食品安全监管体制探究*

刘 杨，王甜甜，陆云生

（辽宁大学法学院，沈阳110136）

【专题论坛：食品安全问题法律规制研究】

食品安全监管体制探究*

刘 杨，王甜甜，陆云生

（辽宁大学法学院，沈阳110136）

2009年2月《食品安全法》的颁布，标志着我国食品安全保障进入了一个全新的法治时代。食品安全问题的复杂性和多样性决定了仅靠立法是不够的，还必须善于把科学的立法付诸实施，并在这一过程中检验、完善既有法律体系。由于在食品安全领域消费者的弱势地位，行政监管法律制度应当扮演更为重要的角色，同时，对于国外较为完备的食品安全监管机制也应进行必要的分析和借鉴。

食品安全；监管体制；监管模式；监管机制；行政监管；行政责任

“王者以民人为天，民人以食为天。”食品安全问题是近年来民众热议的话题之一，频发的食品安全事件使得民众对食品和政府的信任度降到了最低点①近年来影响较大的食品安全事件有：2004年安徽阜阳“毒奶粉”事件，2005年“龙口粉丝”事件，2006年“红心鸭蛋”事件，2008年“三鹿奶粉”事件，2011年“双汇瘦肉精”事件等。。虽然《食品安全法》已于2009年2月颁行，对于打击和遏制食品安全领域的不法行为，保障公众的身体健康和生命安全具有十分重要的意义，但是我国的食品安全监管体系还很不健全，需要进一步完善。本文从行政机构设置、行政权力分配、健全行政依据、优化行政责任分配以及激发外部监管潜力等方面对食品安全监管体系进行探究，以期为改善和提高我国的食品安全环境略尽绵薄之力。

一、改进食品安全监管模式

从2004年国务院颁布《关于进一步加强食品安全工作的决定》起，我国食品安全开始实行分段监管模式。2009年新《食品安全法》颁布之后，总体上看我国的分段监管模式没有太大变化，“从农田到餐桌”仍主要分为四大环节来进行监管：根据《农产品质量安全法》第三十四条之规定，由农业行政部门负责初级农产品生产环节；根据《食品安全法》第四条之规定，由质监部门负责食品生产加工环节，工商行政部门负责食品流通环节，食品药品监督部门负责食品消费环节，卫生行政部门承担食品安全的综合协调职责，组织查处食品安全重大事故；出入境检验检疫部门负责食品进出口环节监管。具体到各地方，根据《食品安全法》第五条规定，县级以上人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作，而县级以上地方卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监管部门则各司其职，在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。这种根据专业分工进行监管的模式，可以说有其合理性与科学性。

但这种监管模式又存在不可避免的缺陷：第一，食品安全各环节之间的自然关系使得食品生产流通各环节交叉反复，很难对各部门的职权加以详细界定。由于部门之间的职权界限模糊，往往会出现监管的空白地带，使得不法的食品生产经营者有利可图；由于存在多头监管，往往会出现“有利管，无利不管”的不良局面。第二，部门监管重叠，相互之间又缺乏有力的互动协调机制，很容易造成有限行政资源的极大浪费。在广东曾经发生过10家执法部门对生产月饼的企业进行重复检查的现象，被《羊城晚报》以“检查单位前赴后继吃月饼”为题进行了报道［1］。第三，缺乏有力的协调机构。国务院为了加强对食品安全的统一管理，设立了专门的食品安全委员会，这是一个高层次的议事协调机构，负责协调、指导食品安全监管工作。但食品安全委员会的具体职责并不明确，和其他食品监管部门间的关系没有具体规定，如何分工、协作也没有明确。

为了避免分段模式带来的弊端，笔者认为可以采取以下措施来改进我国的食品安全监管模式：首先，建立相对集中的监管模式。针对我国食品安全监管体系职责分散、职责交叉、职责重叠以及盲区并存等弱点，应当将过于分散的职权相对集中化，在明确各部门权责的前提下消除部门之间的分割，增强部门之间的合作。根据目前我国国情，可以考虑由一个主要部门在整体上对全国的食品安全统一进行监管，其他相关部门则按照食品的类别从田间到餐桌具体地进行全程监管，如由农业部监管面粉、小麦、蔗糖、淀粉等农产品、水产品及基础加工品。这种改革方案比较适合当前国情，且在实践中具有很强的可操作性。

其次，建立权威独立的协调机构。我国虽然在国家层面建立了食品安全委员会来协调各部门之间的职权，以解决权责不清、职权混乱的问题，但该委员会作为议事协调机构是因特别授权才享有行政管理职权的，尚显不够权威。这使得食品安全委员会在协调强势行政主体时不免处于一种软弱无力的尴尬境地，很难有效发挥其原有的协调功能。因此，应明确食品安全委员会为刚性行政主体，详细界定其职权范围，使其作为高层次的权威协调机构在宏观上把握全国的食品安全监管工作，并且“应赋予食品安全委员会直接监督管理各监管部门的职能，对于监管部门没有履行的监管职能，食品安全委员会可以直接下达行政命令要求予以履行，彻底改变其无具体实权的局面”［2］。此外，作为一个高层次的协调机构，食品安全委员会应当保持独立性和中立性，避免受单个部门利益的影响和控制，以便更有效地开展食品安全监管工作。

二、完善食品安全监管法律体系

依法治国、依法监管是当今世界食品监管的最根本规则。法律作为食品安全监管中最强有力的手段在食品安全监管中的作用是显而易见的。拥有一整套完善的食品安全法律体系的西方发达国家，其食品安全监管机制也都是较为成熟的。据不完全统计，我国现行的法律法规中全国人大制定的与食品安全相关的法律约21部，国务院制定的相关行政法规约40部，各部委制定的与食品安全相关的规章约150部［3］26，包括《食品安全法》、《产品质量法》、《转基因食品卫生管理办法》、《食品添加剂卫生管理办法》、《集贸市场卫生管理规范》、《突发公共卫生事件应急条例》等。这些法律、行政法规和部门规章共同构建起我国食品安全监管法律体系的基本框架。从法律效力的角度来划分，该框架包括以下三个层次的内容：一是全国人大及其常委会制定的与食品安全相关的法律，如《中华人民共和国食品安全法》；二是国务院制定的行政法规，如《农业转基因生物安全管理条例》；三是国务院各部委及各地方政府制定的规章，如卫生部等六部门联合颁发的《食品安全信息公布管理办法》。

虽然我国已经出台了诸多与食品安全相关的法律法规，但却尚未形成成熟完备的食品安全监管法律体系。首先，我国食品安全法律体系系统性不强、完整性不够，针对有些食品安全核心问题并没有相应立法。我国于2008年颁布了《乳品质量安全监督管理条例》，但畜产品、水产品等主要食品行业的安全监督管理条例仍没有出台。重要立法的缺失使得我国的食品安全法律体系存在漏洞。其次，我国采取分散式的立法模式，相关法律法规之间缺乏有效协调，对同一对象的规制甚至互有冲突。如对市场上发现的未经检疫的肉类产品，《动物防疫法》第三十八条规定：“已出售的没收违法所得；未出售的，首先依法补检，合格后可继续销售；不合格的，予以销毁。”而《食品安全法》第八十五条则规定：“由有关主管部门按照各自职责分工，没收违法所得、违法生产经营的食品和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证。”［4］可见，两部法律对同一违法行为规定了迥然不同的处罚措施，虽然根据《立法法》第八十五条之规定，同一机关制定的新的一般规定同旧的特别规定不一致时由制定机关裁决，但是监管部门在实际操作过程中却面临着一定的困难。

笔者认为，既然我国已经颁布了《食品安全法》作为基本法，首先就应当围绕该法分门别类地制定一整套具体的、详细的规定与之配套，以弥补法律缺陷和空白。“日本在其《食品安全法》（2003年修订前叫《食品卫生法》）的统辖下，关于食品安全监管的立法主要有《食品法规》、《食品法规标签要求》、《包装及容器法规》、《食品添加剂法规》、《农药和其他污染物规定》、《食品及农产品进口法规（其他法规及要求）》、《食品及相关产品进口程序》以及《食品废弃物再利用法》等。”［5］其次，要对现有杂乱冲突的法律法规进行系统整理和归纳加工，明确哪些可以继续适用，哪些需要修改、补充或废止，同时，突出重点立法，填补空白，理顺矛盾，使我国与食品安全有关的法律、行政法规、部门规章及地方性立法不断完善化、科学化，逐步形成效力等级分明、结构严谨、协调统一的食品安全监管法律体系。

三、平衡监管权力主体的权力与责任

权责统一（对等）是法治的基本要求。在我国食品安全监管领域中，监管主体权力与责任并不完全对等是目前存在的一个突出问题。2009年颁布的《食品安全法》对行政监管主体责任的规定存在不少需要进一步细化、明确之处。如《食品安全法》规定，在食品安全事件发生后，相关监管部门和监管人员有渎职等行为时，要对直接负责的主管人员和其他直接责任人员进行记大过或降级处分；造成严重后果的，给予撤职或开除处分并要求主要负责人引咎辞职。但是，这一规定中责任人渎职行为的界定标准、处罚幅度还需要进一步明确。法律规定过于粗略、模糊很容易导致监管主体权力和责任的失衡，在缺少责任规制的前提下，监管主体往往会有法不依、执法不严甚至以权谋私。

为了保证行政监管主体职责明确、权责统一，笔者建议可以在相关制度上进行微调：首先，应将食品安全监管部门的职责进一步细化，明确各部门的具体责任，做到行政监管责任的“分产到户”。其次，在明确各部门权力与责任的基础上，建立起完善的监管失职行政问责制度，上至监管机关领导下至每个监管机关工作人员在食品安全监管上都负有明确的责任，以保证在食品安全事件发生后第一时间对食品安全监管部门的责任进行追查。再次，完善食品安全监管部门的自我监督制度。“权力易于腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”［6］220，为了防止食品安全监管部门执法不严、以权谋私，食品安全监管机关应当定期向辖区居民公布辖区内的食品安全状况，并将该部门具体责任人的基本信息公开，便于群众及时向其反映所在辖区内食品安全监管过程中所出现的问题，起到更好的监督和督促作用。总之，食品安全监管主体权责进一步统一是解决我国当前食品安全问题的一个重要环节；做到责任具体化、明确化，加大监管机关自身的检查监察力度是我国食品安全行政监管领域的当务之急。

四、国外食品安全监管制度的借鉴及思考

在当今国际社会，各个国家和政府对食品安全问题都越来越重视，并建立起相应的食品安全监管制度，其中不乏一些相对完善的监管制度值得我国借鉴和思考。限于篇幅，本文仅简要地介绍一下美国、欧盟、日本的食品安全监管制度及其借鉴意义。

（1）美国：独立的高效监督评估体系。“美国实行的是食品安全机构联合监管制度，各个地方政府在严格进行各自食品安全监管的同时，也建立了全国范围内的食品安全监督系统，在这个整体的系统之中，有专门的科学技术人员对全国范围内的食品安全进行长期的监督和检测。”［7］这些专门的监管主体独立完成监管，同时，美国还设有专门机构对食品安全监管行政系统进行不定期评估，敦促行政监管部门依法严格地监管执法。可以说，美国的食品安全监管体系是值得世界各国借鉴的一个范例，这种统分结合的监管体制，监管主体的专业性、独立性，先进的技术手段和覆盖全面的评估体系，对于我国食品安全监管体系的完善和发展具有重要的参考意义。

（2）欧盟：重视区域合作、加大监管投入。自从2000年“疯牛病”事件后，食品安全问题便引起了欧洲各国的普遍重视，而作为欧洲一体化产物的欧盟自然也对食品安全监管问题进行了改革，并且在食品安全监管中投入了巨大的人力物力，建立了欧盟食品安全管理局。该局分为4个独立部分以及8个专门小组，其编制为250人，每年的经费就高达4 000万欧元。此外，欧盟还建立了全欧洲范围的食品安全警报系统，大大提高了整个欧洲的食品安全监管水平。欧盟的这种加强国际区域合作的监管手段，对于我国来说也是具有很大借鉴意义的。我国是一个食品原料贸易大国，每年都会在食品进出口贸易中与他国发生大量纠纷，很大一部分原因就是我国的食品卫生标准不符合其他国家的要求，区域间标准差异过大。因此，我国可以借鉴欧盟的这种区域合作经验，在食品安全监管中与国际标准接轨，降低食品国际贸易的监管标准差异壁垒。

（3）日本：政府和消费者共同监管。“日本在食品安全监管机关严格遵循本国的相关食品安全监管行政法规和具体的分工职责要求之外，最大的特色还在于建立了消费者与食品卫生监管机关的交流渠道，这一措施使得消费者能够及时地获知当前国家食品生产领域的具体情况。”［8］比如，当前市场中哪些食品存在风险、监管机关将会采取何种措施、近期将如何应对等。日本的这种消费者与监管机关的交流机制对于我国来说是具有很大现实作用的，既可以使消费者的权益及时得到维护，也在这一过程中监督和敦促了食品安全监管机关的监管执法，可谓一举两得。

五、结 语

“民以食为天”的观念很久之前就植根于中国人心底。近些年来，市场经济体制改革不断深化的过程中出现的问题给我国食品安全生产带来了很大的负面影响，“毒奶粉事件”、“毒豆芽事件”、“地沟油事件”等都给我国食品安全敲响了警钟。在当前食品安全形势严峻而仅靠市场调节又不能完全解决的情况下，行政监管的作用就显得尤为重要。但由于长期以来我国食品安全监管体制不完善，使得行政监管的作用未能完全发挥，在立法、司法、执法过程中也存在着缺陷和不足。这就要求我国更加注重食品安全监管的科学性和前瞻性，立足于长远，平衡监管主体的权力与责任，加大监管力度。只有这样，才能保证我国食品生产安全、有序、良性地运转。

［1］杨辉.完善食品监管执法体系的几点思考［J］.中国卫生法制，2007（1）：27-28.

［2］郑晓霞.我国食品安全监管现状及对策［J］.法制与经济，2010（8）：12-13.

［3］法律出版社法规中心.新编食品安全法律手册［M］.北京：法律出版社，2009.

［4］熊宇.食品安全监管的行政法之维［J］.四川师范大学学报：社会科学版，2011（4）：109-113.

［5］张亚丰.国外食品安全立法现状［EB／OL］.［2008-10-28］.http：／／www.civillaw.com.cn／Article／default.asp？id＝41492.

［6］阿克顿.自由与权力［M］.侯健，范亚峰，译.北京：商务印书馆，2001.

［7］王兆华，雷家肃.主要发达国家食品监管安全体系研究［J］.中国软科学，2004（7）：20-22.

［8］王中亮.食品安全监管体制的国际比较及其启示［J］.上海经济研究，2007（12）：19-25.

Exploration on supervision system of food security

LIU Yang，WANG Tian-tian，LU Yun-sheng
（Law School，Liaoning University，Shenyang 110136，China）

Promulgated in February 2009，the Food Security Law of People’s Republic of China indicates that the safeguard of food security in China entering a new era of rule by law.The complexity and diversity of food security issues destine that legislation alone is not enough，scientific legislation must be carried into execution actively，during which existing legal system can be tested and improved.Due to theweak position of consumers in the field of food security，the legal instituion of administrative supervision should play a more important role，as well as fulfill essencial analysis and reference on the more perfect supervision mechanism of food security in foreign countries.

food security；supervision system；supervision mode；supervision mechanism；administrative supervision；administrative responsibility

D 922.1

A

（责任编辑：郭晓亮）

1674-0823（2012）03-0193-04

2012-03-15

国家社会科学基金资助项目（10BFX009）。

刘 杨（1965-），男，辽宁沈阳人，教授，博士，主要从事法理学等方面的研究。

*本文已于2012-06-02在中国知网优先数字出版，DOI为CNKI：21-1558／C.20120602.1943.013，http：／／www.cnki.net／kcms／detail／21.1558.C.20120602.1943.013.htm l.