中美民间治安防范工作法治模式的对比与借鉴

高洁如

（北京政法职业学院，北京 100018）

中美民间治安防范工作法治模式的对比与借鉴

高洁如

（北京政法职业学院，北京 100018）

改革开放以来，人口流动性增强，犯罪率逐年上升，充分调动人民群众的积极性，参与到治安防范工作中，改变公安民警孤军作战的现状，是改善当下治安现状的最好方式。动员社会公众参与治安防范的活动，也是世界各国的普遍做法。对中国和美国民间治安防范工作的法治模式对比、两国民间治安防范制度予以对比与立法借鉴，有助于完善我国的民间治安防范制度。

民间治安防范；邻里守望；治安志愿者；治安承包

一、中国民间治安防范工作法治模式

上世纪五六十年代，户籍制度等相关配套制度将人紧紧地捆绑在土地上，自发的人口流动规模小，居民关系、警民关系比较亲密，出入为友，而且，在公安机关的组织下，成立了多种形式的群防群治组织，如治安保卫委员会、治安联防队等，这些组织发挥了重要的治安防范作用，这就是民间治安防范组织的雏形。

上世纪80年代，我国进行了大刀阔斧的改革，人口向东部发达城市移动，整个国家的人口动了起来，人口流动使居民之间关系疏远，互相不熟悉，甚至连对门住的何人都不知道，“远亲不如近邻”已成为历史。原有的民间治安防范体系遭受很大的冲击，急需建立符合时代特色的新型治安体系。

第一，治安志愿组织的成立。治安志愿组织根据不同的标准可以做出不同的划分。根据发起者的不同，治安志愿组织可以分为自发的治安志愿组织和相关政府机构组织的治安志愿组织。根据是否发放报酬的不同，治安志愿组织可以分为无偿的治安志愿组织和收取少量报酬的治安志愿组织。根据治安志愿组织发挥作用的不同，治安志愿组织可以分为义务反扒志愿组织、消防志愿组织、志愿巡逻队等。

针对治安志愿者管理的法治模式各地做法不同，大致归纳起来是这样的，综合治理中心负责本辖区治安志愿者的总体组织、协调，完善各项规章制度，对治安志愿者队伍工作情况进行监督和检查；公安局负责全区治安志愿者招募工作各个环节的业务指导和志愿者后期管理及业务开展；各派出所负责对本辖区社区（村）治安志愿者开展工作进行具体实施，对志愿者进行有关巡逻防范知识、识别犯罪常识以及开展工作的技巧等业务培训，增强志愿者的自我保护意识，负责统计、疏理、排查、处理志愿者上报的信息和线索，并与社区（村）共同对志愿者工作情况进行考核并提出奖惩意见；各社区（村）负责联系社区（村）治安志愿者，与社区民警搞好结合，对志愿者工作情况进行记录和上报，为志愿者工作考核提出意见。

至于治安志愿者的报酬问题，各地做法都不相同。有的地方不为治安志愿者提供报酬，有的地方对治安志愿者的管理团队成员提供一定的补助，有的地方建立治安志愿者积分考核奖励管理制度，按照积分提供报酬。

第二，治安承包机制的实施。治安承包是将经济领域的“承包”概念引入治安防范领域，是指组织或个人通过竞争有偿的承包特定地区治安防范任务，发包方对该组织或个人的工作定期进行考核和奖惩。治安承包机制实行了近24年,在有些地区蓬勃发展,在有些地区却阻滞不前。同时,治安承包并没有形成统一的模式,实施状况仍处于混乱状态,公众与专家对其的评价也是褒贬不一。公安机关、街道办事处、村民委员会、居民委员会、物业管理公司等机构可以委托组织和个人承担治安防范和治安管理工作，例如，巡逻守候、安全防范、调解民间纠纷、治安情况信息收集、法制宣传教育、流动人口暂住管理、出租房的登记与管理、防控路面违法犯罪,有的甚至还牵涉到对可疑人员进行盘问以及抓获现行等。

治安承包制度实施多年，但并没有形成统一的法治管理模式,实施状况仍处于混乱状态，公安机关(包括派出所)、村民委员会、居民委员会、乡综治办、街道综合治理委员会、街道办事处和物业管理公司等机构可成为发包方，对治安承包者进行管理和监督。公安机关的角色定位也很混乱,公安机关可分别充当发包方、考核方、监督方等角色,有些地区的公安机关甚至同时担任以上多种角色,造成其角色十分混乱,责权不明晰。

治安承包的经费来源各地做法不一，有的由居民委员会（或村委会、物业管理公司）和受益群众各出一部分；有的由居民委员会（或村委会、物业管理公司）提供；有的受益群众自己出资；有的由政府拨款，但大多数地区都是由受益群众自己集资来承担这笔费用。

二、美国民间治安防范工作法治模式

上世纪70年代，当时美国的犯罪十分猖撅，治安状况十分糟糕。在这样的社会背景下，警察开始调动民间力量参与治安防范，共同预防和打击犯罪。警察采取了以下措施：

1.招收一定数量的市民志愿者参加警察的巡逻工作。通常，经过专门的培训，市民志愿者可穿着特定的服装巡逻，但并不配备枪支，一旦发现违法犯罪，市民志愿者要向警察报告，由警察作出处理。

2.实施邻里守望或街区守望计划。社区居民相互守望，互相帮助，共同监视本社区的治安情况，一旦发现违法犯罪，立即报告警方。明尼亚波利市曾于1987-1990年期间推出RECAP方案（即透过电脑协助以过滤出辖内少数户包办绝大多数案件之原因的有效预防犯罪方案），该市也因此而闻名全美，该市积极推动守望组织、乡村俱乐部的成立，这是个由村里居民共同警戒、互相照顾的组织，他们互换预防犯罪的资讯，教育住户，采取必要行动以遏制犯罪。当发生违法或可疑动静时，住户们即刻通知警察到场，此外，警察还训练组织的领导人，教之以犯罪预防技术、组织村里居民的方法、领导技巧等。邻里守望或街区守望计划还包括组织社区居民巡逻队，及时发现违法犯罪行为。巴尔的摩市警察局长Frazier自1994年上任以来，该市犯罪率连续五年下降，其中一项措施是组织市民巡逻。市民巡逻是扮演看守人的角色，在犯罪未发生之前就加以防范，巡逻时发现可疑人或事，立即报告警察。

3.改变警察的评价标准，重视治安防范工作。美国警察的评价标准从强调高破案率转变为少发案的评价标准，从强调警察专业的特殊性转变为重视警民合作，从警察单枪匹马的行动转变为发动群众广泛参与。1982年，詹姆斯·Q·威尔逊和乔治·L·凯令发表了论文《“破烂的窗户”》。美国斯坦福大学一名心理学家进行了一项实验:他找了两辆一模一样的汽车，把其中的一辆摆在中产阶级社区，而另一辆停在相对杂乱的街区，摘掉车牌，打开顶棚。结果，放在相对杂乱街区的车一天就被人偷走，而放在中产阶级社区的那辆车一个星期都无人问津。后来，心理学家用锤子把那辆车的玻璃窗敲了个大洞，结果仅仅过了几个小时，汽车就不见了。以这项试验为基础，詹姆斯·Q·威尔逊和乔治·L·凯令提出了“破烂的窗户”理论。“破烂的窗户”这一概念代表了威尔逊和凯令对无秩序行为、邻里关系淡漠和犯罪之间的联系的论述和总结。他们认为，一扇破烂的窗户任其破损而不加修理是人们不关心其财产的象征。长此以往，会使其他居民也不关心自己的财产，进而造成恶性循环，即房屋破损严重，房主开始搬迁，居民楼变成了出租房，房屋由一户居住变为多户居住，有些房子甚至被遗弃。随着该地区居民收入状况的下降，商店会关闭，资产也开始贬值。逐渐地，社区的犯罪就会增加。他们指出，警察打击犯罪的能力是有限的，所以，警察应在社区最早出现无秩序行为和邻里关系淡漠的迹象时，就充分调动民众的积极性，共同进行治安防范。1982年，丹尼斯·罗森鲍姆在《美国的社区预防犯罪战略》一书中，论述了街头巡逻等集体性预防措施的优势，指出了群众自发性组织在维护社区治安稳定中的重要作用，强调官方和民众两方面的预防犯罪措施及相互补充和配合。提出依靠群众、发动群众开展治安防范工作，改变警察孤军作战的被动局面。

三、中美民间治安防范法治模式的对比与立法借鉴

中美普遍重视调动民间力量参与治安防范工作，然而在具体做法上还是有很大的不同，我们从以下几个角度对比中外民间治安防范法治模式的不同：

第一，宣传力度不同。在美国，居民对民间治安防范工作的认知度非常高。通过张贴民间治安防范宣传画，发放治安简报，召开治安警民联系会议等，民众熟悉民间治安防范制度。相比较而言，我国的民间治安防范工作做得悄无声息，民众对这一制度并不了解，也不知道自己在受保护。

我国应当加大对民间治安防范工作的宣传力度。群众对“民间治安防范”这个概念很陌生，更不知道民间治安防范工作的具体内容，只把治安和警察联系在一起，不知道自己也能直接参与到治安防范工作中。我们应当大力宣传民间治安防范的工作内容和取得的成效，让群众意识到，警察不在的地方，还有民间治安防范力量的存在，自己时时刻刻都受到保护，提高群众的安全感，同时给违法犯罪分子起到震慑作用。

宣传方法多种多样，在社区张贴宣传画，在自家的物品上刻字等。在社区显眼的地方张贴民间治安防范宣传画。宣传画可以是多种形式，汉字标语、图案标牌等均可，让居民熟悉民间治安防范工作，对违法犯罪也有一定的威慑作用。在自家贵重物品上刻上符号或名字，对被盗物品的销赃构成一定的阻碍。定期召开警民联系会也是不错的宣传方法。片区民警定期召开警察和民间治安防范力量的联系会议，通告近期本地治安状况，提出注意事项，如果财力允许，还可以印发治安宣传资料，由民间治安防范力量散发到群众中去。

第二，民间治安防范组织的性质不同。美国民间治安防范组织是一种民间的自发性组织。警察仅起协助作用，警察对守望互助组织的成员进行培训，教之以治安防范的技能，而起主体作用的仍然是守望互助组织。我国的民间治安防范组织具有很强的半官方色彩。中央有综合治理委员会，地方有各级社会综合治理组织，民间治安防范组织是在政府的引导和支持下工作，政府相关部门通力合作，齐抓共管。

在我国现阶段，民间治安防范组织的半官方性质更利于其蓬勃发展。民间组织的发展在我国起步较晚，民间治安防范组织更是如此，从上世纪80年代才刚刚起步，民间治安防范组织的运行需要大量的人力、财力、物力，而现阶段群众对民间治安防范工作普遍缺少热情，不愿将自己的时间和精力投入这项工作，需要国家的支持。只有在各级政府的组织、管理、引导下，我国民间治安防范工作才能迅速站稳脚跟，并发展壮大。

第三，民间治安防范组织的作用不同。美国民间治安防范工作一直是以预防犯罪为主，邻里守望制度也只停留在发现犯罪的阶段。而在中国，有的民间治安防范组织的工作不仅仅停留在预防犯罪的阶段，还直接参与到打击犯罪的过程中，比如义务反扒志愿组织，对在商场、公交等公共场所的有盗窃倾向的人员进行跟踪、监视、揭发、扭送等。

民间治安防范力量在法律上并不享有抓捕犯罪嫌疑人的权力，所以，在是否参与打击犯罪工作中，还应当保持慎重，避免走入违法、侵权的雷区。况且，如果民间治安防范人员在打击犯罪的过程中受伤，甚至死亡，却没有相关的医疗福利政策予以保障，当事人利益受到损失，不仅如此，这类事件也会影响其他人参与民间治安防范的积极性。所以，民间治安防范组织的功能还应当限定于这样的领域：预防犯罪的发生，如果发现犯罪线索，及时报告给警方。

第四，警察的评价标准不同。警察的职能有两项：治安防范和打击犯罪。美国近些年来越来越重治安防范工作，比如，许多州的警察协助社区净化公共环境。明尼亚波利市在这方面推出零犯罪多元租房方案，也取得了很好的社会成效。这个方案是为了确保房东提供安全及高品质住房所设计的，分为三个阶段，首先是八小时的讲解课程，其次是每栋房屋的环境设计与安全评估，并提出改善方案，最后是纳社区房东为村俱乐部会员。

我国对警察的评价往往更关注于案件的侦破能力，显然这一标准已经过时了，我们应当将治安防范与打击犯罪并重。我国已经意识到民间治安防范工作的重要性，要求广大民警支持这项工作，然而，我们发现民警对这项工作热情不高，他们更热衷于侦破案件，这是现有警察评价标准所致。警察评优、晋升量化考核标准过于侧重打击犯罪的能力，也难怪警察忽视治安防范工作，对民间治安防范工作更提不起兴趣。所以，建议在各项考核中要加入对治安防范工作的打分和评价，把民警对民间治安防范工作的支持计入日常工作量。

第五，民间治安防范组织的细化程度不同。美国警察机关还根据社区内存在的影响社会治安的问题，推动社区成立诸如毒品矫治咨询机构（负责对吸毒人员提供咨询和治疗）、妓女健康教育班（负责对社区内卖淫人员进行健康教育，使其改掉恶习）、职业培训机构（负责对无业和教育水准较低以及有犯罪记录的人提供无偿的职业培训，使其掌握一技之长，增加就业机会）、教士联合会（主要致力于打击街头毒品交易，利用宗教信仰劝诫从事毒品交易的人）等机构，协助警方解决社区治安问题。社区工作人员如果发现有犯罪倾向的人，可以在其未犯罪之前主动与其交流，说服他们从事社区组织的各种健康活动或参加治疗，并将有关情况及时报告警察。我国民间治安防范组织比较笼统，没有细致划分。

民间治安防范工作涵盖面非常广，为了更好地维护社会治安，可以将民间治安防范工作分门别类，针对特定的工作类别，比如未成年人犯罪，成立专门的工作小组，深入研究这类违法犯罪的特点，寻找预防方法，更好地完成工作任务。

第六，立法模式不同。美国是英美法系的代表性国家，是典型的不成文法系国家，对民间治安防范工作没有统一的法典进行规范。我国是大陆法系国家，是成文法系国家，在民间治安防范力量的立法方面，我国往往是以规范性文件的形式出现。2003年公安部、团中央发布《关于在全国实施“维护社会治安志愿者筑城行动”的方案》的通知，各地也积极颁布地方规范性文件，江苏宿迁市公安局印发《宿迁市治安志愿者积分考核奖励管理办法（试行）》通知，北京顺义区综治办制定出台了《顺义区治安志愿者星级管理办法》，等等，而对于治安承包形式，则没有具体的规范性文件进行调整，只是由发包方和承包方签订合同，约定承包内容以及双方的权利义务。总体来说，民间治安防范力量的立法规格不高，制度不统一，制定主体多样化，规定内容相互交叉，不利于民间治安防范力量的健康发展。

为了民间治安防范工作的健康有序发展，需要完善我国民间治安防范力量的法律体系。我国有关民间治安防范工作的立法实施多年之后，已经积累了相关立法经验，现在需要中央颁布统一的法律加以规范，将地方成功的立法经验加以保留，并向全国推广，对已发现的问题和不足，及时修正和补充。

四、中美民间治安防范工作面临的共同的问题及应对举措

中国和美国民间治安防范工作遇到的一个共同的难题和挑战：如何提高民众的参与热情。美国民间治安防范工作往往是虎头蛇尾，开始时轰轰烈烈，过段时间，民众的参与热情逐步减退，警察把精力投入其它工作，警民治安联系会议召开的次数也越来越少。中国也同样面临这个问题，民众对治安防范工作的热情不够，抱有“各人自扫门前雪，莫管他人瓦上霜”的心态，对社区治安漠不关心。另外，人们工作节奏加快，工作压力增强，很少有时间和精力投入民间治安防范工作中，人们对名与利的追逐和热爱，无暇顾及无名无利的民间治安工作。

如何解决困扰中美两国民间治安防范工作的难题，笔者认为这是一个系统工程，需要全社会上下共同努力，在现有状态下，可以先从以下几个方面尝试和努力：第一，把对民间治安防范工作的监督和指导计入民警日常工作量，加强考核。这个观点在前文已经提到。第二，吸收退休警察、军人等人员参与民间治安防范工作。退休人员有充足的时间和精力投入民间治安防范工作中，退休警察和军人具备很好的业务素质，可以提高战斗力。这里需要强调一点，民间治安防范组织人员年龄构成应尽量年轻化。退休人员可支配时间充足，可随着年龄的增长，体力等各方面下降，如果在一个民间治安防范组织中，人员过于老龄化，势必影响工作成效。第三，表彰、奖励先进，名利兼收。对先进个人和先进组织，政府要表扬和奖励，新闻媒体要多方报道。民间治安防范工作具备了名和利两个要件，会吸引更多的人参与到这项工作中。这里所说的奖励，可以是各种形式的奖励，金钱奖励只是其中一种形式，还有，免费旅游，子女升学政策照顾，住房政策倾斜，医疗保险等等。第四，设立民间治安防范工作基金。民间治安防范工作具有一定的危险性，参与人员因公受伤、牺牲，除了享受正常的医疗保险外，民间治安防范工作基金为其提供一定的补贴。第五，单位员工参与民间治安防范工作，给予一定的政策支持，比如税收减免等。单位从中获益，也会支持鼓励员工参与民间治安防范工作。

A Com parative Study on the Civil Public Security W orking M odes Between China and the United States

GAO Jie-ru
(Beijing College of Political Science and Law,Beijing,China,100018)

Since the reform and opening-up,both the fluidity of population and the crime rate has always been on the rise.It is the best way to fully mobilize the enthusiasm of people to participate in the work of public security prevention,so as to change the situation of police’s fighting in isolation and to improve the present public security status quo.The mobilization of public participation in public security activities is also very popular all over the world.Through the introduction of Chinese and American civil public security working mode and a comparison of the two countries’civil security system,this paper hopes the two countries to learn from each other and China will thus perfect our civil public security prevention system.

civil public security prevention;the neighborhood watch;security volunteers;public security contract

D631.4

A

2095-1140（2012）02-0115-04

2012-03-01

高洁如（1981- ），女，内蒙古包头人，北京政法职业学院讲师。

王道春）