公民参与视域中公共行政的法律控制

马 明 华

(河南财经政法大学 公共法学院，河南 郑州 450002)

公民参与视域中公共行政的法律控制

马 明 华

(河南财经政法大学 公共法学院，河南 郑州 450002)

在现代社会，对公平正义的追求和社会事务的日趋公共化要求对传统行政体制进行全面的反思和诠释，日渐觉醒的自主意识也使得越来越多的公民认识到公共行政民主化的必要性。行政过程中的公民参与不但满足了民众自我决策、自我管理的愿望，也为他们实现对行政权力的控制提供了一条崭新的途径。作为人类社会的理性选择，正当程序不仅保障了公民在行政过程中的普遍参与，同时也实现了对行政权力有效的监督和制约。正当程序的魅力不仅仅体现在促进结果公正的实现，还因其在行政过程中融入了民主元素而彰显了其独立的公正价值。

行政国家;公民参与;公共行政民主化;法律控制

科技的进步、经济的发展使得现代社会的人们过着超越任何一个历史时期的生活，也面临着比任何一个历史时期都要复杂、严重的社会问题。“看不见的手”对市场经济的外部性问题束手无策，一些原本纯属私人的事务也因其社会关联性成为公共的问题，现代社会的政府承担了越来越多的公共职能，适应于“守夜人”政府的传统行政模式越来越和现实格格不入。在现代社会，对公平正义的追求和社会事务的日趋公共化要求对传统行政体制进行全面的反思和诠释，日渐觉醒的自主意识也使得越来越多的公民认识到公共行政民主化的必要性。行政过程中的公民参与不但满足了民众自我决策、自我管理的愿望，也为他们实现对行政权力的控制提供了一个崭新的途径。

一、“行政国家”与传统行政模式的弊端

人类几千年的专制主义的统治不仅仅是制约了经济的发展、科技的进步，更重要的是否定了人的主体价值，在人类历史的长河中上演了一幕幕摧残人权的悲剧。近代思想家对理想政治模式的追寻无不建立在对绝对权力的恐惧和怀疑的基础之上，于是，资产阶级革命胜利后建立的新型国家大都在政治上确立了“三权分立” 的政治体制，并在思想上坚持政府“即使在其最好的情况下，也不过是一种免不了的祸害；在其最坏的情况下，就成了不可容忍的祸害”[1]。据此，在近代社会，政府只扮演一个“守夜人”的角色，其职能只是在外事活动和维持治安”。正如有学者所说，“除了邮局和警察以外，一名具有守法意识的英国人可以度过他的一生却几乎没有意识到政府的存在”[2]。例如在美国，“除了授予建筑铁路用地，通过移民土地法，建立邮政系统和一些其他设施外，政府在经济领域几乎没起什么作用”[3]。然而，到了19世纪末，情况则发生了巨大的变化。随着经济的发展，各种社会问题如就业、教育、卫生、交通以及环境污染等大量涌现。为了缓解经济危机以及解决一系列社会问题，政府不再是作为一个“守夜人”的“局外人”，而是作为“超人”逐步渗透到社会生活的各个领域，政府从事着几乎无所不包的事务，行政权的运用已从初期的城镇街道深入到每个公民的生活，以及地球以外的空间。过去被视为专制代名词的自由裁量权不但逐步被人们接受，而且逐步扩张到更多的领域。与此同时，政府还通过委任立法、裁判纠纷取得了部分行政立法权和行政司法权，强大“行政国家”的形成使三权分立的体制受到了挑战，政治生活也由过去的“议会主权”演变成现在的“政府主导”。

与“守夜人”政府相对应，建立在 “政治行政二分” 和官僚制理论基础之上的传统行政模式与自由主义代议制民主理念密切相关，带有天然的“去民主化”趋势。根据“政治行政二分”，政治是公民意志的表达，行政是公民意志的执行。政治虽然为行政设定了任务，但行政问题不等同于政治问题，它不能忍受让政治去控制、操纵它的行政人员。为避免受到政治的干预和影响，行政管理工作由地位中立的职业文官来完成，公民不能对政府工作有任何接近，甚至公民“对政府日常工作细节的监督和政府日常管理措施的选择直接施加公众批评”也被视为“一种愚蠢的妨害”[4]12。这样一来，行政管理成为职业化的行政、技术官僚的行政，而不是政治化的行政、民主的行政。在这种体制中，公民只能通过投票在界定“国家意志”时发挥作用，而对政府决策几乎毫无约束。而且在这种行政模式中，任何行政行为都可归因于政治领袖，官僚组织中的职业文官仅仅是政治领袖制定政策任务的执行工具，官僚组织中的公务员实际上是逃避责任或不负责任的。

传统的行政模式是随着工业发展的特殊时期应运而生的，其体制与技术适应于早期的工业时代，已经“完全无法反映出现代公共部门所承担的广泛的、管理的以及制定政策的角色。传统的行政模式造就了一种消极的控制形式，不是致力于提供积极性激励以提高效率，而是致力于避免犯一些尴尬性错误。‘非政治化’的努力则意味着不愿承认公共服务工作的政策与政治意义”。而作为传统行政模式“理想类型”的“官僚制”因其强调正式理性、不透明、僵化和等级制，不但使其与现代民主相违背，也因其“制造惰性、缺乏进取精神、繁文缛节、中庸和无效率”遭受到激烈的批判。“官僚制”几乎是“无效率”的同义语[5]。

总之，传统的行政模式人为地割裂了行政与政治的天然联系，将自由主义代议制民主的缺陷放大到极致，忽视公民在政府决策中的作用，放任政府滥用职权和逃避责任。其结果是公民与国家的距离越来越远，公民越来越感觉到政府已经脱离了自己的控制，对政府的决策也越来越难以认同。

二、公共行政民主化与新公民参与运动

现代行政已不仅仅包括单纯的支配行政(如警察行政)，也包括旨在实现社会公平正义的福利行政、社会行政。在现代社会，政府除了要维护基本的社会安定外，还要对经济进行宏观控管调、对市场加强监督管理和提供完善的公共服务。政府不仅仅要解决公民就业、社会保障、环境保护等公共问题，而且肩负着对公民个体生活领域的照顾。传统的行政模式已经完全不能适应现代社会生活对政府的要求。

20世纪60年代以来，在检讨传统行政模式弊端的基础上，一种重构公共行政价值体系，倡导社会公平正义，强调公共责任、公共伦理的新公共行政理论应运而生。根据该理论，现代社会的行政与政治不是分开的，而是存在着高度的相关性，政府应该直接对民众负责，并对民众的公共需求做出积极有效的回应，这就要求政府的管理应该走向民主化。进入20世纪80年代之后，新公共行政理论被进一步继承和发扬，更加突出公共行政的“公共性”和民主价值，强调“公共性”是公共行政的核心价值，公共行政必须最大限度地维护公共利益，政府应该更加关注现实，以积极有效的决策回应民意，开放公共决策议程，吸收公民对政府活动的参与，实现政府治理的民主化。公共行政民主化是世界民主化浪潮与行政改革浪潮互相激荡、相互促进的结果，既有民主本身的价值功能，又有行政实践的现实根源[6]。公共行政民主化使得民主的价值在行政实践中得到充分的体现，并在根本上实现了人们对社会公共事务的自我决策、自我管理。

在当前，新技术的发展使人类进入一个信息爆炸的时代，广播电视、互联网技术的普及直接推动了信息快速的扩展和传播，也为公民了解公共事务、参与公共事务的讨论提供了广阔的平台。越来越多的公民逐渐认识到，他们有能力影响那些关乎他们生活质量的公共政策的制定与执行，他们不再寄望于以信息集中控制为基础的集权型行政决策模式，而是不断地要求在公共政策过程中获得发言的机会。自上世纪60年代起，一场旨在实现自我决策、自我管理的新公民参与运动逐步兴起并持续发展。新公民参与运动基于一种“强势民主”的需求，意在促进和造就强劲的公民资格和强有力的公民社会，它赋予公民更多、更好的参与自主管理的机会，可以促使政府组织从以自身为中心的决策项目安排转向寻求公民支持和授权公民管理的决策安排。同时，不断拓展的公民参与机会，能够保证政府的行动镶嵌于社会之中，而不是强加给社会和公民，这样就能够更好地发挥和强化社会的作用[4]12。

与传统的公共参与不同，公民参与不再仅仅是定期选举代表他们的立法、行政和司法精英，而是直接参与到公共事务的讨论之中，有关公民参与的作用和角色也不再被限定在政策制定或决策上，而是更加强调公民对政策执行的参与。在现代社会，公共管理者必须知道应该怎样与各种类型的公民及公民组织一起工作，包括个体的公民、小型社区公民组织、大型的、公共利益组织；公共管理者要通过与关键公众接触、公民大会、咨询委员会、公民调查、协商和斡旋等形式，与公民互动和交往。

三、公民参与：实现对公共行政的法律控制

现代日益复杂的社会环境需要国家制定更多的法律来应对越来越多的社会问题，而且很多需要制定法律的事项具有很强的复杂性、技术性和紧迫性，承担立法职能的议会往往无法及时、有效地回应社会的需要，于是将许多事项授权给行政部门制定规范性文件。其结果是，调整当前社会关系的不再是单一的由立法机关制定的法律，还包括了越来越多的行政机关制定的规范性文件。然而，行政立法在满足了现代社会对规范的需要的同时，其自身的某些缺陷也带来了一些负面效应，如片面地追求效率，讲求速度、灵活，而往往忽视公平；精英主义的立法色彩、对专业领域话语权的控制导致的立法专断；为追求事后的“执法方便”，对社会问题做简单化处理。另外，立法者自利的本性也使得立法成为争夺部门利益、地方利益的工具，出现了“有利则争、无利则推、不利则阻、他利则拖、分利则顶”的不良现象[7]。对于行政立法存在的问题，究其根源乃是由于行政立法与现代民主原则相悖，导致其缺乏正当性和权威性。虽然可以通过一些制度设计实现立法机关、司法机关对行政立法的控制，但根本上还是要在行政立法程序中嵌入民主制度，引入公民参与机制，实现行政立法正当化。

实现对行政立法等决策行为的法律控制，首先要完善行政立法过程中的公民参与机制，因为“在利益多元化的社会结构下，只有让所有受到影响的利益在行政立法过程中都能得到充分的反映，才可能在相互竞争的利益之间达成一种妥协、形成某种共识，才能保证公众对最终立法结果的认同和支持”[8]。这就要求将征求意见、立法听证、与相关公众沟通与协商等参与制度作为强制性的规范，确保每项行政立法都能在公民充分讨论的基础上产生。

当然，只有公民在行政立法程序上的参与还是远远不够的，因为公民程序上的参与只是实现了行政立法的形式上的正当性，由于种种原因，即便是在行政立法过程中实现了有效地公民参与，也不能保证其参与的结果是理想的、公正的。多数人的同意并不意味着立法就是科学的、合理的，正确的意见也可能在少数人那里，因此还必须完善公民对行政立法进行事后监督的参与机制。对行政立法的事后监督通常有两种模式，立法机关审查模式和司法审查模式，这两种模式都离不开公民的积极参与，因此必须做好相关制度的完善和创新，确保公民能够有效地参与到监督程序之中。尤其是在当前，司法审查作为一种中立的、有严格程序保障的、具有传统权威性的监督方式，越来越受到广泛的重视，它在对行政立法的制约体制中，发挥着不可替代的重要作用。总结国内外的经验，扩大公民诉权，放宽公民起诉资格是公民通过司法程序监督行政立法的有效途径，这就要求对我国《行政诉讼法》进行必要的修改，将行政立法纳入人民法院的受案范围，通过法院的司法审查实现公民对行政立法的事后监督。

公共行政的民主化，不仅仅包括公民能够在政府的决策过程中参与，也包括其在政策执行中的参与。在现代的社会福利国家，随着行政干预的领域显著扩大及与此相伴随的行政内容的扩展，现代的公共行政不仅仅是支配性行政，特别是在城市计划及土地利用计划等计划行政领域，法律并不直接进行具体的利害关系调整，而是提供调整利害关系的根据、权限和手段，将实际的调整委任给行政过程[9]。行政机关的自由裁量权日益膨胀，“依据法律行政”逐渐变为“依据程序行政”。因此，必须监督和控制行政机关的自由裁量权，保障其公正合理地行使。

一般而言，法律授予行政自由裁量权行使的标准往往很模糊，如“必要”“合理”“符合公共利益”等。像“公共利益”这些不确定的概念往往给予了行政机关很大的自由空间，成为损害公民个人权益的重灾区。从程序方面对自由裁量权进行监督和控制，是法治行政的必然选择。正当程序确保公民有效地参与行政程序的过程，对有关的事实和法律问题可以充分发表自己的意见，提出证据，进行质证辩论，说明自己的利益受影响的程度，使行政机关在作出决定时比较和权衡公共利益与个人利益，进行理性裁量[10]。在当前，公民作为行政相对人在行政处罚、行政强制、行政征收等直接影响到自身合法权益的领域内，可以理所当然地直接参与行政过程当中，依法陈述、申辩，维护自己的合法权益。但在某些领域如行政许可、行政规划、行政奖励、行政给付的过程中，不仅仅存在行政相对人，还涉及部分利害关系人，而且这些利害关系人有些是直接相关的，而有些是间接相关的，哪些利害关系人可以参与到行政过程之中是一个亟待解决的问题。既然现代行政是公共行政，其对公共资源的配置和利益的分配势必会影响到每一个公民，从监督政府的角度出发，应该使更多的公民参与到行政过程当中，听取他们的意见，有利于确保行政行为的公正和对行政权力的监督。

公共行政法律控制的关键还在于制度创新。行政程序法是保障公民参与和制约行政权力的重要制度安排。在现代社会，公共行政就是一个通过行政权力进行资源配置、利益安排的分蛋糕过程，“不患寡而患不均”的人们必然要求分配的结果是公正的。然而，结果公正的标准往往是带有主观色彩的，每个领取蛋糕的人总觉得分配的结果不够理想，尤其是在他们不能参与到分配过程的时候，就更难接受分配的结果。但如果他们参与了整个分配的程序，则是另一番情景，在参与中他们能够提出自己的意见，也能够听到别人的意见，并在与别人进行充分的协商与沟通基础上共同参与分配标准的制定和实施，自然就会对分配结果有更多的认同，并对结果欣然或平静地接受。因此，作为人类社会的理性选择，正当程序不仅保障了公民在行政过程中的普遍参与，同时也实现了对行政权力有效的监督和制约。正当程序的魅力不仅仅体现在促进结果公正的实现，还因其在行政过程中融入了民主元素而彰显了其独立的公正价值。因此，依程序行政是公共行政民主化的必然要求，行政程序法作为公民参与和制约行政权力的制度安排进入人类社会的法律体系。在现代社会，公民通过行政程序法，不仅能够维护自己的合法权益，也使得自己成为制约管理者的参与性力量，行政程序法成为公民制约行政权力的制度保障。

结语

实现对权力执掌者的控制，使其尽职尽守而又不会滥用权力是人类社会几千年的理想，也是诸多学者孜孜追求的目标。支配了西方社会几百年的自由主义思想一直把重点放在制度的设计上，试图通过权力分立、两院制、联邦主义等制度构造遏制潜在的压迫者。然而，其效果并不理想。实践证明，无论是康德掷地有声的宣言，还是罗尔斯追求的正义制度，都无法实现对权力的真正控制[11]。没有公民的积极参与，再良善的制度也形同虚设。据此，重新发现和重视公民的主体性地位，积极推进公民对公共行政的制度性参与，大力发展民主，让人民监督政府，这才是公民实现对公共行政法律控制的关键性要素。

[1]潘恩.潘恩选集 [M].北京：商务印书馆，1981:3.

[2]威廉·韦德.行政法 [M].北京：中国大百科全书出版社，1997:3.

[3]希尔斯曼.美国是如何治理的[M].北京：商务印书馆，1990:500.

[4]约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与[M].北京：中国人民大学出版社，2010.

[5]欧文·E.休斯.公共管理导论(第三版)[M].北京：中国人民大学出版社，2007:284,38,40.

[6]刘佩锋.公共行政民主化理论探析[J].郑州大学学报,2001(4).

[7]秦力文，高维峰.自我授权简化义务地方立法须消除利益“割据”现象突出[N].法制日报,2007-07-18.

[8]苗连营.行政立法及其控制[J].郑州大学学报,1998(6).

[9]杨建顺.行政立法过程的民主参与和利益表达[J].法商研究,2004(3).

[10]王周户，柯阳友.行政听证制度的功能探析[J].甘肃政法学院学报，1997(2).

[11]威尔·金里卡.当代政治哲学[M].上海：上海三联书店,2004:513.

[责任编辑孙景峰]

D63-31

A

1000-2359(2012)02-0071-04

马明华(1979-)，男，河南尉氏人，河南财经政法大学公共法学院副教授，主要从事宪法与行政法研究。

河南省软科学研究计划项目(112400450076)

2011-09-12