海南省城市公共服务供给问题分析——以三亚市为例

徐艳晴

（海南大学政治与公共管理学院，海南 海口 570228）

一、三亚市公共服务供给现状实证调查

（一）调查概况。三亚市位于海南岛最南端，是海南省南部的中心城市和交通通信枢纽，是中国最南部的滨海旅游城市，设两个虚拟管理区（河东管理区、河西管理区）。2012年2月20日至3月15日，笔者通过问卷发放和访谈相结合的方式对三亚市公共服务满意度进行了调查，从河东和河西两个虚拟管理区中，选取5个社区作为样本，分别为：商品街社区、鹿回头社区、红旗街社区、儋州村社区、建设街社区，从中随机抽取100名人作为调查对象，发放问卷100份，回收问卷98份，回收率为98%，其中有效问卷94份，问卷有效率为95.92%。

（二）调查现状与问题分析。其一，义务教育服务状况。伴随着经济的快速发展和生活水平的提高，家长们对孩子的教育问题越来越重视，对教育的投资也在不断增加，相应的家长们对学校的教学质量和办学条件的要求也越来越严格。在对“您的身边是否有小孩没有享受到义务教育”这一问题的回答中，市民选择“没有”的占87%，这表明了三亚市的义务教育已经基本普及。对城市义务教育的评价主要从教学水平、教学设施和素质教育三个方面着手，问卷结果显示，61.7%的市民对教学水平的评价为“一般”，58.5%的市民对教学设施的评价为“一般”，54.3%的市民对素质教育的评价为“一般”；总评为“一般”的也占了57.4%；总体表明，市民对三亚市的义务教育满意度为一般。通过访谈得知，虽然教学水平得到了市民的基本认可，但是教学设施和素质教育仍需要大力改进。有不少家长认为，学校的教学设备和教学设施配备不齐全，有些设备和设施过于落后和老旧。比如：多媒体、电脑、电风扇等，这方面的工作有待加强和改进。

其二，养老保障服务状况。在“您对本市的老年人文化、娱乐、体育等公共服务做出评价”的回答中，选择“非常满意”的占1.1%，“比较满意”的占26.1%，“一般”的占55.4%，“不满意”的占7.6%，“不了解”的占9.8%。结果表明，市民对老年人文化、娱乐、体育等公共服务评价一般，因此，政府应该要多关注老年人的需求，努力为老年人提供多种多样的公共服务，使他们的生活更加舒适和丰富。在对新型城市养老保险制度的参保金额进行评价时，34.0%的市民认为 “比较满意”；31.9%的市民认为“一般”；对养老保险金的评价，31.9%的市民认为“比较满意”；33.0%的市民认为“一般”，对组织宣传力度的评价，持“一般”态度的占最大比例，达到了43.6%，以上表明，市民对参保金额和养老保险金满意度较高，对组织宣传力度满意度一般。

其三，医疗服务状况。在对“您认为新型城市医疗公共服务对减轻您的家庭负担有帮助吗？”调查中，有19.5%的市民认为“很有帮助”；62.1%的市民认为“一般”；13.8%的市民认为“没帮助”；4.6%的市民认为“不了解”，这表明，市民认为新型城市医疗公共服务对减轻家庭负担帮助不是很明显。在“对新型城市医疗公共服务评价”中，医疗设施评价“一般”的占50.0%；医疗水平评价“一般”的占47.9%；政府补贴评价“一般”的占34.0%；健康宣传评价“一般”的占57.4%，47.9%的市民认为服务水平不满意，50.0%的市民认为收费情况不满意。在“对新型城市医疗服务”进行总评时，51.1%的市民选择“一般”，占最大的比例。综上所述，市民对新型城市医疗公共服务的总评为一般，但对服务水平和收费情况，感到不满意的占到将近一半，在访谈过程中，不少人反映医务人员的服务态度不好，收费情况不合理，看病花销大等等。由此可见，完善新型医疗公共服务任重而道远，唯有认真反思并对症下药，才能真正解决市民看病贵和看病难的问题。

其四，城市治安服务状况。在对“您认为本市所提供的治安公共服务对改善城市治安有何效果”的调查中，18.9%的市民认为“改善很多”；77.8%的市民认为“基本没变化”；还有3.3%的市民认为“毫无效果甚至有恶化趋势”。可见，政府多提供的治安公共服务对改善城市治安效果不明显，仍需继续努力。在城市监控方面，持“不了解”态度的占37.2%；在治安监管、公检法办事效率和检举渠道中评价为“不满意”的比例，与评价为“一般”的比例相差不大，充分证明这三方面公共服务做的远远不够，需要不断地改进和完善；在城管服务态度方面，“不满意”的比例达到了52.1%，说明了城管服务态度是目前城市治安公共服务急需解决的首要问题。

其五，环境公共服务状况。在对“您在处理家庭垃圾时是否有进行分类处理”的回答中，有8.9%的市民选择“一直都有”，35.6%的市民选择“偶尔有”，55.6%的市民选择“从来没有”，可见，市民的环保意识不强，这与环保宣传有一定的关系。53.2%的市民对城市环境公共服务感到“比较满意”；在城市绿化方面，25.5%的人认为“非常满意”，59.6%的人认为“比较满意”；空气质量方面，29.8%的人认为“非常满意”，58.5%的人认为“比较满意”；城市保洁方面，47.9%的认为“一般”。可见，市民对城市绿化和空气质量满意度颇高。然而，值得关注的是排污治污方面，有35.1%的市民认为“不满意”，这表明了排污治污的力度不够，效果不能让人满意。

其六，公共基础设施服务状况。公共基础设施服务状况直接影响市民的生活质量，因此，要想提高市民的生活水平，必须不断地优化公共基础设施服务状况。市民对供水供电供气和通信与通讯评价“比较满意”，所占比例分别为54.3%、46.8%；对气象服务、休闲娱乐及运动设施和机场、车站评价“一般”，所占比例分别为42.6%、54.3%、61.7%。在对气象服务的评价中，认为“不了解”的比例为21.3%，远远高于其它几方面评价为“不了解”的比例，综合这五个方面，市民对公共基础设施服务的总评为“一般”，这表明了公共基础设施服务还有较大的提升空间。

其七，就业服务状况。在“如果您遇到拖欠工资的情况，您会采取什么措施”的调查中，选择“忍气吞声”的占1.1%；选择“与单位协调”的占38.0%；选择“找政府部门协调”的占41.3%；选择“采取暴力手段”的占3.3%；选择“上诉法院”的占15.2%，由此表明，市民对政府解决这类问题的信任度较高。市民对就业公共服务的总评为“一般”，比例为55.3%。其中，51.1%的市民对保障薪金发放评价为“一般”；53.2%的市民对保证五险一金评价为“一般”；47.9%的市民对就业法律服务评价为“一般”；58.5%的市民对劳动力市场信息公开化评价为“一般”。对免费就业培训“不了解”的比例为37.2%，表明政府在免费就业培训方面提供的信息不到位，导致市民没有享受到应有的服务。就业与每家每户息息相关，由于我国长期受计划经济体制的影响，政府的宏观调控并没有与市场有效地结合起来，在就业公共服务方面存在缺位现象。

其八，交通设施服务状况。良好的交通设施对于保障行车安全、减轻潜在事故程度具有重要作用。首先，市民对交通秩序持“不满意”态度，所占比例超过50%，通过访谈，不少市民反映许多行人无视十字路口的红绿灯，把它当成摆设，随意翻越城市主干道护栏、与车抢道的现象更是屡见不鲜；有的摩托车不但藐视红绿灯和交通规则，还肆无忌惮地和机动车抢道，遇到行人从不避让，在人行道上公然逆行，频繁变更车道、随意掉头的行为令人胆颤心惊，上述情况表明了城市交通秩序混乱的局面急需得到解决；其次，市民对交通事故处理和路况时报“不了解”的比例分别为34.0%、24.5%，表明了市民对交通实时性的重视程度不高，安全意识不强；再次，对服务态度进行评价，认为“一般”的占34.0%、认为“不满意”的占30.9%，为中等偏下水平，这是一个危险的信号，在公共服务中，服务态度是很重要的因素，它直接影响了市民对此项公共服务的满意度；最后，在硬件设施、站点班次线路、收费情况三方面评价都为一般。

其九，灾害处理服务状况。众所周知，三亚由于其地理条件的特殊性，经常遭受台风、暴雨等自然灾害的袭击，这严重威胁着市民的生命和财产安全，因此，防灾救灾问题不可忽视。市民对防灾救灾公共服务总评“一般”，特别是灾后救灾公共服务不满意的比例为35.1%，这在一定程度上表明了灾后救灾措施存在不少问题，需要不断地去发现，并大力改进。

二、海南省城市公共服务供给存在问题的原因分析

通过对三亚市的实证调查分析，并结合海南省的实际情况，由点及面，探析导致海南省城市公共服务供给存在问题及其原因。

（一）公共服务供给主体的单一化。虽然我国已经建立市场经济体制，但在城市公共服务领域并没有形成真正竞争，各级政府实行了严格的规制，仍由财政拨款的事业单位或国企单位提供。私人虽拥有资本、技术、信息等优势，却受政府政策和产权界定的影响，难以大规模进入城市公共服务供给领域，使政府成为城市公共服务的单一供给主体。政府受公共财力的约束、利益目标的影响，其提供的公共服务数量有限，质量不高，难以满足城市居民对城市公共服务多样性、高质量的要求。

（二）市民对公共服务的参与度较低。目前，我国的经济和文化发展相对于发达国家仍然相对落后，政治体制改革相对缓慢，我国市民的民主意识仍然很低，参政能力低下，积极参与城市公共服务事务的市民很少，大多数情况下，市民只是参与较低层次城市社区事务的运作，相对较高层次的管理和决策则很少有人关心。其中，组织性参与多而个人参与少，单位参与多而家庭参与少，学生和老年人参与多而青壮年参与少。市民的归属感和认同感仍然不足，公共服务的理念也欠缺，城市公共服务的发展缺少必要的支持力量。

（三）公共服务队伍服务意识不强。通过市民对各类公共服务的评价，我们不难发现在城市公共服务的供给中，服务人员服务意识不强，“话难听，门难进，脸难看，事难办”的现状仍较为普遍。服务人员工作缺乏主动性、敷衍塞责、遇事推委；甚至有些工作人员见事就推、见难就躲；对群众的诉求和利益常常置于脑后、为民服务不热情、态度冷淡脸难看；有利的事争着干、麻烦事互相推等现象时常发生，这都彰显了一种服务人员的“政府本位意识”，而不是“市民本位意识”。

（四）缺乏有效的城市公共服务绩效评估体系。从国内国外来看，城市公共服务一直没有公认的绩效评估体系，评定一个国家、一个城市的服务水平往往带有很大的随意性和主观性。因此为了保障我国城市公共服务供给事业长期稳定发展，必须建立一整套有效的绩效评估体系。使政府在提高公共服务效率的同时，真正做到以公民满意为导向，保护公共利益，提升政府服务水平，满足公民需要。

三、提升海南省城市公共服务的相关对策

（一）促进公共服务主体的多元化。随着政府职能转变，市场经济体制的日趋完善，社会组织的蓬勃发展，为完善多种主体协同参与供给模式提供了契机。引入市场、社会组织参与到城市公共服务的供给中，建立多中心主体供给体制为解决公共服务供给困境提供了一条崭新的思路，对彻底改变公共服务供给总量不足和供给结构失衡并存的局面，具有重大的现实意义。多中心主体参与供给与政府单中心供给相比，具有“缓解政府财政压力，增加供给总量；提高公共服务供给效率，整合社会资源；完善供给结构，满足公众公共需求”等优势。

（二）推动市民积极参与公共服务。推动市民的积极参与可从以下几个方面着手：首先，通过调查问卷或市民访谈等一些方式，充分了解和挖掘市民对城市公共服务的需求类型等真实需求，利用网络方便快捷地收集市民对城市公共服务的需求信息和服务的评议结果，便于市民有效及时的反馈；其次，通过对市民的宣传教育，培育市民的参与意识，积极鼓励市民参与到实际的公共服务供给活动中；最后，通过民间组织的扩大以及市民的参与，使其成为政府联系和服务市民，引领市民参与的平台，改变以往单纯运用行政动员的方式推动市民参与的做法，使得市民能够自愿主动参与到城市公共服务中来。

（三）加强公共服务队伍的建设。胡锦涛在十七大报告中提到：“科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本。”以人为本的思想体现在公共服务供给中，就是要把民众的需求作为公共服务配置的出发点和落脚点，不断满足市民的多方面需要。我们的公共服务人员应该定位好自身的角色，树立“以人为本“的理念，一方面要加强对专业理论知识的学习，自觉接受培训，同时政府部门也要建立起一套终身的教育和培训机制，不断提高行政服务人员的职业素质，这样才能跟上时代的步伐；另一方面，要加大对行政服务人员的思想政治教育和职业道德建设，培养其爱国家、爱人民的良好情操，这是转变工作作风，加强服务意识的重要一环。

（四）建立城市公共服务绩效评估体系。对政府的城市公共服务绩效进行评估，有助于增强政府城市公共服务供给意识，提升城市公共服务供给能力，赢得市民对政府的信任与支持。在教育经费投资、公共卫生保健支出、环境保护投资、城市基本建设和更新改造投资等财政投入等方面要体现经济价值取向；在幼儿园、服务站、卫生服务设施、道路、水电等基础设施等硬性指标和市民人均受教育程度、城市秩序维护、市民就业率、政府信息公开等软性指标等方面要体现效率取向；在城市公共服务决策的质量指标和具体服务供给质量指标，如服务内容的确定程序、服务内容的及时准确、服务态度的好坏、服务承诺的实现、服务的透明度、服务速度、服务品质、服务人员素养等方面要体现质量价值取向；在市民对城市治安状况、生态环境、医疗保健、文化体育、社会保障、公共设施、人际关系方面的服务综合体验满意率等方面要体现满意价值取向；在城市学龄儿童入学率、社会保障覆盖率、失业率、再就业培训率、老人与残疾人照顾、贫困家庭救济等方面要体现公平价值取向。在技术操作层面则应注意短期评估与长期评估的统一，定性与定量手段的结合，局部与全面的兼顾。