改进动物疫病区域化管理的措施建议

刘怀

(农业部管理干部学院，北京昌平 102208)

实施动物疫病区域化管理是实现动物疫病控制和消灭计划的重要措施，也是提高动物卫生水平的重要手段。它是在充分考虑畜牧业经济和公共卫生安全的基础上，针对某一特定区域，建立生物安全屏障（包括地理屏障、人工屏障或生物安全屏障等），采取包括监测、流行病学调查、动物及动物产品流通控制等综合措施，来实现重大动物疫病和人畜共患疫病的控制、扑灭和消灭，提高区域内动物卫生水平，促进动物及动物产品贸易的目的。区域划分的模式有区域区划和生物安全隔离区划两种。前者以地域界限为特点，后者是在一个生物安全管理体系下的一个或多个养殖加工场所，并有具体的动物亚群体。两种模式都以区域内的畜牧业有一定发展为基础，以控制和消灭动物疫病为目标，依赖于区域内良好的疫病信息和监视系统、动物识别和追踪系统，依赖于区域内良好的兽医机构和生物安全管理措施。

一、动物疫病情况复杂需要加强区域化合作防控

动物疫病是影响养殖业经济效益的重要因素。随着全球气候的变化、人类活动领域的拓宽、动物及动物产品国际贸易的频繁，全球新发动物疫病不断出现。据世界动物卫生组织（OIE）统计，近年来，全球每年新增一种动物疫病，像禽流感、尼帕病、西尼罗河热等等。一些老的动物疫病由于病毒变异、突破种间屏障等因素，也造成了严重影响。这些新发、复发动物疫病，不仅对发病国家和地区的养殖业健康发展造成严重影响，对公共卫生安全也构成了严重威胁。据OIE统计，75%的新发动物疫病是人畜共患病。尤其是我周边国家疫情复杂，东南亚、中亚等国家禽流感、口蹄疫、蓝耳病等疫情不断，周期性暴发，非洲猪瘟等外来动物疫病逼近国门。我国陆路边境线长，边境口岸和非口岸通道多，边贸互市、过境放牧、动物迁徙频繁，加之周边国家动物疫情长期得不到有效防控，外疫传入风险持续存在，需要边境地区积极协调有关部门，建立健全跨部门协作机制，做好疫病监测、疫情排查等防控工作，防止境外疫情传入。另一方面，国内病原污染广泛、多种亚型并存、病毒变异加快，禽流感等重大动物疫病发生风险依然存在，一些人畜共患传染病疫情有上升趋势。人们传统的食用生鲜动物产品消费习惯，导致全国动物和动物产品大流通格局短期内难以根本改变，活畜禽集中交易、跨区域、长距离频繁调运，加大了动物疫病跨区域传播风险，需要各地在依法防治疫病的基础上密切合作，联防联控。

我国在防控动物疫病的实践中一直重视区域化管理。如在建国初期，采取“划定疫点、疫区、受威胁区”的区划办法，在相关区域内分别采取扑杀、消毒、免疫、封锁、关闭交易市场等措施，成功控制了牛瘟、牛肺病，2008年5月在巴黎召开的OIE第76届年会上，我国被正式认可为无牛瘟国家。自1998年开始，我国实施的无规定动物疫病区建设，2001年又在胶东半岛、辽东半岛、四川盆地、松辽平原和海南岛开展无疫区示范区建设。2009年11月，广州从化无规定马属动物疫病区通过国家评估，并被欧盟列入可向其永久输入马匹的国家和地区名录，结束了我国内地马匹不能出口到欧盟的历史。同年12月，海南省免疫无口蹄疫区通过国家评估认可，成为我国第一个通过国家评估认可的免疫无口蹄疫区。全国多个省份动物疫病区域化管理取得成效，也推动当地畜牧业生产能力和标准化规模养殖水平也有明显提高。据调查，辽东半岛通过无疫区示范区建设，促进辽宁省畜牧业产值2006年达到654.6亿元，肉、蛋、奶产量分别达到359.8万 吨、237.4万 吨、97.4万吨，比2001年分别增长99.6%、46.8%、66%、305%；生猪标准化规模养殖比例由2001年的33.5%提高到2006年底的69.6%；无疫区示范区建设工作得到了新加坡、欧盟和日本兽医官员的高度评价，吸引了一批国内外知名畜产品加工龙头企业到当地投资建厂，并为畜禽产品出口创造了良好条件，2003年以来，外部企业在辽宁省进行畜禽养殖与畜产品加工业投资达到400多亿元，每年出口创汇超过3亿美元。

二、当前动物疫病区域化管理面临的问题

实施动物疫病区域化管理，是当前加强动物疫病防控的客观需要，也被实践证明是推动我国畜牧业发展的有效措施。但在实施这项管理措施的过程中，还存在一些需要进一步加强和改进的不足之处，主要表现在四个方面。

（一）对区域化管理的定位不准，认识不足 一些地方认为，实施动物疫病区域化管理是兽医部门的事情，甚至是当地政府无能为力的事情。这导致政府重视不够，各部门没有形成合力，往往是兽医部门孤军奋战，难以有效实施动物疫病区域化管理。实际上，区域化管理涉及风险分析、监测、诊断、预防、检疫、隔离、可追溯管理、应急防控等措施以及兽医科研、能力建设和管理体制的系统工程，实施的主体应该是政府，而不是单一的兽医部门，各部门必须在政府的统一领导下通力合作，才能进行有效的区域化管理。

（二）动物疫病区域化管理缺乏系统规划和长效投入机制 区域化的建立、维持及认可需要耗费大量的财力和相当长的时间。目前，一些实施动物疫病的区域化管理的省份和地区，将其作为项目建设对待，没有长期的系统规划和建设计划，也没有建立长效的投入机制，建设中存在仪器设备配备不平衡或重复建设现象，经费投入和项目建设缺乏连续性，疫病监测、病畜扑杀处理、免疫标识制度的实施等工作存在薄弱环节，各项措施难以全面落实。

（三）基层兽医工作能力不适应动物疫病区域化管理的要求 兽医机构、工作体系和工作能力是动物疫病区域化有效实施的重要保障，兽医机构人员的素质、工作能力对无疫区建设及维持至关重要。截止2011年底，全国按照乡镇或者区域共设置畜牧兽医站34 616个，乡镇畜牧兽医站的职能任务和进一步明确，但工作机制尚需进一步完善，兽医队伍技术力量薄弱、人员素质不高的情况普遍存在，不能完全适应区域化管理的要求。

（四）实施动物疫病区域化管理的技术保障不足 疫病监测、流通控制和标识追溯是实施区域化管理，保证区域内动物卫生状况的重要技术措施。目前，我国一些地方还不能对区域内的动物疫病实施有效监测，一些进行无疫区建设的地方也重点是加强硬件建设，对相关设备的运行投入不足、人员配备不足，兽医能力建设滞后；动物及动物产品跨区域流动问题普遍存在，给动物疫病区域化管理带来严重威胁；许多养殖户未按规定建立完善的动物养殖档案和标识体系，动物标识追溯系统建设滞后，导致发生动物疫病时，不能快速追溯确定传播途径及传染源是否为“区域内”，不利于尽快消灭疫病，控制疫情。

三、改进动物疫病区域化管理的建议

积极实施动物疫病区域化管理，需要合理设定区域化管理的目标，因地制宜地选择区域化管理模式，建立健全保障机制，强化技术手段支撑，构建动物疫病防控的长效机制。

（一）合理制定区域化管理策略动物疫病防控应以免疫无疫和非免疫无疫为目标，并以此来确定分病种、分区域、分阶段和消灭疫病的阶段计划，通过阶段目标的实现逐步达到消灭疫病的目的。但我国幅员辽阔，区域间经济社会发展水平、畜牧产业布局、动物卫生状况、自然地理条件存在显著差异，实施区域化管理必须要依据现实条件，因地制宜、分类、分步实施。一是在现有的无规定动物疫病区等防疫基础条件的区域，努力率先实现重点疫病的免疫无疫。二是在一些畜牧业主产区、养殖密集的省区，应鼓励加强自身的区域化管理，借鉴现有无疫区建设经验和区域化管理经验，自建无疫区或与周边区域联合，建立跨越行政区域的大型无疫区。三是借鉴无疫区示范区的做法，选择部分有条件的集约化畜禽企业，支持和鼓励其进行无特定病原场、生物安全隔离区建设，建立和完善评估认证制度，并逐步扩展至国家畜禽资源种质资源保护场、畜禽生产重点龙头企业等。在全国性免疫无疫条件成熟时，启动非免疫统一行动，实现重点单一病种防控工作质的飞跃。

（二）强化区域化管理措施 一要加强疫病监测和疫情预警预报。加强基层畜牧兽医机构能力建设，改善疫病诊断和监测仪器设备条件，持续开展区域内动物疫病监测，掌握区域内动物疫病状况，提高预警预报能力。二要加强检疫监管。建立和完善动物流通控制及检疫监管制度，加强区域内无害化处理场和动物检疫隔离场建设，对外来过境动物建立专用通道，在区域入口设立固定动物防疫监督检查站，强化流通环节检疫监管。三要加强应急管理。根据国家疫情报告和处置管理办法要求，制定应急管理预案，明确组织机构，确定职责任务，建立完善区域疫情报告体系。四要加强部门和区域间协调。明确区域内相关政府部门分工协作机制，建立区域间的联动协作机制，构建区域动物疫病防控合作平台，保证动物疫病防控信息交流畅通，防控措施实施有力。

（三）建立健全区域化管理保障机制 一要完善法律保障机制。出台《动物防疫法》有关区域化管理的配套法规，明确区域化管理的主体、区划模式、市场准入及评估认可机制等，规定动物及动物产品区域间流通管理要求。推动地方区域化管理法规建设，明确地方区域化管理的具体要求和措施。二要健全组织保障机制。逐级建立以政府为主导的，兽医部门牵头，财政、公安、交通等部门协作的动物疫病区域化管理组织体系。三要建立财政保障机制。建立动物疫病区域化管理稳固的长效经费机制，协调解决中央、地方和企业三方共同投入机制。中央财政应重点支持疫病监测、诊断、扑杀补偿和监督评估方面，地方投入重点在区域内的兽医机构能力、检疫监管和屏障体系建设方面，企业投入重点放在生物安全管理体系建立和运行方面。

（四）加强区域化管理的技术支撑 一要充分发挥科研院所和动物疫病防控机构的实验室资源，加快构建兽医实验室网络体系，合理布局实验室及配备相应专业技术人员，加强区域内疫病防治、消灭的技术策略研究。二要加快推进区域内动物标识和追溯体系建设，完善养殖场所的疫病综合防控措施。三要加强区域内种畜禽场建设和良种育、繁、推工作，促使种畜禽供应量能够满足区域内养殖需要，减少外部引入。四要有效利用各级兽医机构和人才队伍，抓好综合配套技术、集成示范技术、快速监测技术、风险关键点控制技术推广应用，开展技术示范、培训、指导和咨询服务工作。

（略）