外官员的任免权并负责接见别国的公务人员。虽然与别国签订条约需要国会三分之二票数的支持，但是总统可以通过签署行政协定的方式来绕开这个障碍——比较著名的例子就是1940年9月2日英美之间那个著名的“驱逐舰换基地”的协议。在军事方面，总统作为武装部队总司令有权指挥美国军队和国民警卫队，并且常常越过或操纵理论上自1973年开始独占宣战权的国会而使美国陷入实际上的战争状态，比如在1983年的格林纳达和2003年的伊拉克，这就是美国总统越过或操纵国会使美国陷入战争状态的两个著名事例。

由此看来，美国总统作为国家元首和行政首脑，掌握了军权、行政权和实质上的外交权，并且能够影响立法权和司法权的行使。作为由各州投票得出的选举人团选上的总统又不需要向国会负责，只需要向美国人民负责。虽然还比不上真正的封建帝王大权独揽，却也相去不远。但是，仅仅拥有的这些权力的总统并不能给人以“帝王般的”印象，只有总统在行使这些权力的时候不受或者很少受到来自其他方面的有效制约，“美国总统拥有帝王般的权力”这个命题才能成立。那么我们就来看一看，美国“三权分立”的政治体制究竟能够对总统行使（或影响）权力作出何种程度的制约呢？

“三权分立”的政治体制中，美国总统是行政权力的最高持有者，因此就不能指望行政体系内对总统的行为出现制约。虽然美国司法部在水门事件的时候确实表现得很有骨气，但是单靠它是不能成事的。那么其他两权效果如何呢？先来看司法，美国最高法院是司法权的持有者，同时最高法院首席法官在弹劾总统时将主持审理过程，新闻上动不动还冒出个“最高法院裁定某行为违宪”的消息来，看起来对总统很有威慑力。但是最高法院的法官是由总统任命的，而法官的薪俸又受到宪法的规定，这就使得最高法院本身“不愿”对总统行使权力做出有效制约，甚至很难受到外界推动而“被动”的从事这样的工作，甚至于司法权本身的行驶都要反过来受到总统的任免令和大赦权的影响。

既然司法权很难对总统形成制约，那么立法权能否达到这个效果呢？虽然美国总统的权力基础来自于人民而独立于议会，但是毕竟议会的立法权是可以对总统行使权力构成制约的。不过这只是理论上的说法，事实上当议会提出的法案（即行使立法权）与总统意愿相悖时，除非议会拥有压倒性的优势，否则总统极有可能成功动用否决权“废掉”这个法案。因为如果总统退回法案，那么国会复议时必须在参众两院均取得三分之二以上的票数才能强制通过，考虑到美国两党制格局的悠久历史，以及总统选举结果对议员选举的影响，国会想强行通过被否决的法案是很困难的。更不要说在国会休会前10天内提出的法案有可能被总统搁置导致失效这样的情况了。弹劾是国会对付总统最后也是最危险的武器，可惜它跟原子弹一样，“只有在发射架上的时候才最有威慑力”。美国两百多年历史40多位总统，遭遇弹劾的仅有3个，真正被弹劾下台的更是一个也没有（尼克松是主动辞职，法律上不算被弹劾下台的）。反过来，总统却可以利用立法倡议权和委托立法权染指议会的“传统势力范围”，并且依靠参议员和众议员选举资格的不同来分裂国会（参议员有高额财产要求，而且是间接选举产生）、瓦解国会对自己的制约——很多被总统否决的法案复议时在众议院通过却在参议院落马，并不是没有原因的。

这样看来，美国总统不仅拥有极大的权力，而且在行使权力的时候也比较接近于帝王那种很少掣肘的状况，被称作拥有“帝王般的权力”也就不稀奇了。那么，是什么导致美国会形成这种既有“三权分立”的体制，又给予总统（或者说是以总统为代表的行政系统）以莫大权力的政治结构呢？由此不妨看看奠定了美国政治结构基石的1787年宪法和制订出这部宪法的制宪会议的情况。

制宪会议是在原有的高度民主却软弱无力的邦联体制已经无以为继、社会急需一个强有力的核心来整顿秩序的情况下召开的，与会者（尤其是联邦党人）已经深刻感受到了完全没有控制的“民主”所带来的破坏力，因此产生了“效率胜于道德”、强化中央政府（也就是行政系统）的思想，开启了削弱议会权力、加强总统权限的进程。由这样一批人制订出来的宪法，必然不是真正允许人民大众参政议政的宪法（事实上，它没有完全走到专制独裁的道路上已经应该感谢联邦党人的英明了），而是混合了寡头政治（具体表现在中央政府——总统的巨大权力上）、贵族政治（最高法院在这点上体现的尤为明显，堪称“现代元老院”的参议院也含有这样的因素）和民主政治（民主政治被削弱的最大体现就是议会丧失了至高无上的地位）的混合体。而由一部拥有这样思想的宪法作为政治结构的基石，美国政治体制越来越向着“总统——行政系统”高度集权的方向发展也就不难想象了。尽管国会在每一个总统权力扩张的时代之后都进行了反击，例如罗斯福施行“新政”、四选连任之后议会对总统连选连任现象的限制；或者越南战争后议会对宣战权的限制，但是在无法从根本上改变宪法精神的情况下，国会只能眼睁睁的看着自己的权力不断被削弱、“总统——行政系统”的权力不断增强，最终出现了总统拥有“帝王般权力”的现象。

天津师范大学政治与行政学院2009级政治学与行政学专业300387)