山东省发展低碳经济面临的困境与对策研究

张培青

(山东财经大学财政税务学院，山东济南 250014)

低碳经济以其符合人类生存发展根本利益的特征得到各国的普遍推崇，以低能耗、低排放、低污染为基础，其实质是提高能源利用效率和创建清洁能源结构，其核心是技术创新、制度创新[1]。发展低碳经济的核心在于能源生产和消费过程的低碳化，转变现有能源消费方式只是低碳经济的初级要求，而在原有传统能源得到高效利用的基础上，大力开发新型清洁能源(如水能、生物能)，降低碳排放，改善生存环境，是我们更高的要求。同时，转变经济发展方式是实现低碳经济的根本途径。

一、山东省发展低碳经济具备的优势

(一)山东省拥有丰富的新型能源

山东省是资源大省，不仅拥有丰富的煤炭、原油等传统资源，同时拥有利用价值高、发展前景好的新型能源，主要包括生物质能、风能、太阳能和潮汐能。以太阳能为代表的新能源产业正不断发展壮大，成为山东省经济新的增长点。作为太阳能产业大省，近几年来山东省一直领跑国内太阳能产业，全省累计推广太阳能热利用产品1500万平方米，每年利用太阳能热相当于节电108亿度，太阳能在全省城市普及率则达到20%。山东省是中国风能资源最丰富的地区之一，风能资源储量丰富，可开发的风能资源总储量达到1.71亿千瓦，风能储量居全国第三位，是国家规划的第8个千万千瓦级风电基地。截至2010年底，山东省累计风电装机容量居全国第5位，已经重点在威海、烟台、滨州、东营、潍坊、青岛等地建设大型风电场，并逐步在浅近海域发展海上风电项目。山东省可利用生物质能资源量丰富，生物质能发电走在全国前列，技术创新取得突破，开发利用生物质能潜力巨大，位于鲁西南农业大县单县的国能生物质能发电厂，是我国第一座生物质能发电厂。①本文数据系根据山东统计年鉴、中国统计年鉴整理。

(二)山东省注重通过产业结构调整引导经济发展低碳化

“十一五”期间，山东省强化重点企业低碳技术推广和应用以及关键低碳技术的自主创新，积极倡导绿色制造，大力发展高新技术产业和装备制造业，推动工业产业结构优化升级，传统工业“粗、老、笨、重”形象不断弱化，2010年全省高新技术产业总产值占规模以上工业产值的35.2%。通过落实节能评估、超能耗加价、差别电价、淘汰落后产能等措施，有效遏制高耗能行业的过快增长。“十一五”时期全省关停小火电，淘汰落后产能，涉及水泥、平板玻璃、生铁、粗钢、铁合金、电解铝、焦炭、电石、造纸、酒精等高能耗、高污染项目。提高节能管理水平，加强节能技术改造，改进生产工艺和设备，产品单耗明显下降，能源产出效率大幅提高。“十一五”时期，山东省千户重点用能企业主要产品生产累计节能2177.1万吨标准煤。不断改善三次产业结构，有力促进了节能降耗。2010年全省三次产业结构为9.1∶54.3∶36.6，第三产业比重提高4.3个百分点，万元增加值能耗降至0.41吨标准煤，累计下降16.3%，年均下降3.5%。三次产业结构优化和第三产业单耗持续下降，有力促进了山东省万元GDP能耗的降低。

二、山东省发展低碳经济面临的困境

山东省是多煤、多油地区，长期以来虽然在发展低碳经济方面做了诸多尝试，但对传统资源的依赖程度仍然极高。同时，由于现行政策在低碳支持方面的不足，特别是税制在低碳经济引导方面的缺失，使得山东省低碳经济发展严重滞后。

(一)能源消耗总量大，节能减排的压力巨大

近年来，山东全省能源消费增长迅猛，能源消费总量升至全国第一，占全国能耗总量的比重增至10.7%。全省一次能源消费量从2005年的25687.50万吨标准煤，以每年平均7.7%的速度增长，到2009年达到34535.66万吨标准煤，远远高于同时期的江苏、浙江、福建、广东等省份。同时期的废气排放量不断增长，2005年的废气排放量是24129亿标准立方米，到2009年高达35127亿标准立方米，远远高于其他沿海各省份，节能降耗压力巨大。

(二)能源消费结构比较单一，能源消费结构上对煤炭的依赖度高

在能源消耗构成方面，一次能源消费中煤炭和原油占98%以上，煤炭消耗总量大，份额高。2005年全省煤炭消耗总量为26056万吨，到2009年达到34795万吨，远远高于江苏、浙江、福建、广东各省当年的煤炭消耗量。同时，2005年以来全省的能源消费高度依赖煤炭，一次能源消耗中煤炭消耗占一次能源消耗的比重徘徊在80%左右，远远高于同期的广东(比重为50.3%)、福建(比重为64.3%)等沿海经济强省。

虽然近年来比较注重太阳能产业的开发研究，但全省在太阳能利用和发展上还存在一些亟待解决的问题。如太阳能产业占整个能源产业的比重依然较低，自主创新能力不强。太阳能开发利用领域的关键技术多为国外公司垄断，光伏应用等关键技术还没有得到有效突破，阻碍了国产太阳能产品的进一步推广应用。

(三)能源利用率低下，能源消耗对国民经济贡献率较低

单位GDP能耗指标是每产生万元GDP(国内生产总值)所消耗掉的能源量，是综合反映能源消费所创造的经济成果的重要指标，该指标说明一个地区经济活动中对能源的利用程度，以及经济结构和能源利用效率的变化情况。2009年山东省单位 GDP能耗1.072(吨标准煤/万元)，远远高于沿海江苏(0.761)、浙江(0.741)、福建(0.811)、广东(0.684)等省的同期指标，说明能源利用率偏低。

能源消费弹性系数是直接反映能源消费增长与国民经济增长密切关系的重要指标，一般情况下，如果能源消费弹性系数大于1，说明能源的消费增长速度快于经济发展速度，经济增长对能源需求的依赖程度越大;反之，能源消费弹性系数小于1，说明经济增长所消耗的能源相对较少。2004年以来，山东省能源消费弹性系数不断降低，低于全国平均水平，由2004年的1.39降到2009年的0.48，低于广东、福建等沿海省份，但远远高于浙江省(从2004年的0.94降至2009年的0.34)。

(四)高能耗行业比重较大，加剧了高污染、高排放

产业结构制约低碳经济发展。山东经济近年来保持了较快的发展势头，但产业结构不合理对资源与生态环境构成较大的压力。其中，第三产业比重偏低，工业结构升级缓慢，高耗能产业比重大，产业间循环利用能力较为薄弱。据全省第二次经济普查资料显示，山东省工业占第二产业产值的90.9%，在规模以上工业产值中轻工业产值占工业总产值的41.9%，主要以制造业为主，其产值约占工业产值的93.9%，尤以高消耗、高污染和低产出的纺织业、电气机械及器材制造业、化学原料及化学制品制造业和塑料制品业等传统的劳动密集型行业为支柱。制造业结构升级缓慢，衍生企业发展滞后，企业内及企业间的循环再利用能力薄弱。

(五)高新技术产业发展较为薄弱，弱化了对能源利用的研究开发

目前，代表未来经济发展方向的海洋、医药、化工等高新技术行业规模偏小，对山东省经济增长的拉动作用尚不明显。一是比重小，贡献率低。2009年，山东省高技术产业产值虽在全国排在第六位，但总量只有广东的1/6、江苏的1/4、上海的1/2。2009年山东省科学研究、技术服务和地质勘查业增加值占GDP的比重仅为0.9%，全省海洋经济增加值为3001.6亿元，占全省GDP的比重仅13.1%，在沿海省市中排位靠后。二是研发能力不足，科技经费投入偏少。2009年，山东省R＆D(研究与开发)投入193.5亿元，占GDP的0.9%，低于同期沿海各省份，仅比全国平均水平高0.05个百分点。

(六)缺乏促进低碳经济发展的税收政策

税收是调节国民经济发展的重要经济杠杆。现有促进低碳经济发展的税收政策及激励措施存在缺失。目前，国家引导传统资源有效利用的政策比较分散，主要体现在增值税、消费税、企业所得税以及资源税等税种中，而且这些税种的有关政策规定都是针对生产行为，在促进资源有效利用方面的政策与相关政策的配合还很少。在现有技术水平和政策环境下，除了太阳能热水器有能力参与市场竞争外，大多数可再生能源开发利用成本高，再加上资源分散、规模小、生产不连续等，在现行市场规则下缺乏竞争力，需要政策扶持和激励。同时，支持风电、生物质能、太阳能等新型能源发展的税收体系还不够完整，经济激励力度弱，相关政策之间缺乏协调，政策的稳定性差，没有形成支持新能源持续发展的长效机制。

三、促进山东省低碳经济发展的建议

(一)政策目标

根据低碳经济发展规律，通过有关政策特别是税收政策，引导产业结构的有序调整，提高现有产业的节能降耗。同时，引导技术、人才、资金等向新型能源产业聚集，加速产业规模化发展，培育一批具有较强竞争力的大型新能源企业和产业基地;加大创新体系的建设力度，打造新能源自主创新平台;优化能源结构，节约资源，保护环境，推进资源节约型、环境友好型社会建设。通过政策扶持，使新能源产业规模明显扩大，产业结构明显提升，技术研发能力明显增强，新能源产品在更大范围内得到推广应用，特别是在风电、光伏、半导体照明、新能源汽车和核电设备制造等方面有大的突破，成为山东省战略新兴产业。

(二)确立低碳经济的发展重点

1.加快发展沿海风电产业

加快沿海陆域和海域风能资源开发，重点支持资金实力雄厚、管理运营经验丰富的大企业集团，紧紧围绕打造烟台、威海、东营、潍坊和滨州风电基地，对风资源进行集中连片开发，加快发展高端风电装备制造业。鼓励和重点支持企业积极引进先进的风电设备制造技术，并开展消化吸收再创新;重点发展大容量风电机组及配套风力发电机、机械传动、运行控制、变频器等高端产品，严格限制风电设备的低水平重复建设，提升风电制造业水平，实现风电装备的本地化制造。

2.稳步推进生物质能发电产业

按照科学规划、合理布局的原则，在秸秆等生物质资源丰富的县(市、区)规划建设生物质能电站，积极鼓励建设生物质能热电联产机组。

3.努力提升太阳能热利用产业和利用水平

在制造方面，重点支持生产规模较大、经济效益好、拥有自主品牌的企业研制生产与建筑有机结合的太阳能供热、制冷新产品，提升产品档次，扩大市场占有率。在应用方面，在全省范围内鼓励安装太阳能集热系统，对热能消耗大、占地面积大的公益建筑、工业厂房和商业建筑，逐步安装太阳能热水器;对城市规划区内新建居住建筑要做到太阳能热水系统与建筑工程同步设计和施工。

4.积极发展太阳能光伏产业

在光伏制造业方面，支持企业积极研发薄膜太阳能电池成套关键技术和关键设备，重点发展转化率高、抗衰减、成本低的晶硅太阳能电池、非晶硅薄膜太阳能电池和配套太阳能电池组件及光伏发电控制系统，大力发展光伏产业的高端产品，严格限制高耗能晶硅材料项目建设，把全省建设成为国家重要的光伏产业基地。在半导体照明产业方面，重点突破碳化硅衬底材料、高亮度发光管外延片、大功率发光二极管管芯及大功率白光制造的产业化技术，重点发展大功率半导体发光二极管及高附加值深加工产品，形成完善的半导体照明产业链，建成全国重要的半导体照明产业基地。在应用方面，支持并网太阳能光伏电站和光伏与LED结合的公共照明示范工程建设。

5.加快新能源汽车发展

以现有新能源汽车生产骨干企业为基础，积极鼓励和支持有条件的企业进行新能源汽车关键技术的研发和创新，加速汽车传统技术的更新改造，加大新能源汽车的应用与示范，培育一批整车和配套产业的自主化品牌，逐步形成技术优势、品牌优势和市场优势。

6.加强新能源创新能力

支持生产企业和研究机构加强创新平台建设，对省级及以上新能源领域里的创新平台建设给予资金支持，打造新能源自主创新平台，研发一批拥有自主知识产权的新技术，抢占制高点，尽快形成新的优势。

7.大力发展高新技术产业

集中抓好高新技术产业群、高新技术产业化基地建设，加快发展高效益、高科技、低消耗的先进生产能力。一方面，积极发展信息、生物制药、新材料、海洋等高新技术产业和先进装备制造业。另外，运用高新技术和先进适用技术改造提升轻工、纺织、机械、化工、冶金、建材六大传统行业，拉长电子、汽车、船舶、石化、家电、食品、服装纺织七个产业链。同时，加快发展节能环保产业，引导鼓励外商投资节能型、环保型项目，形成新的经济增长点。加快发展服务业，突出发展生产性服务业，促进现代制造业与服务业的有机融合。加快发展一批生物质能、风能、太阳能、地热能、沼气、潮汐能等新型能源工程，提高新型能源在一次能源消费结构中的比重。

(三)制定低碳税收政策，促进资源有效开发利用

为促进资源有效利用，应借鉴国际成功经验，对相应税收政策进行调整，不仅要对短缺资源实行限制性税收政策，也要对新兴资源实行保护、扶持政策，同时鼓励各种资源的循环使用，提升资源要素的综合利用率。

1.建立低碳型的资源税体系，加强资源税的调节功能

我国现行的资源税仅是一种级差资源税，即运用资源税对资源在开采条件、资源本身优势和地理位置方面存在的客观差异所导致的级差收入进行调节，并没有充分考虑资源的节约功能和降低环境污染的功能。为了促进资源节约，资源税应该进行一系列的调整:一是适当扩大资源税的征税范围。应将那些必须保护开发和利用的资源也列入征收范围，如淡水、土地、森林、草原、海洋、滩涂和地热等自然资源，这样使其涵盖面广，有利于充分发挥资源税在资源节约和环境保护方面的引导作用。二是对于国家需要重点保护或限制开采的能源资源，及时推行资源税的计征方式改革，如煤炭、稀土等资源，在确定资源的成本价格、规范资源的价格体系的基础上，按照比例税率进行计征。三是进行税费合并，将土地使用税、耕地占用税、土地增值税、矿产资源管理费、水资源费、电力基金、渔业资源费等并入资源税，规范资源税征收。

2.确立低碳型的消费税，引导资源合理消费和有效利用

相比于生产环节的资源浪费，消费环节的资源浪费受技术因素的影响小很多。因此，通过建立完善的制度，并加以宣传教育，促进资源节约的效果会来得更明显。现行的消费税税目中与使用资源关系大的主要是汽油、柴油和各种机动车类。对于最受关注的汽车行业，应结合高要求节能标准来调整消费税的优惠政策，对符合一定节能标准的低排气量汽车的税率适当降低，并允许按照一定比例减征消费税，而对大排量汽车适当调高消费税税率，以引导企业生产节能减排型汽车。对于目前尚未纳入消费税税目，不符合节约技术标准的高能耗产品，可以考虑纳入消费税征税范围，并最终形成可以引导资源节约消费倾向的消费税，培养民众的低碳意识[2]。

3.确立低碳型的税收优惠体系，突出促进资源有效利用、技术方面研发的税收优惠

增值税方面，考虑对新型能源产品给予免税待遇，对利用新能源的产品给予免税或减税待遇。对相关企业从事技术开发、技术转让业务和与之相关的技术咨询、技术服务业务取得的收入，免征营业税。从进出口税收方面看，对于国内不能生产的资源节约型、环保型生产设备，免征进口关税和进口环节增值税，降低节能型企业的投资成本。目前企业所得税对节能、节水设备生产企业的优惠政策没有全面铺开，可以考虑对这类企业无论是否是具备高新技术企业条件，都应该给予一定的企业所得税优惠政策，如对生产节能产品的专用设备，可以实行加速折旧法计提折旧;对购置生产节能产品的设备，可以在一定额度内实行投资抵免企业当年新增所得税优惠政策。对新能源企业为开发新技术、新产品、新工艺发生的研究开发费用，未形成无形资产计入当期损益的，在按照规定据实扣除的基础上，可按研究开发费用的50%加计扣除;形成无形资产的，按照无形资产的150%摊销。

4.充分发挥地方税种对低碳经济发展的税收激励作用[3]

根据发展低碳经济的战略，山东省人民政府可以制定以下措施:对新能源汽车定期减免车船税;对符合一定标准的新能源企业减征或免征城镇土地使用税、房产税;对新能源开发和利用技术转让合同免征印花税，引导人们消费行为向低碳型转变。

(四)健全相关配套机制，充分发挥低碳税收政策作用

从发达国家发展低碳经济所采取的财税政策来看，光靠低碳税收政策是难以实现预期的目标，要充分发挥低碳税收政策作用，还需要有相应的配套机制，如能效标准制度、绿色行业认证制度、自愿减排协议等[4]。目前我国的能效衡量标准及其评价体系还很不健全，还无法对能耗行为进行有效的调控，对节能行为也缺少相应的激励措施，低碳税收政策作用的发挥面临科学依据不足的窘境。无论在节能减排还是在环境保护问题上，如果相关税费的征缴不当，相关政策激励不足，都会发生扭曲能源的使用行为，不利于节能环保工作的推广。因此，加强能效标准制度的建设与完善工作变得至关重要。

[1]葛察忠，任雅娟.促进我国低碳经济发展的财税政策选择[J].地方财政研究，2010(9):25－28.

[2]蒋海勇.欧盟发展低碳经济的财税政策研究[J].开放导报，2010(6):56－59.

[3]周清.促进新能源产业发展的财税制度安排[J].税务研究，2011(5):25－29.

[4]王顺敖.对我国低碳经济背景下财税政策的思考[J].前沿，2010(16):67－70.