关于鼓励扶持社会组织参与社会管理创新的若干思考

孙录宝

(西安交通大学经济与金融学院，陕西西安 710049;山东省创新管理研究院，山东济南 250002)

关于鼓励扶持社会组织参与社会管理创新的若干思考

孙录宝

(西安交通大学经济与金融学院，陕西西安 710049;山东省创新管理研究院，山东济南 250002)

社会组织是参与社会管理创新的重要力量，鼓励扶持社会组织参与社会管理创新具有其必要性和可行性。为充分发挥社会组织在社会管理创新中的协同作用，建议尽快制定完善相关政策法规及实施办法;不断创新参与的方式、方法;多渠道拓展资金筹集渠道;注重提高组织成员的参与能力;广泛开展与政府、企业及其社会组织的交流合作。

社会组织;参与;社会管理创新

当前，加强和创新社会管理已成为我国全面建设小康社会、坚持和发展中国特色社会主义的重要战略任务。而社会组织作为社会发展的主体之一，在满足群众需求、反映利益诉求、促进社会和谐、激发社会活力等方面起着不可替代的重要作用，正日益受到党和政府以及社会各界的关注和重视，已成为参与社会管理创新的重要力量。

一、鼓励扶持社会组织参与社会管理创新的必要性

第一，是进一步加强和完善社会管理格局的需要。加强和创新社会管理，必须树立多方参与、共同治理的理念。具体而言，就是进一步加强和完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。这里的社会协同，是指充分发挥包括社会组织在内的协同作用，打破党和政府包揽一切社会事务的传统格局，鼓励社会力量参与进来，真正使社会管理成为全社会参与的事业，形成党委、政府与社会力量互联、互补、互动的社会管理新网络。

第二，是构建社会主义和谐社会的需要。构建社会主义和谐社会涉及到社会建设的方方面面，是一项系统、长期的工程。社会组织通过积极参与社会管理，能够有效弥补政府管理的不足，在促进社会和谐、维护社会稳定等方面发挥出“减压阀”、“稳定器”的作用。

第三，是保障和改善民生的需要。要搞好社会管理，必须加快推进以保障和改善民生为重点的社会建设。当前，我国的民生问题依然突出，虽然政府已将保障和改善民生纳入重要议程，作出了加快以改善民生为重点的社会建设的重大决策，但这些公共服务是保基本、广覆盖、无差别、均等化的，仍然难以满足较高层次和差别化的民生需求。而社会组织在参与社会管理的过程中，能够有效掌握社会成员的民生需求，及时、理性地反馈给政府部门，并能针对不同对象提供多样化的服务，从而成为民生建设中一支不可忽视的生力军。

第四，是社会组织自身健康有序发展的需要。目前，我国社会组织的发展仍然面临着诸多体制性、机制性的障碍因素，这些问题如不能妥善解决，将大大影响社会组织积极作用的发挥。社会组织通过参与社会管理创新，一方面能够发挥优势专长，体现自身的存在价值，巩固自己的地位;另一方面，又能促进社会管理创新，推动社会事业发展。两方面相辅相成、相互促进，成为社会组织健康有序发展的有力保障。

二、社会组织参与社会管理创新的可行性

社会组织参与社会管理创新不仅有其必要性，更具备现实可行性，具体表现在以下方面:

第一，社会组织与基层社会有着紧密的联系，在社会管理创新中具有独特优势。社会组织尤其是基层社会组织，与基层社会、基层群众有着天然的紧密联系，对基层社会有着更为清晰、准确的认识，能够为基层群众提供更加实际、满意的服务。同时，社会组织还具有行业专业性、功能中介性和结构交叉性等特点，在社会管理方面具有其他组织所不具备的优势。

第二，近年来社会组织规模不断壮大，几乎覆盖了社会管理的方方面面。据统计，截至2011年底，全国共有社会组织45万多个，其中社团24万多个，民非组织21万多个，基金会近2400个。这些社会组织遍布城乡，涉及各行各业，几乎囊括了社会管理的方方面面。

第三，社会组织在实践中已积累了许多社会管理创新的有益经验。社会组织自产生之日起，就在不断探索社会管理创新的思路和途径。在多年的实践中，涌现出了大批发展典型，总结出了许多服务模式。这些经验是对社会组织前期工作的肯定，也是其继续参与社会管理创新的基础。

第四，政府职能转变的推进为社会组织参与社会管理创新提供了空间。政府职能转变就是要由先前的“无限政府”转变为“有限政府”，通过机构改革和组织调整，把部分社会管理职能转交给社会和市场，由社会组织承接相应的公共服务职能，由市场实现资源的优化配置，最终实现社会的自我组织治理。如今，政府职能转变的进程在加快，所空出的一些社会管理领域亟需社会组织予以填充，这也就为社会组织参与社会管理创新提供了更大的发展空间。

第五，社会各界对社会组织地位和作用的认识正日益加深。随着我国社会事业的逐步推进以及社会组织地位、作用的提升，全社会对社会组织的认识正在发生重要转变，已从原先的否定和怀疑为主，转变为以肯定和鼓励为主;党和政府对社会组织已经开始从原来单纯的管制为主，转向积极引导发展、严格依法管理并重。我国的“十二五”发展规划则首次以专章的形式提出要“加强社会组织建设”。同时，社会组织发展的相关制度环境开始得到改善，各地探索出台了一系列扶持社会组织发展的地方性法规和规章。这些都为社会组织更好地参与社会管理创新提供了良好的舆论和法制保障。

三、社会组织参与社会管理创新的现状

近年来，社会组织在参与社会管理创新方面成绩显著，得到了政府部门和人民群众的肯定和认可，具体表现在服务领域逐步拓展、服务能力逐步增强、服务质量日趋提升等方面。

(一)服务领域逐步拓展

目前，社会组织参与社会管理创新的领域十分广阔，不仅包括科技、教育、文化、卫生、劳动、民政、体育、环保、法律、慈善等公益领域，还包括一些中介服务、工商服务等。其中，全国6万多个行业协会联系企业会员达2000多万，4万多个学术团体联系专家学者达500多万，专业协会联系1000多万家①北大公民社会研究中心:《北京大学公民社会与和谐社会学术研讨会》，中国扶贫基金会:http://www．fupin．org．cn/news/zzy．asp?newsid=105241119105662。

(二)服务能力逐步增强

近几年，国家逐步加强了对社会组织的管理，稳步推进社会组织登记管理体制改革，探索社会组织有效运行的各项机制和制度，使得社会组织的发展更加规范化、科学化。与此同时，社会组织自身也在不断强化服务意识，真正把服务作为组织发展的根本使命，通过加强组织结构建设、管理制度建设、党的建设等明显增强了服务能力。

(三)服务质量日趋提升

社会组织通过更新服务理念、创新服务手段、改革服务机制、加强服务管理等措施，服务质量有了明显提高，既赢得了服务对象的赞誉，也为自身发展奠定了坚实基础。例如，山东省创新管理研究院自成立以来，始终坚持“一手抓科研、一手抓市场、重点抓服务”的工作方针，追求“服务第一、质量第一”的工作目标，各项工作取得了明显进步。由其创办的“山东科学管理与经济发展研讨会”、“山东管理论坛”等活动，深入企业、街道、社区、学校、医院等基层单位，把学术研讨与咨询服务、理论与实践有机结合起来，既产生了一批科研成果，又有效促进了服务对象的发展。

四、社会组织参与社会管理创新存在的问题

当前，社会组织在参与社会管理创新的过程中，仍然面临着一些困难，主要体现为“五个缺乏”:

(一)缺乏相应的法规政策扶持

目前，关于社会组织发展的法律法规尚不健全。已有的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》等法规，并没有把所有类型的社会组织囊括在内，一些社会组织面临无法可依的困境;而且，这些规定多为原则性的宽泛规定，还不够具体和细致，有些已经不合时代发展要求，或与现实相悖，亟需完善和修订。

(二)缺乏社会管理创新意识

总体而言，社会组织在参与社会管理创新方面仍存在观念保守、方式落后等问题，缺乏变革精神和创新意识。许多社会组织在开展活动时，只是机械地参照先前模式化的活动方式，没有根据实际情况进行灵活变通，往往导致活动流于形式，效果不佳;还有的社会组织固步自封，仅仅满足于现状，缺乏忧患意识、进取意识，导致生存空间日趋缩小。

(三)缺乏活动运作资金

当前，资金问题是制约社会组织参与社会管理创新的一大障碍。一方面，社会组织为民间性组织，很少获得政府的财政拨款，而在发达国家，政府对社会组织的资助额度平均占社会组织资金来源的40%以上。另一方面，社会组织的社会认知度还不是很高，难以从社会渠道获得更多资助性资金，再加上自身接受政府转移职能的能力有限，导致大部分社会组织的资金严重匮乏。多数社会组织的管理者整日为资金问题而奔波，无形中影响了正常工作的开展。

(四)缺乏专业管理人才

人才是社会组织参与社会管理创新的核心资源。但目前，社会组织内部人员多是兼职人员，或直接是企事业单位的退休人员，缺少社会管理方面的专业人才，这无疑限制了社会组织在社会管理创新方面作用的发挥。另外，社会组织大多存在社会保障制度不健全、待遇偏低、管理不规范等一系列问题，因此导致已有的人才流失严重。

(五)缺乏与外界的交流合作

多数社会组织仅仅局限于自己的业务活动范围内，缺乏与政府、企业等其他部门的联系沟通。即使是同一业务主管部门领导下的社会组织，也缺乏基本的沟通渠道。虽然社会组织间的服务领域、对象有差异，但是这种过于封闭的发展方式，无疑会限制社会组织的信息通道，制约其服务社会能力的提升。

五、鼓励扶持社会组织参与社会管理创新的对策与建议

中央在加强和创新社会管理的要求中明确提出，引导各类社会组织加强自身建设、增强服务社会能力，并指出对于社会组织，要坚持培育发展和管理监督并重，纳入党委和政府主导的社会组织体系，促进其健康有序发展，真正发挥好在社会管理和公共服务中的重要作用。这为新时期社会组织的健康、快速、可持续发展指明了方向。为贯彻落实好上述要求，提升社会组织参与社会管理创新的能力，现提出如下建议:

(一)尽快制定完善社会组织参与社会管理创新的相关政策法规及实施办法

加快社会组织相关法规的修订进度，保证修订后的法规能够切合社会组织发展的现实需要，并能具有一定的前瞻性。各级地方政府可在前期调研和论证的基础上，制定出台《鼓励和引导社会组织参与社会管理创新的若干意见》，明确社会组织参与社会管理创新的指导思想、基本目标、主要任务和保障措施等。民政部门、各业务主管部门可根据上述意见制定具体的实施方案，要明确社会组织在参与社会管理创新中所担负的具体职责、履行的义务、享受的优惠，确保意见能够得到切实执行。

(二)不断创新社会组织参与社会管理创新的方式、方法

创新是社会组织生存和发展的动力源泉。社会组织应敢于解放思想、锐意改革，要敢于打破传统思想、体制的束缚，在不违背基本原则的前提下对自身管理服务机制进行大胆尝试和创新。要善于学习借鉴政府组织、企业组织、群团组织的先进经验和做法，不断推出社会管理和公共服务的新项目、新举措。

(三)多渠道拓宽社会组织资金筹集渠道

一是加大对社会组织的财政支持力度。即通过设立社会组织发展专项基金的形式，对从事公益事业的社会组织进行资助，重点资助公益慈善、社会福利、社会服务等类型的社会组织。政府的财政支持不能全部以财政拨款和补贴的形式，而是应该主要采用项目为导向的经费支持形式，这样有利于形成竞争机制，促进社会组织提高效率，加快发展。此外，政府的资助必须做到公开透明、公平竞争、公正和诚实信用。

二是建立健全政府购买服务制度。可通过制定规章制度来明确政府购买服务的资金管理、项目范围、工作程序和购买方式，要制定相应的考核管理办法，明确承接社会组织的资质审查、契约管理、跟踪监督、绩效评估、资金审计、权利义务和奖惩措施。

三是大力实施税收优惠，间接为社会组织提供财政支持。虽然我国的法规政策中有一些对非营利组织的税收优惠政策，如《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《事业单位、社会团体、民办非企业单位企业所得税征收管理办法》、《关于医疗卫生机构有关税收政策的通知》、《关于非营利性科研机构税收政策的通知》，但具体落实情况不甚理想。当前，应尽快制定、实施社会组织税收优惠实施方案，明确各相关部门职责，实行领导问责制，以确保税收优惠政策尽快落实。

四是努力实现社会组织资金来源的多元化、社会化。如接收捐赠、联合筹资、利用市场筹资以及提供服务收取合理费用等。

(四)注重提高社会组织成员参与社会管理创新的能力

首先，建立包含专业管理人员、专职员工、社会志愿者等在内的多层次人才队伍。要加强对社会组织管理人员的教育，努力提高其对社会管理创新的认识，提高其综合素养。要通过引进、培训等方式，建立起属于社会组织自身的专职员工队伍。同时，要积极发挥志愿者在社会管理创新中的优势，将其纳入社会组织的工作体系中。

其次，按照党管人才的原则，加大社会组织人才工作力度。要加强对社会组织的政治引导，积极落实在党代会、人代会、政协中增加社会组织的代表(委员)比例。要加强社会组织党建工作，创新社会组织党组织的设置方式，做好党员发展工作，积极吸收社会组织中的业务骨干和积极分子入党。把社会组织人才建设列入地方发展规划，明确社会组织人才建设的目标任务和主要措施，制定完善人才的政策制度，促进各项政策措施的落实。

最后，逐步完善人才队伍的保障机制。主要包括实现工作人员的职业化，提高工作人员尤其是专家型人才的工资待遇，制订专门的劳动人事管理制度、人事档案管理制度、职称评定制度、收入分配和考核奖惩制度等，健全工作人员的社会保障机制。

(五)广泛开展与政府、企业及其他社会组织的交流合作

一是探索建立社会组织与政府良性互动的合作关系。在社会管理体系中，政府起着主导作用。所谓“政府负责”，主要是指提供更多更好的公共服务，努力使政府及各职能部门的管理更加协调有效。具体而言，政府在社会管理中要按照转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能的要求，健全政府职责体系，强化社会管理职能，努力建设服务型政府，提供更多更好的公共服务。而社会组织在社会管理体系中主要起着协同作用，在具体的社会管理与公共服务中，社会组织可以把政府管不了、管不好的公益事务承担起来，成为政府的有力助手，从而建立起社会组织与政府的新型合作伙伴关系，最终形成政府主导推动、社会组织积极参与的良好局面。

二是推动企业与社会组织的联动发展。企业不仅仅是追逐利润最大化的经济组织，也是担当社会责任的公共组织。社会组织在管理运行中，不能仅仅把企业视为服务对象，更应当作合作伙伴。社会组织与企业各有优势，应该通过二者的合作实现联动发展。这方面，JA中国(美国国际青年成就组织中国部)开展的“职业见习日”活动就是一个很好的例证。该活动组织中学生到各大公司去了解企业员工如何工作，企业通过与JA中国的合作，使员工在工作的同时参与了公益活动，增加了员工的志愿意识和荣誉感，同时也为所在城市的学生教育提供了帮助，实现了JA中国的公益目的，达到了双赢。

三是促进社会组织之间的沟通合作。参与社会管理创新不能仅靠单个社会组织的“孤军奋战”，而应注重信息交流，整合资源，鼓励联合行动。为弥补社会组织管理空当，化零为整，促进社团之间的交流合作，北京市创造性地构建了“枢纽型”社会组织工作体系框架，这是一种由政府认定，对同类别、同性质、同领域的社会组织进行联系、服务、管理的联合型组织。这些“枢纽型”社会组织充分发挥其在政治上的“桥梁纽带”作用、业务上的“龙头”作用、日常管理和服务上的“骨干”作用，不断创新社会组织管理体制和工作机制，不断优化社会组织发展环境，取得了积极成效。概括言之，合理配置社会组织之间的资源，取长补短，有利于社会组织高效履行其参与社会管理创新的职责，并最终形成合力促进社会事业的又好又快发展。

C916．1

A

1003－4145［2012］09－0060－04

2012－07－23

孙录宝(1975—)，男，西安交通大学经济与金融学院博士研究生，山东省创新管理研究院常务副院长。

(责任编辑:陆影luyinga1203@163．com)