试论区域经济发展的政策协调机制

马 桂 兰

(郑州航空工业管理学院 经贸学院，河南 郑州 450015)

试论区域经济发展的政策协调机制

马 桂 兰

(郑州航空工业管理学院 经贸学院，河南 郑州 450015)

在区域经济发展过程中，以促进区域协调发展为目标的区域政策起着不可或缺的作用。为解决区域经济发展产生的冲突，区域政策协调的主要内容是定位协调、利益协调和政策法规的协调。基于对区域经济协调发展内涵的认识，本文构建了实现区域协调发展的经济目标、环境目标和均衡目标的政策协调机制，并针对现阶段在法律法规建设、区域经济管理机构设置、区域的主体功能定位、地方政府政绩考核指标设计以及政策协调工具方面存在的问题，提出了完善区域协调发展法律体系、建立专门的区域开发和管理机构、明确不同区域的功能定位、实行多种形式的支持政策、建立规范的地方政绩考核体系的建议。

政策协调；机制；利益协调

区域经济发展不平衡是任何一个国家和地区都会面临的问题。现阶段，我国经济区域众多，各区域条件千差万别，总体发展不平衡的特点显著。如何活跃区域经济，提高整体效益，促进区域协调发展，对于我国实现计划经济体制向市场经济体制的转轨，实现现代化，维护祖国统一和社会稳定具有着举足轻重的作用。区域经济的发展是个复杂的系统工程，它是一个包括经济增长、结构升级、技术创新、社会进步、人民福利提高等在内的更为宽泛、深刻的过程。市场和政府是干预和调节经济的两种方式。在区域经济发展过程中，以促进区域协调发展为目标的区域政策起着不可或缺的作用。

正确把握区域协调发展的相关问题是区域政策发挥作用的前提。很多学者对区域协调发展问题进行了定性和定量分析。在定性分析方面，学者们分别从区际联系、公平和效率的均衡及系统的角度对区域协调发展的内涵进行了认识。其中代表性观点，周绍杰、王有强、殷存毅将区域协调发展的内涵总结为三个方面：经济发展目标、环境发展目标和均衡发展目标[1]。对于区域经济发展过程中政府和市场的关系和作用，虽然表述的角度和方式各有差异，但已基本形成共识。张耀辉提出，区域经济的协调发展是一个自然过程，也是一个政府调节的过程。当出现边际报酬递减性时，市场的自然调节就会发挥作用；反之，就需要政府对区域不协调进行调节[2]。喻锋认为，虽然市场的自我调节可以在一定程度上改变或是抑制恶性的区域发展不平衡，但在公共产品、外部性领域，必须通过政府手段纠正市场失灵[3]。在区域协调发挥的机制研究上，覃成林、姜文仙提出，区域协调发展的机制体系由市场机制、空间组织机制、合作机制、援助机制和治理机制构成，其中市场机制是基础，空间组织机制是重要途径，合作机制是十分重要的方式，援助机制是重要手段，治理机制通过保障前四种机制发挥作用而间接地促进区域协调发展[4]。周绍杰、王有强、殷存毅提出完善的市场体制、促进跨区治理以及优化协调体制是区域经济协调发展的实现机制[1]。定量分析法方面，李具恒构建了包括六大子系统92个具体指标的广义梯度指标体系[5]；高志刚、王垚构建了区域协调发展的多目标评价指标体系[6]。层次分析法[5]、组合评价法[6]和投影寻踪法[7]是计算区域经济差距的主要方法。对于区域经济差距合理性检验主要采用的是差距警戒线检验、后起者优势检验、追赶速度检验、帕累托收入分配定律检验等方法[8]。

如何实现经济区域内及经济区域间的整合与协调，是我国区域经济发展面临的重大问题之一。而我国目前对于区域经济发展的政策协调尚未形成完整的理论体系，现有文献研究也较少。因此，本文基于区域经济学、公共政策学、公共管理学、经济地理学等相关理论，在对政策协调的理论基础进行分析前提下，构建了政策协调机制的框架，并对我国现行区域协调政策存在的问题提出一些建议，以期为区域经济发展的政策协调实践提供理论依据和借鉴。

一、区域政策协调内容分析

国外学者卜·约翰(John P·Burns)认为，政策协调是为实现共同的目标，多于两个政策得以融合的过程，政策协调的目的是为了防止冲突[9]8。海帕(Nina P·Halpern)认为，政策协调一方面是不同部门的政策协调的过程，另一方面是不同的政策建议发展成为共识的过程[9]8。因此，政策协调是当地政府或其他主体，通过一系列的协调机制来进行信息的交换和利益的协调，实现不同的区域政策整合，形成跨区域政策的过程。政策协调是一个动态过程，包括政策制定、政策执行、政策评估反馈及政策落实过程。

区域政策协调有狭义和广义两个层次。狭义层次指的是国内区域政策制定过程中各经济政策的协调，广义层次指的是在国际范围内各国国内宏观经济政策产生一定程度制约的行为。本文的区域政策协调指的是狭义层次的涵义。

区域经济协调政策的目的是避免和减少冲突，促进和谐。政策协调需要在冲突产生的事前、事中和事后三个环节有效地发挥其协调作用。正确认识区域发展冲突来源是提高政策协调效率的重要方面。

经济区域的冲突表现在三个方面：第一是财政资源冲突。行政区和跨界区域矛盾的主要根源就是财政资源矛盾。例如，当中央政府用于地方财政转移支付的资金数量一定时，各地方政府获得的财政资金就是此消彼长的关系，此时地方政府就会存在较为激烈的竞争和矛盾。第二是邻近区域因负外部性而产生的冲突。任何一级政府都不能独立存在，而是处于与中央政府和其他地方政府的相互影响之中。当某一区域的政策是建立在相邻区域利益之上时，冲突就会产生。比如涉及水、空气、土地等自然资源，以及跨区域治理责任的相关问题时，较容易出现相邻区域行政在管理和政策方面的冲突。第三是地方政府间的政治冲突。各地方政府追逐是各自的地方性利润而非整体利润，因此地方政府的行为往往会表现出明显的领土意识和特征，再加上与相邻区域缺乏一定的沟通和协商，此时相邻区域的地方政府就会因管辖区域政治格局的限制而产生矛盾和冲突。

针对以上区域经济的冲突，本文认为，区域政策协调的主要内容有以下几个方面。

1.定位协调。根据各主体功能区的发展战略，尽量使每个区域在全国或全球范围内找到最佳的定位。在遵循区域经济发展规律的前提下，通过实施有差别化的定位战略，为各经济区域的良性协调发展提供基础和前提。为实现区域发展的效率与公平，区域经济政策采用一些工具对产业的区域空间布局进行干预，而各区域的具体目标与追求利益具有不一致性的特点，各区域追求各自利益的过程实质上就是博弈的过程。也就是说，区域经济政策的制定和实施过程实质上就是各主体进行博弈的过程。因此博弈论适用于对中央政府与地方政府、地方政府之间的政策研究。通过对各主体利益分配与协调机制的研究，促使各主体从冲突、不协调逐渐走向合作、协调。博弈论从一个独特的视角理解冲突背后的微观主体行为及机制问题，从而为制定相关区域经济政策提供有效的指导[10]。

2.利益协调。利益冲突是导致社会革命和社会制度变迁的根本原因。以利益协调为核心，特别是符合区域内各相关城市的共同利益诉求，在遵循市场与政府相结合、短期与长远利益相结合、整体利益与局部利益相结合的原则下，推动相关资源在空间配置上的相对公平化，协调不同区域的利益矛盾，是政策协调的主要内容。在我国当前经济和社会转型的特殊时期，关于收入分配差距、反腐倡廉理论体系设计、社会保障体系(包括养老保险、失业保险、医疗保险)、区域经济协调公共政策设计和改革等方面，都需要引入公共选择理论分析基础上的思维方法，通过深入考察、分析和再设计，来实现整个社会的福利水平最大化的目标。

3.政策法规的协调。政策法规的制定与实施是实现区域协调发展的重要条件。政策协调的基本目的就在于降低地方交往中由政策问题所产生的高额交易成本。如何避免地方政策过程中的有限理性、投机主义和信息不对称等问题，制定出符合地方实际和兼顾各方利益的区域政策，清除地方交往中的障碍，降低地方交往中的交易费用，是政策协调的立脚点。由此可见，交易成本理论将为政策协调指出基本路向。

做好政策法规的协调要注重两个方面：一方面，完善政策和规章制度体系，确保政策法规和规章制度建设的及时性、有效性和科学性，这也是政策协调的基础。另一方面，维护和加强政策执行部门的权威性，使各地区、各城市和各部门能够有令必行、有禁必止。各地区不得以任何理由擅自对既定政策法规与规章制度进行解释，更不允许随意发挥、曲解相关政策法规[11]。

二、区域政策协调机制的框架

机制是指有机体的结构、功能、特点以及它们的相互关系和相互作用等。作为一个隐藏在各种社会现象背后的运行机理和内在逻辑，机制本身是抽象的，它需要通过一定的规范、政策、制度和体制来表现。

从区域经济协调发展的角度，确保市场机制的基础性作用及有效纠正“市场失效”，是政策协调机制设计的基本原则。借用上文中周绍杰、王有强、殷存毅对区域经济协调发展内涵的认识，本文将区域政策协调机制的框架设计如下页图。

在上述框架中，整个政策协调的目标是实现区域协调发展，及实现经济目标、环境目标和均衡目标。其中市场机制通过促进区域之间的经济分工、提高要素配置的规模经济和范围经济提升区域整体的竞争力来实现经济目标。环境目标主要通过生态保护机制和生态补偿机制来实现。区域间的合作机制在解决公共产品的提供以及各类跨界外部性问题的同时，通过加强区域间物资供应、设备利用、技术支持、资金融通、信息共享等方面实现优势互补，互利共赢，缩小区域间差距。而经济发展条件差、基础弱、总体发展水平低、竞争力弱，且不能得到经济发达地区经济辐射的地区，很难单纯依靠市场机制和合作机制促使它们走上良性发展的道路，此时需要通过援助机制为这些经济欠发达和落后地区注入发展的动力，使它们不断追赶、缩小与经济发达区域的差距。中央协调机制主要通过设定和规划整个区域经济发展战略、协调各区域地方政府间的合作等途径来发挥作用。治理机制通过设立正式或者非正式的区域协调发展治理机构，为区域协调发展的制度化提供平台，同时为上述的市场机制、生态保护机制、生态补偿机制、合作机制、补偿机制和中央协调机制提供条件和保障。

三、我国区域协调政策存在的问题及建议

世界上有很多经济区域政策协调的理论和实践非常成功，比如美、日、德等国家。这些成功的经验为我国区域的协调发展中存在的普遍性问题的解决提供了宝贵的借鉴。但同时，我国区域发展面临更多的是特殊性，我国幅员辽阔、人口众多，各地区的自然、经济、社会条件差异显著，区域经济社会发展差距过大，落后地区的发展仍然面临诸多困难，突出的区域无序开发问题等。这些特殊性决定了我国整个区域发展以及区域政策协调并非可以一蹴而就，而将是一个需要不断积累经验、不断修正、不断提高的过程。

我国目前区域政策协调体系尚不完善，主要表现在以下几个方面：整体上对政策协调重要性的认识不足，促进区域经济合作和协调的法律和法规缺失，一些区域政策的制定和实施具有较大的随意性和不连续性；缺乏分工合理、职能明确的区域经济管理机构；区域的主体功能定位不清晰；政绩考核的驱动导致一些地方过分追求短期经济效益，而忽视区域经济的长期协调发展，甚至以牺牲环境、生态为代价；区域协调政策的工具残缺不全，除扶贫政策外，其他区域政策工具十分缺乏等。

我们借鉴欧盟等发达地区区域经济政策协调实践的经验，对我国区域经济发展过程中政策协调体系的完善提出以下建议。

(一)完善区域协调发展法律体系

立法是区域政策协调的前提。当前首要的任务就是以全国人大立法的形式，颁行促进区域协调发展的基本法律和专项法律，以法律条文的形式将中央协调地方利益的方式和方法明确界定，为政府实施区域协调政策提供法律依据和法律保障，以促进区域政策权威性和稳定性的形成。同时明确规定相关法律的决策程序、执行程序和监督程序，为实现区域协调发展提供制度上的保障。

(二)建立专门的区域开发和管理机构

缺乏积极的区域政策是我国区域发展一直走不出恶性循环的主要根源，而区域管理机构的设置在很大程度上决定了区域政策协调的效果。为了提高区域协调政策的有效性，可以设立一个包含“四大板块”在内的区域政策委员会。作为协调区域发展的权威机构，该委员会主要负责制定区域协调发展的总体规划、意见以及协调不同区域利益主体之间的关系，执行局部的、全局的区域协调政策，并限制和约束地方政府的非理性行为，并统一管理和分配国家用于区域协调发展的各种资金。

(三)明确不同区域的功能定位

根据环境资源的承载力、现有的开发密度和发展潜力，以及统筹考虑我国未来的人口分布、经济布局、土地利用与城市化的情况划分主体功能区，而不仅仅局限于东、中、西部等地理空间的划分。根据不同区域的功能定位,实施不同的产业政策、投资政策、财政政策、土地政策等区域管理政策。各功能区立足自身的资源优势明确的功能定位，通过优势互补不仅可以减少区域之间的矛盾,而且在区域生态防护上更具约束力, 在官员绩效评价和政绩考评上针对性更强，这样可以有效地促进区域协调的环境目标和均衡目标的实现。

(四)实行多种形式的支持政策

实行包括财税政策、投资政策、产业政策、金融政策等在内的政策支持体系。在整个政策支持体系中，充分发挥投资政策、产业政策的引导和规划作用；着重实施规范的转移支付在协调区域发展中的援助功能，以促进区域公共服务水平均等化的实现，缩小区域间的差距；金融政策通过政策性金融等形式对落后地区的产业开发和结构升级提供资金来源。在政策体系中，各项政策有其特定的作用。政策协调体系需在保证各项政策发挥特定作用的前提下，完善各项政策之间的协调，以发挥整个协调体系的合力。比如加强财政政策与金融政策的协调，通过完善区域发展的投融资制度促进区域协调发展目标的实现。

(五)建立规范的地方政绩考核体系

改变以前纯粹以经济增长为主的政绩考核体系。以科学发展观为指导，把经济增长的质量、社会福利、社会公正和环境保护等方面的内容指标纳入指标考核体系，最大程度地避免地方政府片面过分追求短期经济效益，忽略环境和可持续发展的行为[12]。同时，也要把减少区域间矛盾和冲突，有利于促进各区域经济增长方式的转变，有利于实现国家宏观政策目标作为综合评价和考核内容。

当前我国发展中不平衡、不协调、不可持续的问题依然突出。区域经济协调发展须从战略的高度拓展思路，寻求机遇。区域经济发展的协调机制需要在中央政府的统一调控下，充分发挥市场机制、生态保护机制、生态补偿机制、合作机制、援助机制、中央协调机制、治理机制的互动作用，运用法律法规及相关管理的程序和工具，协调各经济区域的在利益、政治等方面的冲突，推进区域经济发展的一体化。正如区域经济协调发展的过程一样，区域经济发展的政策协调也是一个由低级到高级的、由简单到复杂的渐进过程。政策协调会伴随着以市场机制为导向的各项制度创新而不断得到完善。

[1]周绍杰，王有强，殷存毅.区域经济协调发展：功能界定与机制分析[J].清华大学学报(哲学社会科学版)，2010(2).

[2]张耀辉.区域经济协调的自然过程与政府调节[J].产业经济评论，2010(5).

[3]喻锋.区域协调发展与区域政策创新[J].广东行政学院学报，2010(2).

[4]覃成林，姜文仙.区域协调发展：内涵、动因与机制体系[J].开发研究，2011(1).

[5]李具恒.区域协调发展的广义梯度评价指标体系研究[J].甘肃理论学刊，2011(2).

[6]高志刚，王垚.基于组合评价的中国区域协调发展水平研究[J].广东社会科学，2011(1).

[7]赵晗.基于投影寻踪的区域协调发展比较研究[J].科技管理研究，2010(20) .

[8]卫鹏鹏.中国区域经济协调发展机制的研究[M].武汉：中国地质大学出版社，2009：26-28

[9]胡佳.跨区域地方政策协调机制研究[D].南宁：广西民族大学硕士学位论文，2008.

[10]陈宏.构建地方政府转变经济发展方式的驱动机制——基于利益主体间博弈的理论分析[J]. 现代经济探讨，2011(4).

[11]陶希东.跨界区域协调:内容、机制与政策研究——以三大跨省都市圈为例[J].上海经济研究，2010(1).

[12]包健.区域协调发展中的政府作用分析[J].中央财经大学学报，2007(2).

[责任编辑孙景峰]

DiscussiononPolicyCoordinationMechanismoftheRegionalEconomicDevelopment

MA Gui-lan

(ZhengZhou Institute of Aeronautical Industry Management,ZhengZhou 450015,China)

In the process of regional economic development, regional policy in order to promote the regional coordinated development is playing the indispensable role. To solve the conflict produced in regional economic development, the main content of the regional policy coordination is position coordination, interest coordination and the policy laws and regulations coordination. Based on the understanding of the connotation of region economy coordinated development, the paper constructs the policy coordination mechanism to realize the coordinated development of regional economic goals, environment goals and equilibrium goals. And directing on the present problems in the construction of laws and regulations, the regional economic governance institutions setting, the positioning of the main features of the region, the design of assessment indicators of the local government, and the tools of policy coordination, the paper provides some suggestion on improving the legal system of coordinated regional development, establishing the specialized regional development and management of institutions, defining function position of the different regions , carrying out the various forms of support policies, and establishing a standardized local performance evaluation system.

policy coordination;mechanism;interest coordination

F207

A

1000-2359(2012)02-0112-04

马桂兰 (1977-) ，河南辉县人，郑州航空工业管理学院经贸学院讲师，主要从事产业经济研究。

河南省政府决策研究招标课题(2011B782)

2011-11-13