论公众参与视角下的公共政策绩效评估

魏建森

（黄河水利职业技术学院，河南 开封 475004）

0 引言

20 世纪80年代以来，作为一种新型的政府管理工具，政府绩效评估在我国各级政府相继使用。目标责任制是其主要载体，政府主导和内部控制是其主要特征。世纪之交以来，随着政府施政理念的变化，以公众参与为主要特征的政府绩效评估活动日益受到重视，强调以公民为中心、以公民满意为政府绩效的终极标准，评估过程中有公民的广泛参与。

1998 年，沈阳市率先开展“市民评议政府”活动，其后南京市的“万人评议机关”、珠海市的“万人评政府”都产生了较大的影响。纵观当前我国各地开展的公众参与政府绩效评估活动，主要侧重于对机关职能履行情况和公共服务质量进行评估。 其最常用的指标是“政务公开”和“服务质量”，其他内容包括“党风廉政”、“执法形象”、“服务态度”、“办事效率”和“工作作风”等。大部分地区所采用的指标是以上这些指标的综合[1]。不可否认，上述公众参与的评估方式确实对转变政府职能、促进服务型政府的构建起到了积极的作用。然而，在这种评估方式下，虽然有时候各部门得分较高，但公众对政府政策制定能力的质疑一直不断，对政策执行结果的诟病仍不时见诸报端。

1 公共政策绩效评估及公众参与原则

1.1 公共政策绩效评估的概念

公共政策绩效评估即政策效果评估或政策影响评估，是对政策实际效果进行的评估，反映的是政策是否达到了预期的效果、产生了哪些预期的和意料外的政策影响、成本收益情况如何等问题。 “公共政策绩效评估是政府绩效评估的一个重要组成部分，科学化、制度化的公共政策绩效评估不仅反映政府制定和执行公共政策的效率、效果和公平性，还决定和影响整个政府的绩效。”[2]公共政策绩效评价标准包括效果、效率、充足性、公平性、回应性和适宜性[3]。相比较而言，效果、效率等指标可以用客观数据来衡量，但公平性、回应性必须要反映各利益相关方的主观感受和切身体会，需要利益相关方的主观评价。 这是对公共政策绩效进行全面、科学评价的必不可少的环节。 因此，如何加强作为利益相关方的社会公众参与公共政策绩效评估力度，是一个必须面对的问题。

1.2 公众参与公共政策绩效评估应遵循的原则

公共政策的目标是多元的，涵盖效率、效益和公平等多种因素，其制定、执行和评估等环节也需要许多专业知识和技术的支撑，因而使公众的参与存在若干技术障碍，明确各利益相关方的责任也有一定难度。 有鉴于此，现阶段实现公众有效参与公共政策绩效评估应遵循以下原则。

1.2.1 循序渐进原则

公众参与公共政策绩效评估具有政策目标多元化、评估标准多元化、政策后果影响复杂等特点，必须遵循循序渐进的原则。 对公众参与评估绩效的政策，应按照以下两个标准进行选择：（1）公众感受度高。 即选择与公众日常生活联系紧密、公众有切身体会、关注度高的政策进行公众参与绩效评估活动。 （2）公众参与可行性高。 即选择政策目标比较明确、政策绩效信息较充足，所需专业知识较通俗、公众易于理解，政策的成本收益比较容易测定的政策进行评估。 根据以上两个标准，选定公众参与评估的政策，可以取得较好的评估效果。

1.2.2 科学评估原则

在公众参与政策绩效评估时，应特别注意科学设计评估指标。 “我们应树立科学的绩效观，在设计政府绩效评估指标时，既考虑经济指标，又考虑社会指标、人文指标和环境指标；既看当前的发展，又看长远的可持续的发展；既要看局部的利益，也要看整体和全局的利益；既要看经济总量的增长，又要看人民生活水平和生活质量的提高。”[4]因为有些政策对于整个社会或地区的长期发展可能是有益的，但在执行初期，或许对于某一地方或部分公众是不利的。 例如，政府为实现生态保护目标而采取的退耕还林、禁采禁伐政策，为整顿市容市貌而对沿街摊贩进行的规范整顿工作，对国家和地方的长期发展是有益的，但在短期内会影响某些地方和有关公众的生活质量及经济利益。 在这里，评价政策绩效优劣的标准应是长期取得的收益大于付出的成本，同时要给予受影响的相关方一定的补偿，应以强调统筹兼顾，强调经济社会可持续发展的科学发展观作为政策绩效评估的首要标准，推动经济与社会更好、更快地发展。

1.2.3 多元评估原则

政策相关方包括3 类人：一是参与政策制定和执行的人员，二是其利益与被评估的政策有直接或间接关系的人，三是对政策表示强烈关注的人[5]。 明确政策相关方对政策评估的责任非常重要，有助于政策评估者的确定。 相对来说，第一和第三种相关方易于明确。 对于第二种，因受政策影响的利益相关者众多，相关公众的界定过程较为复杂。 因为一项政策实施后，其影响往往涉及社会生活的许多方面，可能会产生许多事先没有估计到的结果。 因此，应当做到以几点：（1）在评估政策之前，必须了解制定此项政策的初衷是为了解决什么问题，它的预期目标是什么，在实现预定目标的同时，又会产生哪些预期外的绩效和影响。 （2）要科学分析政策实施的效果以及影响群体，只有那些利益相关方和政策影响对象，才能成为真正意义上的具体政策评估主体，应给予他们足够的知情权和评估参与权。联合国开发计划署(UNDP)在对它的开发合作项目所做的评估中，对重要的利益相关者进行了界定，把其分为目标群体，直接受益者，直接管理者，资源提供者，外部咨询顾问、供应商以及其他对计划/项目提供支持的人或机构，在本计划/项目环境中可能受到计划/项目结果影响或对其感兴趣的其他机构6 种[6]，可供参考。 （3）政策评估主体应涵盖所有受政策影响的利益相关方，不仅要包括直接利益相关方，还要包括受政策间接影响的相关方；不仅要包括持正面评价意见的利益相关方，还要包括持负面评价的利益相关方。 （4）应平等对待所有的利益相关方，尤其是对于弱势群体，要尊重他们的话语权，通过一定的程序，选出他们的代言人。 代言人未必属于这个阶层，关键是要有为他们代言的能力和意愿，当政策结果影响他们的利益时，能及时发现并提出调整意见。

2 保障公众有效参与公共政策绩效评估机制的建设

2.1 构建内外相结合的多元化评估机制，全面评估政策绩效

（1）在我国现实环境下，社会公众具有参与意识弱、参与能力低、获取政府绩效信息渠道窄等不足之处，而且短期内难以有较大的改观。 因此，必须发挥人大和政协在政策绩效评估中的作用，形成人大、政协和社会公众结合的外部评估主体。 人大不仅可以监督政府职能的履行、公共服务的提供以及政府制定的公共政策的绩效，而且他们还具有参与能力强、获取信息渠道多、与公众联系紧密等自身优势。 政协可以发挥参政议政的作用，加强与民主党派、无党派人士的联系，协调和了解各民主党派及各界人士的意见，对政策的绩效进行反馈和评判。 尤其是人大，应加快建立、健全有关法律法规，促进公共政策绩效评估的规范化、程序化。

（2）范柏乃认为，政府绩效包括行政管理、经济发展、社会稳定、教育科技、生活质量和生态环境等六个方面[7]。 据此看来，不同公共政策的绩效，其内涵是不同的。 因此，由不同主体从多个角度实施的“360 度”全方位评估是保证对政策绩效进行全面把握的重要保证。 第一，对反映政策绩效的客观性、可量化的指标，如人均GDP 增长、环境污染情况等，应以内部评估为主，以政府工作人员为主体。 这样，可以充分发挥内部评估信息获取方便、拥有相关的专业知识和统计手段等优势。 相关专家、人大和政协人员可参与其中，而普通社会公众由于缺乏相关的信息和专业知识，难以发挥作用，可作为辅助力量。 第二，对反映政策绩效的主观性指标，如公众生活水平、教育医疗情况、社会治安状况等满意度指标，在合理确定利益相关者的基础上，应主要通过以利益相关公众、人大和政协人员为评估主体的外部评估方式来进行。 综合内、外这两种主体的评估结果，可以对政策绩效做出全面科学的评估，为其进一步改进和调整提供准确的依据。

2.2 构建评估结果回应机制，加强政策绩效激励和问责

（1）加强政府部门和公众的信息沟通，提高政府对政策绩效评估的回应性。 通过把政策绩效评估的结果及时反馈给相关部门，使政府官员能全面了解公众对政策的真实评价，发现政策中存在的差距和主要问题。 通过媒体对公众反映的问题作出解释，求得公众的理解和支持。 更重要的是，及时拿出进一步改进政策的决心和方案，使公众认识到自己的参与是有价值的。 公众并不是苛求一个完美无缺的政府，他们关注的是政府对自己参与行动的重视和改进管理的诚意。 政府科学、认真地分析并努力解决公众反映的问题，改进自己的工作，会推动政府和公众的良性互动，有助于提高政策绩效。

（2）将相关公众对政策绩效评估的结果与官员问责制结合起来，使公共政策的制定更加慎重，提高政策制定质量。 在缺乏硬性约束的情况下，政策制定难免缺乏长远考虑和全面规划，比较随意，经常朝令夕改。 因此，仅有舆论的压力是不够的，还必须有相应的制度约束，将相关公众对政策绩效的评价体现在政府总体的绩效评价中，与官员问责制相结合，使其与官员奖惩、官员任用和资源配置联系起来。 这样才能把对政府官员的压力转化为其改进工作、 提高政策制定、执行质量的动力，使各级政府在公共政策的制定、执行过程中不仅考虑经济效益和效率，而且注重公平性和回应性，关注各相关方的利益均衡，以提高公众对公共政策的认同度，促进政府制定、执行政策能力的提高，使公共政策能够真正服务社会、为公众谋利益。

2.3 完善政策制定端的公众参与机制，提高公众对政策绩效的满意度

在我国现行的政策制定体制下，政府官员是公共政策制定和执行的主体，同时也是自利的“经济人”。 在以GDP 为主要政绩考核指标的现状没有根本改观的情况下，当前我国政策制定和执行中往往更多反映某些强势集团的利益，“管制俘获”（指被管制企业通过贿赂政府官员等手段，使管制者成为被管制者的“俘虏”，并参与其共同分享垄断利润的活动）现象屡有发生，广大社会公众的利益诉求在政策中难以得到充分反映，公众对政策绩效的满意度较低。 因此，必须杜绝为评估而评估的倾向，不能把评估活动变成“作秀”，要把绩效评估与政府治理过程结合起来，尤其是要加强公众对政策制定过程的参与。 政府应切实把民众本位作为公共服务的逻辑起点和最终归宿，促进政府公共服务职能的回归，以公共性和公平性作为政策制定的基本原则。 “中国地方政府创造了不少便利公民参与立法和行政决策的制度，这些制度包括：听证会制度、公众意见征集制度、领导干部群众接待日制度、民主恳谈制度、基层民主协商制度、重大事项公示制度、社情民意反映制度，等等。”[8]但现实中各地屡现的“听证专业户”，又使人们对公众参与政策制定的有效性打上了巨大的问号。公众对政策制定的参与如此“被代表”，公众对政策绩效的满意度又怎能提高呢？ 当务之急是在相关制度的执行过程中制定严谨、有效、具有可操作性的运作程序，切实将保障民主决策、民主监督的相关制度落到实处，强化政策制定端的公众监督和公众参与，约束各级官员的行为，杜绝政策制定过程中公权力被滥用，最终提高公众对政策绩效的满意度。

3 结语

公共政策绩效评估本身就是一个复杂的过程，受政策影响的社会公众是其重要的评估主体。 在建立社会主义法制社会和“以人为本”的和谐社会的时代背景下，必须坚持循序渐进、科学、多元的评估原则，不断探索完善公众参与政策绩效评估的有效机制。 只有这样，才能真正实现公共政策的效率、效益和公平，促进服务型政府的建立。

[1] 吴建南，庄秋爽. “自下而上”评价政府绩效探索:“公民评议政府”的得失分析[J]. 理论与改革，2004（5）：69-71.

[2] 姚刚. 公共政策视角下的政府绩效评估[J]. 求索，2008(4)：62-63+204.

[3] [美]威廉·N·邓恩. 公共政策分析导论[M]. 2 版.谢明，等，译.北京：中国人民大学出版社，2002：437.

[4] 陈天祥. 不仅仅是“评估”:治理范式转型下的政府绩效评估[J]. 公共管理研究，2008（0）：218-228.

[5] 张金马. 公共政策分析——概念、过程、方法[M]. 北京：人民出版社，2004：457.

[6] 李瑛，康德颜. 政策评估的利益相关者模式及其应用研究[J]. 科研管理，2006(2)：51-56.

[7] 范柏乃. 政府绩效评估理论与实务[M]. 北京：人民出版社，2005：213.

[8] 郑志龙. 走向地方治理后的政府绩效评估[J]. 中国行政管理，2009(1)：49-54.