加强水利安全生产监督管理工作对策探讨

雷俊荣 张滇军

(中华人民共和国水利部 北京 100053)(自贡市科技情报研究所 643000)

安全是一个永恒的主题，是人类生存、社会发展最重要、最基本的要求。安全生产工作关系到人民群众的生命财产安全，关系到改革发展和社会稳定的大局。做好安全生产工作，是实现以人为本的根本要求，是统筹经济社会全面发展的重要内容，是实施可持续发展战略的重要组成部分。党中央、国务院历来高度重视安全生产工作，分别于2004年和2010年下发了《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》和《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》，对加强安全生产工作提出了一系列政策措施。本文结合水利实际，阐述了水利安全生产监督管理现状，分析了目前存在的问题，从提高认识、落实责任等6个方面提出了新形势下进一步加强水利安全生产监管工作的对策建议。

1 水利安全生产监督管理现状

1.1 加强组织领导

2008年机构改革中，水利部专门设置了安全监督司，为进一步加强水利安全生产工作提供了有力的组织保障。各地根据安全监管工作需要，设置相应的水利安全生产监管机构，7个流域机构和25个省级水行政主管部门已成立了专门的安监机构，未成立专门安监机构的地区也将水利安全监管责任落实到相关部门。湖北、江西、吉林、甘肃、云南等省的部分地(市)、县也成立了专门的安全生产监管机构，强化了基层水利安全生产监管工作。各地各单位进一步加强对水利安全生产工作的组织领导，充实完善安委会(安全生产领导小组)，充分调动各相关专业管理部门的积极性，形成监管合力。

1.2 强化责任落实

根据水利安全生产监管形势，为落实安全生产监管责任，水利部修订了《水利部安全生产领导小组工作规则》，对水利部16个成员单位工作职责进行了明确分工。根据工作规则，制定了贯彻落实中央一号文件加强水利安全生产的实施意见和《水利部贯彻落实〈国务院办公厅关于进一步加强企业安全生产工作的通知重点工作分工方案〉的分工意见》，并将责任落实到安全生产领导小组各成员单位。一些地方和单位也制定了安委会(安全生产领导小组)工作规则，明确各成员单位安全生产监管职责，初步形成综合监督与专业管理相结合的工作格局。

1.3 开展监督检查

各级水行政主管部门对违反水利建设安全生产准入条件、违反建设项目安全设施“三同时”规定、违反水利技术标准强制性条文规定、无证上岗等行为，采取有力措施，依法依规进行了查处。联合交通运输、安监等部门开展打击非法采砂、乱采滥挖等非法违法行为专项行动。针对小水电站建设中突出的“四无”水电站导致安全事故和涉水纠纷明显上升的问题，开展了违规水电站清查和集中整治专项行动，共清查整改违规水电站5200座。结合水利实际和重要时段，开展汛前、建国60周年、建党90周年等水利安全生产检查。据不完全统计，近年来，水利行业共打击各种非法违法生产经营建设行为9873起，排查出各类隐患78928个，绝大多数安全隐患得到了及时整改，有效地对水利行业非法违法生产经营建设行为实施了打击。

1.4 强化重点领域和关键环节监管

a.加大病险工程的除险加固力度

投资700多亿元，利用三年的时间全面完成《全国病险水库除险加固专项规划》的6240座水库和1116座重点小型水库的除险加固任务。在此基础上，启动了5400座小(1)型和4.09万座小(2)型水库除险加固工作。计划于2011年底完成小(1)型水库除险加固，2013年完成1.59万座重点小(2)型病险水库除险加固，2015年底前全面完成小型水库除险加固任务。

b.加强水利工程建设施工安全监管

制定《水利工程建设安全生产监督检查导则》，分别对项目法人、勘察(测)、设计、建设监理、施工等单位的监督检查内容和标准提出了明确要求，按照“预防为主、过程控制”原则，强化对施工现场的全员、全时段、全过程安全监管。

c.加强农村水电和淤地坝的安全监管

水利部与国家工商总局、国家安监总局和电监会联合印发了《关于加强小水电站安全监管工作的通知》，严格审批核准，并开展了农村水电安全生产“全覆盖”大检查和农村水电站分类年检工作。

1.5 建立健全安全生产制度

近两年来，随着水利安全生产管理体制机制的变化，各级水利部门加大了安全生产法规制度建设力度，水利部相继出台了《小型水库安全管理办法》和《水利水电工程施工企业主要负责人、项目负责人和专职安全生产管理人员安全生产考核管理办法》，明确了小型水库安全管理工程措施、安全管理、应急处置和监督检查等要求，规范了“三类人员”的考核管理和安全生产考核合格证书管理。开展了水利安全生产法律法规和技术标准体系、水利安全生产监督管理规定等的研究，推进水利行业安全生产标准化建设。探索建立流域机构和省级水行政主管部门、水利工程建设项目法人和水管单位的安全生产目标责任考核体系，并逐步开展目标考核工作。

1.6 强化培训教育

近年来，水利行业开展形势多样的宣传教育活动，不断提高广大干部职工的业务素质和安全意识。以“安全生产月”活动为抓手，相继开展了“水系民生、安全发展”水利安全生产巡回演出和专题汇报演出、主题摄影比赛图片展、制作张贴水利安全生产主题宣传画、开展水利安全生产知识竞赛、“民生水利与安全发展”有奖征文、水利安全生产知识网络竞赛、水利安全生产手册进工地等活动，进一步增强了职工的安全意识，营造了全行业重视安全生产的氛围。组织编写水利安全生产监督管理培训系列教材，开展水利安全生产监督管理、水利施工安全技术标准宣传和安全生产应急预案编制及救援演练等教育培训活动，特别是加强了水利水电工程施工企业“三类人员”安全生产的培训考核。各地各单位利用电视台、报纸、网络、办公自动化系统及标语、黑板报、宣传栏、展板等，通过创建“安全生产示范岗”、争做“安全生产标兵”等活动，开展水利安全生产宣传。

2 水利安全生产工作中的主要问题

中央一号文件的出台和中央水利工作会议的召开，给水利事业带来了跨越式发展重大机遇，水利迎来新的更大的建设高潮。水利投资将要在已有基础上翻一倍，投资强度高、建设任务重、管理项目多，水利勘测设计、建设管理、施工组织、质量和安全监督都面临突出矛盾。总体来看，水利安全生产工作主要存在如下问题:

2.1 少数地区和单位对安全生产工作重视不够

个别地区和单位的领导存在重生产、轻安全的思想和侥幸心理，片面追求经济效益和进度目标;个别部门和单位安全生产监管职责、主体责任和“一岗双责”落实不到位，存在安全基础不牢、安全制度不完善、安全教育不到位、安全措施不落实、事故查处不严格等问题;安全生产经费投入不足，安全生产检查开展不力，未实现安全生产检查的全覆盖，隐患排查整改不认真。

2.2 部分工程项目现场安全管理不完善

一些在建工程项目高空作业安全防护、现场用电设施和线路架设、施工布置和安全警示标志、个人防护用品、消防设施等存在安全隐患，尤其是一些小水电站生产现场安全管理较为混乱。一些水利工程建设存在层层分包和以包代管现象，存在“一流企业中标、二流企业进场、三流企业施工”现象。一些企业打着“劳务分包”的幌子，将工程层层分包，以包代管，安全责任层层削弱。个别施工单位专职安全员无安全生产考核合格证书，或持有的证书已过期，特种作业人员无特种作业操作证。现场监理也存在态度不坚决的问题，有的以罚代管，处罚上高举轻放，措施不力。

2.3 仍有一些小型水库、淤地坝存在安全隐患

虽然完成了《全国病险水库除险加固专项规划》和《东部地区重点小型病险水库除险加固规划》中7356座病险水库的除险加固任务，但是全国仍有4.6万多座小型水库存在病险问题。有的水库防洪预案不完善，未得到水行政主管部门的批复，应急疏散救援措施不落实。一些小型水库管理不规范，管理机构不健全，管护人员和经费不落实，通讯和交通设施落后，因局部集中暴雨、台风等自然灾害引发的事故灾难风险加大。部分水利工程机电设备老化失修，设备运行安全规章制度与技术标准不完善，安全监督管理和运行维护不到位，存在安全隐患。

目前，大部分黄土高原淤地坝修建于20世纪60和70年代，大都超过运行年限，加之在设计、施工、管护等方面存在的问题，导致病险淤地坝数量较多，存在一定的安全隐患。虽然对部分病险淤地坝进行了除险加固，但由于投资有限，淤地坝安全隐患仍较为严重。

2.4 部分农村水电站建设和运行安全监管薄弱

一些地方农村水电站建设管理体制不完善、责权不明确，造成农村水电建设和运行安全监管薄弱，缺乏必要的制约手段。部分农村水电站安全机构和规章制度不健全，安全措施不落实，应急预案不完善，操作人员安全意识淡薄，缺乏必备的生产技能和安全技能。一些农村水电站设施和设备老化失修严重，缺乏技改资金，设备带病运行，存在安全隐患。

2.5 极端天气易引发灾害

全球气候变化加剧，局部突发性暴雨、洪水和超强台风引发山体滑坡、泥石流等自然灾害增多，水利工程建设与运行过程中安全风险增大，可能因水库溃坝、施工场地受灾等事故造成群死群伤的重大灾难。

2.6 基层特别是地县两级安全监管队伍力量不足

省级水行政主管部门大都组建了专门的安全监督机构，但地县两级安全监管机构不健全，生产一线安全监管力量不足，安全基础工作薄弱，存在安全生产管理专业化水平不高，执法能力不够，无法形成工作合力等问题，与新形势下水利安全生产监督管理工作不相适应。

2.7 安全生产经费投入不足

在当前的市场经济条件下，企业自主经营，自负盈亏，追求效益最大化成为企业的主要经营目标，加之多种所有制经济成分并存，企业自我约束力、管理水平参差不齐。虽然安全生产的重要性日益受到重视与关注，但部分企业为了降低成本，减少安全投入，使得目前从建设管理、施工管理到运行管理等层面的安全生产投入普遍不足，尤其是生产安全事故多发频发的水利工程建设领域，大都未按照规定要求提取安全措施经费。

3 对策建议

3.1 增强对水利安全生产重要性的认识

各级水行政主管部门和水利生产经营单位要牢固树立“以人为本、安全发展”的理念，从安全生产事关人民群众生命财产安全，事关改革发展稳定大局，事关党和政府形象和声誉的高度，以对党和人民群众高度负责的精神，把安全生产作为刚性任务和整治任务，在工作部署上做到与水利业务工作一起布置、一起预算、一起落实。

3.2 抓好安全生产责任制落实

落实责任制是做好安全生产工作的核心。各级水行政主管部门一把手是安全生产第一责任人，应切实担负起领导责任。要将工作任务和责任目标落实到各个层次和环节，落实到各级单位和人员，强化职工的“末级责任”。逐步完善水利安全生产监督考核机制，把水利安全生产工作作为本部门本单位目标考核的重要内容，分类开展流域机构、省级水行政主管部门综合目标考核和水利工程建设与运行安全生产管理专项目标考核工作，加大各级领导干部政绩业绩考核中安全生产的权重和考核力度，强化安全生产行政问责制。建立和完善生产经营单位安全生产管理体系和责任体系，进一步落实水利生产经营单位安全生产主体责任，逐级、逐岗、逐人签订安全生产责任状，切实把各项安全生产工作落到实处。

3.3 狠抓重点领域和关键环节安全监管

水利工程建设是水利安全生产工作的重要领域，要严格执行施工安全措施方案，加强现场作业人员的安全教育培训，对施工现场实施全时段、全过程和全员安全监管，确保施工安全。巩固违规小水电站清查整改成果，认真履行农村水电安全监管职责，全面加强小水电建设和运行安全监管，消除安全隐患。完善淤地坝排险避险方案，确保运行安全。建立小型水利工程安全应急管理机制，制定并完善安全管理应急预案，加强应急演练，进一步防范安全事故。结合汛期、节假日和重大活动等重要时段安全生产工作的特点和要求，做好安全隐患排查工作，防范可能引发的生产安全事故，特别要做好因自然灾害引发生产安全事故的防范工作。进一步加强对水文测验、勘测设计、科研院所试验室和危险物品存放地点的安全隐患排查活动，对排查出来的安全隐患，要监督整改，抓好治理。

3.4 不断强化水利安全生产监管措施

加强检查督导。建立和完善监督检查制度，做到安全生产监督检查制度化、规范化。要加大对重点领域、重点项目、重点环节的监管，严厉打击非法违法生产经营建设等行为，坚决防止发生重特大生产安全事故。加大事故查处和事故多发地区和单位的督导力度，按照“四不放过”和“依法依规、实事求是、注重实效”的原则，严肃查处每一起事故，吸取教训，举一反三，杜绝类似事故再次发生。

加强群众监督。落实群众对安全生产的参与权和监督权，充分调动职工安全生产工作的积极性，鼓励职工提出加强安全生产的合理化建议，支持群众反映和举报各类安全生产违规违章行为，形成职工群众积极关心、支持安全生产的良好氛围。

3.5 逐步建立水利安全生产监管长效机制

结合实际，研究制定水利安全生产监督管理政策法规，不断完善水利安全生产规章制度和技术标准，逐步形成包括安全监督、隐患排查治理、事故查处、应急管理和教育培训等主要内容的法规体系。

认真抓好水利行业安全生产标准化建设，制定水利施工企业、水利工程管理单位、水利施工现场安全生产标准化评定标准和水利行业安全生产标准化建设考评办法、水利行业安全生产标准化建设评审单位和人员管理办法等，逐步实现水利工程建设和运行管理安全生产工作的标准化。

健全和完善水利安全生产监督管理机制，建立水利生产经营单位的安全生产诚信机制，加强与有关部门的协调配合和联合执法，逐步形成规范高效的水利安全生产监管机制。

建立和完善各类水利工程生产安全事故应急预案，落实重大危险源监控制度，做好水利生产安全事故的预报、预警、预防和应急救援工作，加强应急救援队伍建设，定期开展培训和演练，有效防范和应对各类安全事故。

3.6 努力提高水利安全生产保障能力

进一步建立健全安全监管机构尤其是市、县基层水利安全监管机构，理清监管职责，整合、充实监管队伍，落实工作经费，强化安监队伍能力建设，努力打造一支素质高、业务精、能力强、作风硬的水利安监队伍，为做好水利安全生产工作提供强有力的组织保障。各水利生产经营单位要按照《安全生产法》规定，落实安全生产管理机构或者配备专职安全生产管理人员。

安全生产监督管理是各级政府和部门的重要职责，应当建立稳定的安全生产投入机制，安排安全生产专项工作经费，配备专用交通工具，以确保水利安全生产监督管理工作的正常开展。落实水利施工企业提取安全费用的制度，确保企业按标准足额提取。

加大水利安全生产技术改造升级力度，加强安全生产科学技术的研究开发和推广应用，开展水利安全生产信息化建设，提高安全生产技术水平。

加强水利安全生产服务体系建设，注重安全评价、检测等中介机构和社团组织的建设和管理，更好地发挥它们在技术咨询、教育培训等方面的服务功能。

3.7 加强水利安全生产宣传教育培训工作

要充分利用各种宣传手段，深入基层，广泛开展安全宣传教育，开展好“安全生产月”等宣传教育活动，广泛宣传安全生产，普及安全知识，传播安全文化，树立全行业安全生产意识，着力提高水利行业干部职工和从业人员的自主保安、互助保安和群防群治能力。

制定切实可行的培训计划，分专业、分层次对水利安全生产监管人员、生产经营单位负责人和安全生产管理人员以及一线从业人员进行定期教育培训。严格执行岗前培训、持证上岗制度，切实提高各级水利安全生产监管人员业务素质和监管水平。做好“三类人员”培训考核管理工作，进一步完善和规范“三类人员”的管理，切实提高水利工程施工企业安全生产管理水平。加强对培训考核情况的监督检查，对考核把关不严的，要及时予以纠正，保证安全培训考核效果。

1 中共中央、国务院关于加快水利改革发展的决定［J］.中国水利，2011(4).

2 水利部.关于贯彻落实《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》加强水利安全生产工作的实施意见［S］.2011.

3 水利部.转发国务院安委会办公室关于认真学习和贯彻落实《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》的通知［S］.2010.

4 雷明进.水利安全生产监督管理［J］.中国水利，2010(5):61－64.

5 杜岚.水力发电企业安全生产管理的思考［J］.中国水利，2011(2):31－32.