对社会自治施以控制的正当性及其边界——基于国家与社会关系的分析

安 建 增

(1.南京大学 政府管理学院，江苏 南京 210093)

对社会自治施以控制的正当性及其边界
——基于国家与社会关系的分析

安 建 增

(1.南京大学 政府管理学院，江苏 南京 210093)

由于社会自治体的本位主义行为倾向和自治能力的缺失，国家对社会自治行为有必要加以控制。从自然法角度看，控制的正当性由自然正义赋予；从社会契约论角度看，控制源于社会的承诺和同意；从政治理性角度看，控制行为的正外部性为其正当性提供了辩护。马克思恩格斯认为控制是人类在社会性实践活动中所形成的一种特殊的交往方式，所以控制的正当性可以由人的社会性本质得以证明。正当的控制需限定在特定范围之内、依据法治原则、遵循正当的程序。

社会自治；控制；正当性；政治哲学

一、问题的提出

在某种意义上可以说，近代以来政治领域的一切理论探讨和实践方案设计都是从国家与社会的关系入手的[1]。国家在维护社会秩序和公共利益方面具有不容质疑的作用；同时，社会自治作为管理内部事务、实现自责自负的治理机制，构建了一种免于外部力量无端干涉的自主活动空间，有助于充分发挥社会的主动性和创造性，也有利于社会自治体便捷迅速地处理自身事务。因此，“社会自治使政府承担了相对少的社会压力，也降低了社会管理的成本”，具有重要的政治价值[2]。

但不能否认，社会自治存在负外部性和内部失灵的缺陷。负外部性主要源于社会自治体的本位主义行为倾向，即，社会自治体过度强调自我利益，却不顾及社会的共同价值观和公共利益，可能会危害他人和社会。多元主义政治理论正是在这一意义上饱受诟病。社会自治体的有限理性是其内部失灵的主要原因。自治功能得以有效发挥的前提是社会自治体具备完全理性，能够通过自己的理性和能力合理地处理自己的事情，实现自我管理、自我服务和自我整合。但完全理性的观点似乎并不现实，承认完全理性无异于“致命的自负”，理性的“不完全性”似乎更符合现实情况[3]。理性的有限性导致社会自治体不能依赖自身理性实现良善的自治秩序，因此，需要由国家、政府对社会自治行为实施引导、规范、禁止和惩戒。换言之，虽然国家外部控制的强度与社会自治空间的大小具有此消彼长的关系，但适度控制和干预可以规避社会自治存在的两个缺陷，使社会自治的政治价值得以实现。

虽然社会自治体的本位主义行为倾向和有限理性为国家的控制提供了事实依据，但控制终究会消解自治的强度，不当的控制甚至会对社会自治体带来伤害。所以，不仅要对控制行为进行“事实判断”，更要进行“价值解析”。本文便从国家与社会关系的有关理论出发来辨析控制行为的正当性及其边界。

二、西方政治哲学：控制的正当性源于自然法、社会契约和政治理性

在西方政治哲学(即非马克思主义政治哲学)中，国家与社会关系理论具有国家路线和社会路线两条基本路径。前者强调国家和政府的主导作用，对社会自治持相对悲观的观点；后者强调社会自治的作用，视国家和政府为权利的潜在威胁[4]。国家主义与无政府主义将这两条路径发挥到极致，而自由主义则居于中间，强调个人和社会权利优先，主张通过社会自治实现和保障社会权利，但同时不否认社会自治体的缺陷，为国家的干预和控制行为预留了一定的空间，视其为“必要的恶”。

第一，从自然法角度看，控制的正当性由自然正义赋予。在西方政治哲学中，自然法昭示着绝对公理和终极价值的正义论，表征着一种超验的“理想秩序”，为正当和不正当的行为确立了界标[5]7。因此，政治学者常常以自然法为依据，在自然法的“价值天平”上测度控制行为的正当性。罗尔斯(J. Rawls)曾指出，社会自治体对正义负有天然的不可推卸的自然的责任(natural duty)，如果政府以尊重社会正义要求的方式对社会自治体实施控制，那么，该控制行为就是正当的。“一个基本的自然义务是正义的义务。这一义务要求我们支持和服从那些现存的和应用于我们的正义制度”[6]。在这里，控制的正当性由自然正义赋予，建立在“拥有控制权的政府与尊重正义要求之间的联系”之上[7]。基于自然正义的控制无论在何种制度下都是有效的，是在所有作为平等的道德主体之间得到公认的“最高道德律令”，对于社会自治的危害实施控制就像对“杀人”、“施暴”等可以实施控制一样，是自然正义使然。

第二，从社会契约角度看，控制的正当性源于社会的承诺和同意。社会契约论主张“社会先于国家”，国家属于工具和手段，基于契约委托所产生的国家要对社会负责。社会契约论的上述观点产生了两种“思想导向”，一是对限制国家权力、维护个人和社会权利的倡导，二是对社会摆脱国家干预而自治的倡导[8]。但不难发现，社会契约论在强调社会自治权利的同时并未一概否定国家的控制，而是视控制的正当性来源于社会的承诺和同意——在自然状态下，社会自治体的本位主义倾向和理性缺陷容易“泛滥”而带来很多危害；为了避免危害，人们通过约定赋予政府行使控制权。当然，在基于自然法的正当性论证逻辑中，国家和政府对社会自治所拥有的控制权属于一般权利(也称自然权利)，其存在是“自然”的，具有天然的正当性；而社会契约论视野下的强制干预、实施惩戒等控制权则属于特殊权利，是“有条件”的，由契约当中的承诺、同意等而衍生出来的[9]。换言之，在契约双方或多方之间达成承诺时，设定了各方的权利和义务以及各自的行动边界，如果承诺时设定的控制条件出现(如危害社会共同利益的社会自治行为出现，危害其他社会自治体或“非成员”利益的自治行为发生)，控制行为即可实施。在这里，控制权源于社会的自由选择和自愿行动，控制行为被视为防止和惩戒社会自治危害的附属性的政治设置。所以，控制的正当性具有特定的边界，只能限定在防止和惩戒社会自治的危害这一范围之内。

第三，从政治理性角度看，控制行为的正外部性为其正当性提供了辩护。在西方政治哲学看来，理性(即便仅仅是有限的理性)构成了人之为人所应该具有的道德关怀的内在基础，凭借着这种理性能力，人们超越了丛林中的动物，得以明辨社会生活中的是非善恶。也正是凭借这种理性能力，社会自治体认识到来自国家和政府的控制行为具有较强的正外部性，可以产生非排斥性的公共利益(如公共秩序、不被非法侵害、裁决社会冲突等)。虽然因控制而丧失了一些自治空间，但控制行为带来的正外部性可以被每一个社会自治体无差别地享有。并且，控制的正外部性诸如社会秩序、不被非法侵害等对社会自治体而言是更为重要的。如果不接受适当的控制，将会受到更深的危害。即，获取利益为每个社会自治体附带了服从控制的义务，控制行为的正外部性为其正当性提供了非常显见的辩护[10]。但如果控制在实现正外部性所产生的公共利益的时候没有兼顾少数人的正当利益，那么其正当性就会受到怀疑。所以，如果要从公共利益的角度对社会自治施以控制的正当性予以辩护，就必须满足两个前提条件：一是不能简单地以公共利益为由而对少数派的自治权实施干预，若的确需要干预，就必须在正视少数派正当利益的基础上实施；二是要给利益受损的社会自治体以辩护机会，且要为其受损的正当利益给予补偿。

三、马克思恩格斯：控制的正当性源于人的社会性本质

西方政治思想家们主要通过“形而上”的理论思辨和概念演绎来论述国家与社会的关系，马克思恩格斯则不同，他们在历史唯物主义的基础上，深刻地阐明了社会决定国家的真实关系：“家庭和市民社会本身把自己变成国家。它们才是原动力。”[11]具体而言，国家在特定的历史发展阶段脱胎于社会，是在社会陷入矛盾时被当作化解矛盾的工具而创造出来的，在本质上应该服务于社会。从主客体关系的角度来看，社会是主体，而国家机器是客体。但这种工具性的客体在阶级社会中异化变质了，转变为支配主体、压迫主体的实际存在，变为“凌驾于社会之上的机构”，“由社会公仆变为社会主人”[12]12。恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》中也明确界定了国家的工具性本质，并指出了国家机器发生异化的情形：“国家是承认：这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围以内；这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量，就是国家。”[13]异化使得国家机器成为制约社会和人全面发展的障碍。所以，消灭国家实现社会自治(即社会把国家权力收回后实施自治)才是社会和人的全面发展的根本途径，也是未来社会的必然趋势。

显然，马克思恩格斯是从人的解放的高度来把握社会自治的[14]。但马克思恩格斯在判定国家的“异化”使得社会自治的全面实施成为历史必然趋势的时候，并不认为控制现象也将随之消失，而是认为，控制行为的实施主体、作用方式和作用范围在未来会发生相应改变。因为在他们看来，人类社会生活中必不可少地存在两大类联合活动，一是与生产实践和社会生活直接联系的联合活动；二是与政治生活直接联系的联合活动。这两种联合活动都需要权威及其控制行为发挥作用，社会权威和生产权威是永远需要的，在国家产生之前就存在并发挥着重要的作用；而与政治生活联系的政治权威(如国家、政府)不是从来就有也不会一直存在，政治权威随着社会的发展和进步将会被具有自治性质的“自由人的联合体”所替代。当然，在自由人的联合体中，良善的社会生活也需要一定的权威承担控制职能，但其权威的“公共职能将失去其政治性质，而变为维护真正社会利益的简单的管理职能”[12]227。也就是说，权威及其控制行为与社会自治之间的关系是一种永恒共存的“相对”关系，只不过“它们的应用范围是随着社会发展阶段的不同而改变的”[12]226，在不同的历史时期它们有各自不同的作用领域和存在形式。

不难发现，马克思恩格斯视野中的权威及其控制行为并非某种恒定不变的实体，也不是某种实体的某种属性，而是存在于政治生活、社会生活和生产实践中的一种特殊的社会关系。马克思明确指出：“人的本质并不是单个人所固有的抽象物，在其现实性上，它是一切社会关系的总和。”[15]这表明，无论是作为个体还是作为集体，社会自治体的“个体性”与“社会性”的联系是不变的。在政治实践和社会生活、生产实践中，特定社会自治体如果有能力去做某一件事，其社会性本质就为其施加了义务去判断做那件事是否正当的，是否应该去做那件事。这是社会自治体对社会的一种责任，它既依赖于社会自治体的内部自觉来实现，也依赖于外部的合法强制来促成。虽然权威及其控制行为“所表现的关系又使服从的一方感到难堪”，但各种主体之间的合作是政治秩序、社会秩序以及生产秩序形成的前提，而这种合作需要依靠一定的权威及其控制行为来组织和维持，即权威及其控制行为是特征社会关系、促成社会合作的一种客观必须条件。“所以，把权威原则说成是绝对坏的东西，而把自治原则说成是绝对好的东西，这是荒谬的”[12]226。

概言之，人与人之间的交往是人得以存在的基础，人类社会中的各种交往形式构成了政治性的、非政治性的(如生产性的、社会性的)网络结构和联结状态。为维持这些网络结构和联结状态的有序运行和良性发展，需要有被大多数人所认可的制度、规范或其他约制条款，自然也需要有推进这些制度、规范和约制条款切实实施的权威形态和控制行为。因此可以说，权威及其控制行为是人的社会性本质的结果，控制的正当性正是源于人的这种社会性本质。

四、如何实施控制：控制的正当性需限于特定边界

无论如何判定国家与社会的各自职能和行为边界，也无论如何证明国家对于社会自治施以控制的正当性，都必须承认控制行为会压缩社会自治的空间，可能会对自治权利造成损害。因此，对社会自治施加的必要控制就必须限定在一定的边界之内，越界的、无节制的控制无异于政治专制，其正当性便无从谈起。正当的控制需要限定在特定范围内，依据法治原则，遵循正当的程序。

第一，正当的控制需要限定在特定的范围之内。控制的目的在于规避社会自治的危害，弥补社会自治体的本位主义行为取向和有限理性这两种缺陷。因此，只有在对某一社会自治体施加控制才足以防止它对其他主体或社会共同利益造成损害时，控制才具有正当性。如果控制的目的不在于弥补社会自治的缺陷，规避其可能诱发的风险，而旨在消弱社会自治的强度或者取消社会自治，那么，这种控制的正当性就非常值得怀疑。密尔(J.S.Mill)曾言：“权力能够违背文明共同体任何成员的意志而对他进行正当干涉的唯一目的，便在于防止他对于他人的伤害。”[16]也就是说，控制的正当范围仅限于针对社会自治体“关涉他人”的伤害行为。相反，对于“自我关涉”的行为，他人仅可劝告和说服，但不能施以任何形式的强制。需要强调的是，密尔是从个体公民的角度来阐述伤害原则的，强调个人是自己事务的最高统治者，自我关涉的领域属于绝对的自治领域，不容许任何干涉，只能对关涉他人的危害行为依法予以干涉。但是，社会自治还包括社会团体、社会自组织等集体自治形态。所以，与密尔的观点相比，控制行为的正当范围需要作些调整：对于关涉他人的危害行为，无论是自治个体还是自治集体，对其合法控制都是正当的；而对自我关涉的集体自治行为，则需辨别其是否损害了成员的利益，如损害了成员利益，则外部的合法控制都在正当范围之内。

第二，正当的控制需要依据法治原则。法治(rule of law)并非依法而治(rule by law)。依法而治可能本身就不具备正当性。比如，政府在对社会自治体施加控制时，依据不合理的甚至是政府自己随意制订和解释的法律，这就极可能会损害自治权利。显然，这种依法而治是谈不上正当的。法治原则在本质上不是政府按照自己的意志对社会自治实施控制，而是对社会自治行为和政府控制行为形成双重约束，尤其对控制行为的随意性和边界给予严格限定。此间，正当的社会自治权利构成了控制行为的约束边界。当然，法治原则也需要法律。与法治原则相容的且保证控制行为正当性的法律至少应具备两方面特征：一是普遍性，即法律必须平等地、毫无差别地适用于任何一个社会自治体。不能给少数社会自治体、个别自治行为以“例外”。如果例外现象出现，那么这种法律的正当性就值得怀疑，依照此种法律实施的控制行为也往往是不正当的。二是抽象性，即法律规范必须超越具体情境，而呈现为高度抽象的一般性原则。如果法律只是针对某一具体的社会自治体或者某一具体自治行为，依据此法律实施的控制也难以保证其具有正当性[17]。

第三，正当的控制需要遵循正当的程序。在国家控制与社会自治之间的关系中，不可避免地会产生一些冲突，这些冲突需要遵循正当的程序才能得到合理的解决，也只有这样才能保证控制行为的正当性。“程序的实质是管理和决定的非人情化，其一切布置都是为了限制(权力)的恣意、专断和裁量”[18]。程序的正义促使相关主体从内心承认和接受某种外部强制。正当的控制程序大致应该包括控制行为的设定(如正义法律的制定)、确认、实施、救济和监督等。设定主要是指在正义法律中规定社会自治的权利边界、控制行为的发生范围、控制实施的主体等；确认是指控制主体依据既定法律对社会自治的危害行为予以认定；实施是指控制主体对已经认定了的需要施以控制的社会自治体及其行为实施具体的引导、规范、禁止和惩戒；救济对自治权而言是一种补救措施，当控制行为发生时，社会自治体有陈述、申辩的权利和顺畅的申诉渠道，通过救济环节，如果发现控制确属不当，对已经实施的控制就需要撤销，因控制而对社会自治体造成损失的需要依法补偿；监督是指有关主体对控制行为的设定、确认、实施和救济等过程予以监控、纠偏，监督是保证控制确属正当的重要保障。

五、结论

国家控制与社会自治都具有相当的政治价值：国家及其控制行为的价值和正当性体现在其可以通过引导、规制等调整各种主体的行为，并为社会合作提供某种框架，形成社会秩序维护社会共同利益；社会自治充分肯定了社会主体的自主性格和行为能力，有助于通过自我管理、自我服务和自我整合形成秩序。总之，单纯否认国家控制和社会自治中的任何一方不仅在事实上不合理，而且在价值上不正当，都有可能会降低政治实践绩效。在具体政治实践中，需将两者有机统一起来，合理地划分两者的边界。

一方面，既要承认国家和政府对社会自治施加的正当控制是必要的，也要确保控制行为限定于特定边界之内。对社会而言，毫无原则地接受任何控制、放弃自治权利属于主体性严重缺失的表现，但反对任何形式的控制则会引起无端的危害；对于国家和政府而言，对社会以及社会自治体的本位主义行为倾向和有限理性施以必要和正当的控制是其不可推却的基本职责，而不讲原则、超越边界、不守程序的控制则显然属于越位和专制的表现。总之，当特定的社会自治行为违反了对他人和社会负有的义务时，“该情况便被排除出自治类型之外”，国家和政府就必须依法对其实施正当控制[17]124。所以，在设计与社会自治有关的制度时需要在尊重社会自治权利、明确社会自治行为边界的基础上，界定控制行为发生的条件、设定实施控制的基本程序，并将之以法律的形式固定下来。

另一方面，既要承认社会自治是值得追求的政治价值和政治权利，也要明确权利即意味着责任，必须在权利与责任统筹兼顾的前提下寻找各种途径来型塑社会自治行为。在芬纳(H.Finer)等人看来，责任可以区分为“有效责任”和“责任感”两个层面，它们分别对应于客观责任和主观责任[5]195。对于社会自治体而言，客观责任来源于法律规范和社会期待，强调外部规则对于社会自治体担当公共责任的强制约性，政府对社会自治体实施的控制行为即属于这一层面。主观责任则强调内在的伦理自主性，是社会自治体对自己责任担当的感受和心理确认，主要表现在两方面：从消极层面上看，社会自治体应该具有接受正当控制的意识，即在推崇、追求自治权利的同时，放弃排斥一切控制的狂妄心态，视正当控制为一种善意的引导和促使自己担负应有责任的友善压力。从积极层面上看，社会自治体应该通过多种途径培养自身的公共意识，即具有较强的法律意识、协商意识、公德意识和包容意识，遵循最起码的社会责任规范，并按照法定程序参与政治实践，在协商、包容和合作的理念下与其他主体开展互动，而不是以“唯我独尊”、排斥和对立的本位主义心态参与互动；并且，在不违背法律和公共责任规范的情况下进行自主治理并自责自负。

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[责任编辑张家鹿]

D350-3

A

1000-2359(2012)02-0015-05

安建增(1980-),男，河北邢台人，南京大学政府管理学院“江苏省基层组织建设研究基地”博士研究生，安徽师范大学历史与社会学院讲师，主要从事政治学研究。

教育部人文社会科学研究一般项目(09YJC810003)阶段性成果

2011-10-18