统一我国保健食品监管的建议

赵学刚，何秀华

（西南大学法学院，重庆 400716）

统一我国保健食品监管的建议

赵学刚，何秀华

（西南大学法学院，重庆 400716）

经济的发展和人们对健康的重视，给我国保健食品的发展提供了良好的契机，但是，我国保健食品行业的乱象不仅损害了消费者的健康，也危及行业的进一步发展，因此，建议统一保健食品监管法律，确保监管有法可依；统一保健食品的监管机构，确保有效监管；统一保健食品监管方式，确保监管持续进行。

保健食品，监管，消费者

经济发展使人们摆脱了对食品果腹的依赖，健康生活品质的追求也催生了保健食品（在我国，“功能食品”与“保健食品”同义使用，笔者在本文中仍采用“保健食品”的表述）产业的繁荣。但是，时有发生的不法保健食品事件，既严重损害了保健食品消费者的健康，又对“消费者信任构成了严重的威胁”[1]，从而危及保健食品产业的发展。因此，完善并强化我国对保健食品的监管已经迫在眉睫。

1 统一我国保健食品监管法律依据

20世纪80年代初，我国经济得到显著发展，人们生活水平逐步提高，对于食品的需求逐渐超越温饱而日益重视健康，保健食品也因此应运而生并日益发展。但是对保健食品的监管并没有同步于保健食品的发展，并一直延迟至我国《食品卫生法》的出台。1995年通过的《食品卫生法》首次提供了保健食品监管的法律依据，以《食品卫生法》依据，1996年3月《保健食品管理办法》出台，并在此基础上，出台了《保健食品通用卫生要求》、《保健食品标识规定》、《保健（功能）食品通用标准》、《保健食品良好生产规范》、《保健食品检验与评价技术规范》等一系列制度、技术规范和技术标准，基本建立了保健食品规制的法律体系。为强化保健食品的监管，2005年，国家食品药品监督管理局发布《保健食品注册管理办法（试行）》，确保保健食品的审批规范有序，构成保健食品准入监管的重要法律依据。而随后发布的《既是食品又是药品的物品名单》、《可用于保健食品的物品名单》等规范性文件，则为严格监管保健食品的原辅料提供了依据。因此，可以说在《食品安全法》出台之前，我国保健食品监管的法律依据在不断的推进，但是，这些分散的规范性文件也因出自国家食品药品监督管理局而在法律效力上处于较低位阶。此外，因为部门立法的原因，“缺少关于生产、流通等环节的监管法律法规”，“存在保健食品重审批、轻监管的不足”[2]。因此，构建较为系统的保健食品监管法律体系，并提升其法律效力位阶已经非常迫切。

2009年我国《食品安全法》出台，根据《食品安全法》第五十一条之规定，对保健品的具体管理办法“由国务院规定”。我国《食品安全法实施条例》第六十三条进一步明确规定“保健食品严格监管的具体办法由国务院另行制定”。于是，2009年《保健食品监督管理条例》的立法工作便迅速启动，而且通过开门立法，该条例之送审稿公开征求意见。但是尽管卫生部长陈竺在2011年1月6日的全国卫生工作会上表示将推动《保健食品监督管理条例》出台[3]，媒体晚近也预测该条例即将出台[4]，但《保健食品监督管理条例》尚未出台。因此，总结前期保健食品监管的经验教训，借鉴学界的研究成果，结合我国的实际并参考国外先进的经验，尽快出台《保健食品安全监督管理条例》，明确保健食品相关主体的权利、义务和法律责任，规范监管制度，已经成为完善我国食品安全法律体系、保障保健食品安全监管和促进我国保健食品行业稳健发展的重要内容。

2 统一我国保健食品监管机构

《食品卫生法》首次规定国务院卫生行政部门审批保健食品。2003年，根据《国务院办公厅关于印发国家食品药品监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，国家食品药品监督管理局行使主管保健食品注册的职能；2008年，《卫生部主要职责内设机构和人员编制规定》将国家卫生行政部门承担的保健食品监督管理的职责划归国家食品药品监督管理局。自此，我国确立了保健食品相对统一的监管体制。

我国《食品安全法》于2009年2月通过，并于6月1日实施，根据《食品安全法》第五十一条之规定，“国家对声称具有特定保健功能的食品实行严格监管”，对保健品“有关监督管理部门应当依法履职，承担责任”。而我国《食品安全法实施条例》第六十三条进一步明确规定“食品药品监督管理部门对声称具有特定保健功能的食品实行严格监管”。

笔者认为，尽管保健食品本质上仍属于食品，以及我国《食品安全法》第五条规定“卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门”“在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作”，但是，从文义解释的角度，《食品安全法》及其实施条例明确排除了食品药品监督管理部门以外的其他部门对保健食品的监管职责，而且，特别强调食品药品监督管理部门应当依法履职。同时，如此解释，就避免多头分段监管之弊端而言，亦存在以下理由：首先，保健食品是一种特殊的食品，因其功能性而关系到特定人群的健康，一旦出现问题，保健食品可能连普通食品所具有的果腹功能都无法具备，直接损害消费者的健康甚至危及其生命。其次，正因为保健食品之保健的特殊功能，其市场价格一般也远远超过普通食品的价格，一旦保健食品不具备保健功能，给消费者造成的经济损失也相对较大。此外，尽管目前可能还会因为部门利益格局而难以统一其监管体制，或者这种统一模式还存在借鉴欧盟高度统一或者美国按照品种统一监管的争辩，但是食品安全统一监管已经成为各国经验或教训之反思[5]，我国分散监管的弊端难以通过自身而矫正，因此，对特定食品（比如保健食品）进行统一监管，可能正是一种积极的尝试，也可以为未来逐步统一我国食品安全监管积累经验。保健食品理应由国家食品药品监督管理部门统一监管，既不排除食品安全委员会对食品监管的协调，也不排除其他市场监管主体在其职责范围内的监管，并且需要其他部门的配合，比如工商部门在其职责范围内对保健食品经营者营业执照的发放和监管、对违法广告的查处。因此，建立有效统一的保健食品监管体系，避免监管过程中的越位、缺位或错位，应当协调好食品药品监督管理部门与其他部门之间的关系，在明确各自职责的基础上协同配合，而配合的重要途径就是在“政府承担食品安全信息供给义务”[6]的基础上，实现监管信息的良好沟通。

同时，在强调国家食品药品监督管理部门统一行使保健食品监管的同时，还必须完善对监管部门的监管，规范保健食品监管责任追究机制，对保健食品监管中因为失职、渎职而造成不良后果的监管人员，依法追究其相关责任；严格实行引咎辞职制度，保障保健食品监管责任追究机制的运行。

3 统一我国保健食品监管方式

我国保健食品安全预警迟滞，媒体经常成为保健食品安全事件暴光的先行者。近年来发生的重大保健食品安全危机，几乎都是经由媒体的披露才进入公众的视野，社会的普遍关注把监管部门推到舆论的风口浪尖，运动式执法也成为监管部门常用的被动和消极的应付执法方式。在特定时间和空间集中大量人力与财力对公众关注的领域进行飓风式的大整顿、大检查，确实可以实现明显的执法效果，但是，运动式的执法方式无形之中助长了违法者的投机心理，暴露出保健食品常态的监管机制缺乏。笔者特别强调，保健食品监管必须坚持常态的监管方式。

因此，监管机构必须加强对保健食品的日常监督检查，应当采用定期与随机相结合的方式查阅保健食品经营者的相关文件和实施现场检查，确保保健食品原料、生产过程、成品仓储、标签标识、广告等符合法律规定和监管部门的要求，从而保障产品质量安全，规范保健食品市场秩序，维护保健食品行业的稳健发展。同时，监管机构必须依法规范监管行为，建立日常监管档案和完善对保健食品经营者的信用评价体系，加强对不良记录保健食品经营者的监察频次，依法惩治违法行为。在保健食品经营者法律责任方面，我国《食品安全法》规定“违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款”，个案中如果对自由裁量权缺乏有效的约束，则不但无法达到惩戒的效果，而且提供了权力寻租的空间。笔者认为，为防范权力寻租，保健食品监管部门应建立保健食品监管的信息公开机制，全面、系统、及时地收集和整理有关保健食品监管的各种信息，建立统一、健全的保健食品信息数据库，并通过适当的方式和途径向社会公开相关信息。我国《食品安全法》规定“国家建立食品安全信息统一公布制度”，这也成为我国保健食品监管信息公开的法律依据。信息公开是最好的防腐剂，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是前人的一条经验”[7]，而通过公开保健食品监管信息，可以对监管部门的程序进行有效的监督。同时，通过公开的保健食品监管信息，监管部门的自由裁量权的行使可以在接受公众监督的基础上赢得公众的信任，也可以最大限度的杜绝保健食品监管过程中的权力寻租。

4 展望

2011年12月31日，发改委、工信部联合发布《食品工业“十二五”发展规划》，保健食品位列重点发展行业序列。但是，我国保健食品背离保健初衷的事件偶有发生，保健食品的发展也因此屡遭严重的信任危机，因此，统一我国保健食品安全监管，既可以有效的约束保健食品经营者的不法行为，也可以构筑消费者对保健食品的信任，进而保障和促进我国保健食品产业的稳健发展。

[1]赵学刚，周游.论食品安全消费者信任的重构：以食品经营者规制为视角[J].食品工业科技，2012（4）：458-461.

[2]魏涛，陈文，秦菲，等.我国对保健（功能）食品的管理[J].食品工业科技，2009（12）：364-367.

[3]周婷玉.2011年中国将推动出台《保健食品监督管理条例》[N/OL].http：//news.xinhuanet.com/politics/2011-01/06/c_12953737. htm.

[4]露倩.《保健食品监督管理条例》出台在即 全流程把控保健食品安全[N].中国贸易报，2012-07-26（15）.

[5]赵学刚.统一食品安全监管：国际比较与我国的选择[J].中国行政管理，2009（3）：103-107.

[6]赵学刚.食品安全信息供给的政府义务及其实现路径[J].中国行政管理，2011（7）：38-42.

[7][法]孟德斯鸠.论法的精神（上）[M].张雁深译.北京：商务印书馆，1961：154.

Suggestion on unifying our functional food supervision

ZHAO Xue-gang，HE Xiu-hua
（Law School，Southwest University，Chongqing 400716，China）

The econom ic development and valuing health p rovide good opportunity to functional food.However，the d isorder in the functional food industry not only harm s the consumer health，but also imperils functional food industry development.Therefore，this artic le suggested unifying functional food supervision legal system for supervision by law，unifying supervision organ for effective supervision，and unifying supervision mode for continuous supervision.

functional food；supervision；consumer

TS201.6

A

1002-0306（2012）22-0049-03

2012－08－20

赵学刚（1975-），博士，副教授，研究方向：经济法学。

中央高校基本科研业务费专项资金项目（SWU1109001）；国家社会科学基金西部项目（09XFX007）。