加强改革顶层设计关键问题研究*

韩 越，萨丽娜

(沈阳工业大学思想政治理论课教学科研部，沈阳 110870）

加强改革顶层设计关键问题研究*

韩 越，萨丽娜

(沈阳工业大学思想政治理论课教学科研部，沈阳 110870）

改革顶层设计不仅是一个政治新词汇，而且具有促进思想进一步解放的重要作用。改革顶层设计既不同于战略谋划与确定，也不同于战术制定与实施，它是介于二者之间而又联系二者的关键环节。对于加强改革顶层设计这一课题应结合改革历史进程进行深入研究，从而进一步明确加强改革顶层设计需要重视和把握的重点和难点问题，即突出导向性、体现规律性、强化统筹性、明确主体性、具有操作性、重视动力性。

改革顶层设计;导向性;规律性;统筹性;主体性;操作性;动力性

顶层设计这一概念来自于系统工程学，是大型工程技术领域的一种设计理念。它是针对某一具体的设计对象，运用系统论的方式自高端开始的总体构想和战略设计，注重规划设计与实际需求的紧密结合，不仅需要从系统和全局的高度对设计对象的结构、功能、层次、标准等进行统筹考虑和明确界定，而且十分强调从理想到现实的技术化、精确化构建，是铺在意图与实践之间的“蓝图”［1］。

加强改革顶层设计首先见诸国家正式文件，始于《中共中央关于制定国民经济第十二个五年规划的建议》，继而在2010年中央经济工作会议上再一次加以强调。2011年全国“两会”上，温家宝总理在《政府工作报告》中指出:“要更加重视改革顶层设计和总体规划”［2］。国家事关全局的重要会议和文件中反复对此加以强调，使“改革顶层设计”成为一个人们耳熟能详的政治新名词，为社会各界广泛使用，甚至有的专家学者认为当前已出现“顶层设计”泛化的现象。正如邓小平当年提出“摸着石头过河”、“科学技术是第一生产力”，在南巡谈话时提出“改革开放胆子要大一些”、“要大胆地试、大胆地闯”［3］28一样，加强改革顶层设计同样起到了引发人们积极思考、探索的作用，为人们进一步解放思想开拓了新的讨论空间。

借用和应用一个概念，既要了解本意，又要引申意义，在不能明确“是什么”的时候，首先可以明确“不是什么”。笔者认为，顶层设计应该不是指导思想、不是总体发展战略，也不能等同于发展规划，但又不能不说其具有战略意义和规划色彩;顶层设计应该不是具体操作措施、不是具体任务安排，但又必须具有十分明确的针对性、操作性。概括地说，顶层设计居于理想与现实、理论与实践、战略与战术之间;形象地说，它与邓小平同志提出的“摸着石头过河”一样，都是为了实现由此岸达到彼岸而提出的一种实践方法论。相对于形而上，它是形而下;相对于形而下，它是形而上;相对于改革进入深水区，它不是“石头”，而是“桥”和“船”。也正是由于这种特殊地位、“模糊地带”，使其人人可用、各方面可用，确有进一步厘清的必要。

2010年，《中共中央关于制定国民经济第十二个五年规划的建议》明确提出:“改革是加快转变经济发展方式的强大动力，必须以更大的决心和勇气全面推进各领域改革。更加重视改革顶层设计和总体规划，明确改革优先顺序和重点任务，进一步调动各方面改革积极性，尊重群众首创精神，大力推进经济体制改革，积极稳妥地推进政治体制改革，加快推进文化体制、社会体制改革，不断完善社会主义市场经济体制，使上层建筑更加适应经济基础发展变化，为科学发展提供有力保障。”［4］深入理解、研究特别是落实加强改革顶层设计的决策部署，必须明确其必备的几个要素。

一、突出导向性

从一般意义上说，设计总是要按照理想目标去设计，正所谓“取法乎上，得乎其中”。改革顶层设计的重点任务在于以科学发展观为指导，进行总揽全局的高层次谋划，描绘体现科学发展要求的理想蓝图。概括地总结历史与现实的改革出发点主要有两个:一是由理想的目标出发——实现目标是共识，通过改革谋求实现目标的途径;二是由现实存在的问题出发——这些问题是共性问题，通过改革找到解决问题的办法。最理想的改革顶层设计蓝图，应同时体现这两个方面的要求。首先，改革顶层设计必须坚持正确的政治方向，必须以建设中国特色社会主义为目标，任何偏离这一大目标的顶层设计都是要不得的。因为这一奋斗目标是我们党领导全国各族人民深刻总结长期实践经验，依据国情和历史作出的正确选择。这是所有改革设计的基础，尤其应该是改革顶层设计的基础，任何时候都不能动摇。其次，改革顶层设计必须以解决问题为取向。在经济体制改革方面，要有利于解决制约经济发展方式转变的体制机制障碍;在政治体制改革方面，要有利于实现坚持党的领导、坚持人民当家作主和坚持依法治国的有机统一;在社会体制改革方面，要有利于破解建设和谐社会的体制机制障碍。同时，作为一种理想的改革顶层设计，要令人向往，能够激发全社会方方面面的积极性、主动性和创造性。从利益驱动的角度来说，就是要力求让每一项改革使尽可能多的人受益，以尽可能地获得最大限度的支持。只有符合大家的共同追求，又能解决大家共同面临的矛盾和问题，才能够引导人们为之努力奋斗。

二、体现规律性

任何领域的设计都要符合规律，改革顶层设计更应该体现规律性。规律是事物内部各要素之间的固有的、本质的、必然的联系。回顾我国三十多年的改革历程，是遵循先农村后城市、先沿海后内地、先经济后政治、先微观后宏观、先局部后整体的路径［4－5］，按照先易后难的顺序推进渐进式改革，本身就是对改革客观规律的正确把握和正确运用。我国改革不搞“休克疗法”，没有照搬照抄任何国家、任何一种模式，而是实事求是地“摸着石头过河”，实现了改革的稳步推进并取得了巨大成功。目前，改革顶层设计的一个重要方面就是明确改革的顺序，而这种顺序的确定首先要把握各项改革之间的联系，把握正在进行的改革与外部事物之间的联系。改革目标的确定，需要明确是否符合发展阶段、资源基础等基本国情;改革措施的提出，需要充分考虑国内外的经济形势是否适宜，需要考虑改革的力度、发展的速度和人民群众可以承受的程度等;在改革推进过程中，需要妥善处理各方面的利益得失，统筹考虑个人利益与集体利益、局部利益与整体利益、当前利益与长远利益的关系，以确保改革能推得动、推得开，能够实现既定的目标。改革顺序的确定内在地包含了时机的选择和机遇的把握。回顾我国的改革历程，改革似乎总是在“闯关”，套用这种思维方式，可以说今天提出的改革顶层设计是把握住了“机遇关”。当前，我国既处于发展的战略机遇期，也处于改革的战略机遇期，对这种重要机遇期的正确把握体现出对规律的把握;能够因势利导，以顶层设计为指导适时推进各项改革，也体现出对时机、对规律的把握。经过三十多年的改革开放，我国不仅取得了巨大的成就，更形成了人民群众支持改革的坚实群众基础，不失时机地推出改革顶层设计，加大改革力度，解决人民群众关心并且迫切希望解决的难点热点问题，有利于加速改革进程，并因此获得推进改革的强大动力。我国已经成为全世界第二大经济体，尽管从人均的角度来看与发达国家和地区仍然存在着巨大差距，但这毕竟可以为推进改革提供更多的“腾挪”空间。中央在这一特定的历史阶段提出加强改革顶层设计的要求，不能不说是对改革时机的准确把握。

三、强化统筹性

强化统筹是加强改革顶层设计的题中应有之义。回顾我国改革历程，之所以医疗、教育、社保、住房等改革曾走入过误区，就是因为缺乏统筹，没有充分考虑历史与现实的关系、区域之间的关系、体制外与体制内的关系，而是“头痛医头，脚痛医脚”［6］。从当前形势来看，转变经济发展方式需要统筹考虑经济发展与资源承受力，理顺政府、市场、企业和社会之间的关系;收入分配制度改革需要统筹，因为涉及到国家、企业、居民之间，地区、行业之间利益的重大调整。我国面临的最大统筹是城乡之间的统筹，在现行城乡二元的土地制度、户籍制度和公共服务制度改革方面，一个地区、局部区域可以探索、试点、实践，但最终解决问题必须从党和国家的层面来统筹。从改革顶层设计本身来看，强化统筹还应该体现其特殊性，主要是在“设计”时就应充分考虑和体现其自身的系统化和整体性:一是要统筹进行总体设计。通过对改革的战略目标、战略重点、优先顺序和主攻方向等进行规划部署，真正从战略高度统筹改革与发展全局。二是要统筹进行制度安排。无论是试点还是推广，最终改革的成果都要体现在制度层面上。进行改革顶层设计之时，就应立足于总体性和根本性，明确将各项具体改革措施提升到制度、体制和机制建设层面的可行性，也就是说，任何试点和试验都要以形成统筹的治本之策为目标。三是要统筹进行风险控制。改革是一项庞大的系统工程，而且是社会系统工程，同时又是前无古人、无从借鉴的创新和创造，必然存在风险，有时甚至是巨大的风险。所以，在强调顶层设计重要性、必要性、紧迫性特别是系统性的同时，更要考虑对系统风险的统筹控制。因此，不能因为强调顶层设计而放弃试点推广这种行之有效的办法，而要在这一过程中增加必要的、实事求是的、规范的改革评价机制，不成功的试点绝不能推广。近年来，一些地区和部门先后试行“公车改革”，但鲜有成功的试点，因此也没有在全国范围内推开。但以此为基础，经过比较、反复、评价、论证，相信这种符合改革大方向的专项改革必将在顶层设计的指导下推出统筹解决的方案，最后全面推开并取得成功。

四、明确主体性

要进行改革顶层设计，就需要明确顶层设计的主体。事实上，由谁来进行顶层设计是明确的，在尊重人民群众首创精神的前提下，在充分调动基层、地区、部门改革积极性、主动性的基础上，从根本上说必须由党中央国务院来进行统一组织。但从操作层面和现实角度来看，大量的具体工作需要由具体的部门来承担。郑永年认为，可以在借鉴其他国家经验的基础上成立国家级别的委员会，以统筹改革事宜［7］。张林山建议，成立由中央直接领导的权威的、独立的、超越部门的改革领导协调机构［8］。成立这样的部门，一是有利于超越部门利益，或者说专注改革，三十多年来，各地区、各部门都在积极推进改革，都为改革作出了重要贡献，有些地区行政区划的确立、有些部门的设置本身就是改革的成果，但也不可否认，随着改革的深化和推进，既得利益已经开始束缚这些地区和部门的手脚，让既得利益者改革自己，常常因为“与虎谋皮”而不合逻辑。二是有利于强化中央改革决策的执行和实施。成立由中央直接领导的改革领导协调机构，有利于从总体上把握改革的进程，强化改革的决策机制，强化对各项改革的统筹协调，通过综合改革总体情况、完善改革推进方式，把自上而下的改革与地方改革试验有机统一起来。三是有利于形成统一的改革评估机制。改革的评价权不能交给改革的具体执行主体，而应交给被改革者特别是广大人民群众。为此，应由中央直接领导的部门来组织建立多元参与的评估体系，充分听取各方面意见，形成多元参与、科学合理、客观公正的评价体系。

五、具有操作性

相对于战略层面，改革顶层设计要体现具体的操作要求，改革顶层设计合理与否的一个重要检验标准，就是这种“设计”是否具有可操作性。比如，在改革突破问题的选择上，当前的收入分配制度改革是全社会所关注的利益格局的热点和难点问题，涉及行政管理体制、财税体制、垄断行业、发展民营经济、缩小城乡差距、改善公共服务和提高政府公信力等各个领域的改革，以此为突破口尽管有难度，但因为有需求、有共识、有动力，所以具有较强的现实针对性，如果能取得实质性突破将进一步释放社会需求、缓解社会矛盾、推动科学发展［9］。具体来说，改革顶层设计要具有操作性，一是要以科学发展观为指导明确改革的总体目标、阶段目标，特别是要将各个目标有机地统一和衔接起来，真正实现深谋远虑、统筹兼顾、系统设计的总体规划效果。二是着眼于现实问题选择改革的时序、步骤、重点，努力打破僵局，走出政治体制改革相对滞后、经济体制改革停滞的胶着状态。三是选择实现途径，着力解决体制性障碍和深层次矛盾，全面协调推进经济、政治、文化、社会等体制机制创新。四是加强改革立法，把改革纳入制度化、规范化、法治化轨道，逐步通过法律形式将改革目标上升为国家意志，明确界定改革主体、改革对象、改革责任，强化改革目标的约束性，使改革目标成为法定责任，以法律手段使改革由规范化、制度化逐步走向法制化。

六、重视动力性

改革共识是改革的动力。经历了三十多年，应该说我国改革已经也必然要进入新阶段。但不难看出，在当前的社会中，改革共识与三十多年前相比已经出现落差，在长远发展战略、短期经济政策方面时有分歧，因为改革进程的加快和代际认识的不同，改革初期形成的共识已经在部分民众中失去了号召力。有人提出，今后改革愿望最强烈的是80后、90后、00后，这不无道理——对他们而言，没有经历过物资匮乏时期，出生之后就是商品经济、市场经济，也许相对他们的父辈，他们会更为“激进”。从根本上说，改革的动力源泉是全民的共识，这是尊重人民群众首创精神的要义所在。安徽凤阳小岗村之所以成为中国农村改革的发端，是历史的偶然，也是历史的必然，不仅反映了当时全国广大农村人民群众的共识，而且反映了当时一批力主改革、勇于改革的改革者的共识。因此，在加强改革顶层设计时必须高度重视改革共识的培育，以增强改革的动力，化解改革的阻力。改革最终需要广大人民群众的普遍参与特别是创新创造才能成功，所以，改革顶层设计必须在理念上弥合社会公众的认知差异，在全国范围内营造和形成关心改革的氛围，培育支持改革的舆论环境，进而形成更为强大的改革共识，为实现改革顶层设计的目标注入更为强大的动力。

七、结 语

改革顶层设计在现阶段明确提出并加以强调，并不意味着过去的改革没有顶层设计。“摸着石头过河”是符合当时历史阶段的改革顶层设计，这一顶层设计对应的是改革初期的历史现实，对应的是邓小平提出的“三步走”发展战略。今天突出强调加强改革顶层设计，对应的是改革已经进入“深水区”，对应的是改革进程中出现的一系列亟待解决的矛盾和问题，对应的是如何实现科学发展、创新发展、和谐发展。所以，对改革顶层设计研究探讨的着力点更应落在“加强”上，进一步明确顶层设计应该突出解决的问题，以保证改革顶层设计能够通过实践取得实效。

［1］许耀桐．政治体制改革要重视顶层设计［EB/OL］．［2010－12－12］．http://theory．gmw．cn/2010－12/ 12/content_1446014．htm．

［2］温家宝．2011年政府工作报告［EB/OL］．［2011－03－16］．http://www．china．com．cn/policy/txt/2011－03/16/content_22150608．htm．

［3］邓小平．邓小平文选:第3卷［M］．北京:人民出版社，1993．

［4］中共中央．关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议［EB/OL］．［2010－10－27］．http://news．xinhuanet．com/politics/2010－10/27/c_ 12708501．htm．

［5］倪春纳，王里．改革“顶层设计”的路径期成［J］．改革与发展，2011(5）:50－53．

［6］张锋．改革方向是顶层设计+基层推动［N］．学习时报，2012－03－20(2）．

［7］郑永年．“顶层设计”克服中国改革的既得利益［EB/ OL］．［2011－04－12］．http://www．zaobao．com/special/china/cnpol/pages4/cnpol110412g．shtm l．

［8］张林山．改革顶层设计为转变经济发展方式提供强大动力［J］．中国经贸导刊，2011(23）:31－34．

［9］季明．浅谈改革顶层设计［J］．岭南学刊，2011(2）:5－8．

On key issues of enhancing top-level design of reform

HAN Yue，SA Li-na
(Department of Teaching and Research of Ideological and Political Theory Courses，Shenyang University of Technology，Shenyang 110870，China）

The top-level design of reformis not only a political phrase，but also plays an important role in promoting further emancipating minds．The top-level design of reformis not only different from strategic planning and determination，but also different from tactical formulation andimplementation，whcih is a key tache between the two and links them together．The issue of enhancing top-level design of reform should be deeply studiedin accordance with the historical process of reform，in order to furtherly intensify the key points and difficulties which should be regarded and grasped of enhancing top-level design of reform，namely，to highlight guiding principle，to reflect regularity，to enhance total plan，to identify subjectivity，to possess operational capability，and to emphasizemotivity．

top-level design of reform;guiding principle;regularity;total plan;subjectivity;operational capability;motivity

D 63

A

1674－0823(2012）04－0366－04

2012－05－23

辽宁省社会科学规划基金项目(L11BJY015）。

韩 越(1965－），女，辽宁沈阳人，副教授，硕士，主要从事马克思主义中国化等方面的研究。

* 本文已于2012－08－29在中国知网优先数字出版，DOI为CNKI:21－1558/C．20120829．0851．017，http://www．cnki．net/kcms/ detail/21．1558．C．20120829．0851．017．htm l．

(责任编辑:郭晓亮）