我国信访制度及其路径选择

董双蕾

(青海民族大学 法学院，青海 西宁 810007)

我国信访制度及其路径选择

董双蕾

(青海民族大学 法学院，青海 西宁 810007)

信访制度是一种具有中国特色的制度，国外并没有信访或者信访制度等名称，但有类似的机构和制度。当前，我国信访形势依然严峻，信访状况不容乐观。传统历史文化因素的影响、利益表达诉求的需要，以及公共管理领域缺乏善治，成为导致当前信访状况的重要原因。应在党的领导下，将信访问题纳入社会管理综合治理工作中，并积极构建“大维稳”、“大调解”、“大信访”等三大格局，从而使之得到妥善有效解决。

信访制度;善治;公共管理

我国正处于改革发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，这样或那样的社会矛盾和冲突不断涌现，信访量急剧膨胀。因此，做好现阶段信访工作，处理好信访问题，对于我国穿越“中等收入陷阱”，构建和谐社会具有重要的意义。

一、信访制度的中外比较与存废之争

(一)信访制度的中外比较

追溯起源，我国的信访活动萌芽于原始社会末期，后随朝代的变迁和社会的发展，各种各样的信访制度也相继出现。比如，秦创“公车司马之制”;汉许“告御状”;西晋设“登闻鼓之制”;隋唐定“上书言事、上封事和铜匦制度”;北宋“先设登闻鼓院，次设登闻检院，最后又设理检院”;明施“通政使司制度”;清置“京控制度”等。上述制度，大多朝代都是兼施并用。

从清朝灭亡到国民党在大陆统治结束这一时期，其信访形式主要以“请愿”为主，但又多种多样，例如陈请、建议、控告、呈请、告发、呈诉等。性质上既有封建主义的;又有西方自由民主主义的;也有中间势力的;还有革命人民的，特别是共产党领导的新民主主义请愿斗争等。共产党领导的根据地和解放区的信访工作开辟了中国信访史上的新纪元。［1］121

新中国成立后，国家设立了信访机构，建立了信访制度，公开正式宣布了信访是人民群众的一种民主权利。当前，我国的信访制度是指在我国特有的政治体制和文化传统背景下，由党和政府所建立的，调整行政主体与人民之间以及相关社会关系的，反映执政党基本价值判断和人民利益取向的，具有正式形式和强制性的规范体系。

信访制度的功能主要体现在两个方面:一是满足群众的利益需求，二是维护正常的社会秩序。在满足群众利益上，一方面，对群众正常的信访需求给予满足，实现权利救济功能;另一方面，满足群众正当的精神利益需求，比如保障群众的政治参与、政治监督的权利。在维护正常的社会秩序上，信访制度的实施，给人民群众提供了解决问题的途径和发泄怨气的渠道，邓小平同志曾经指出:“群众有气就要出，我们的办法就是使群众有出气的地方，有说话的地方，有申诉的地方。”［2］273这样，有利于化解矛盾纠纷和维护社会稳定。

在国外，并没有“信访”和“信访制度”这两个概念。一些学者常将其直译为“lettersandvisits”和“lettersandvisitssystem”。［1］17他们一般将类似于发挥行政性补充救济功能的“信访制度”称为议会监察专员制度或申诉专员制度。比如瑞典和英国的议会行政监察专员制度、德国的行政申诉制度，以及日本的行政相谈和苦情制度等。瑞典的议会监察专员制度，被公认为是世界上最早的由议会专职监督行政和司法机关并行实行救济职能的制度，当公民认为自己的合法权益受到行政机关及其工作人员不法侵害时，可以向议会监察专员提出申诉或控告，监察专员调查之后，一般采取调解、建议、批评或起诉等方式处理案件。英国的议会监察专员由英王任命，终身任职，主要调查由下议院议员转来的申诉案件，可以提出解决建议，但不能推翻行政机关的决定。德国的行政申诉范围非常广泛，任何人都有权单独或联名向相应的机构和议会提出书面的请求或诉愿，联邦申诉委员会在处理公民诉愿时也有很广泛的权利。日本的苦情制度即行政苦情申诉与处理制度，是指行政机关受理国民有关对行政的不满、不服等苦情申诉，并为谋求对此的解决而采取的必要措施。它具有苦情对象广泛、没有申诉期间限制和申诉程序简单等优点。［3］200-205

比较来看，国外的“信访”制度在制度理念、机构设置、法定职权以及工作独立性等方面与我国的信访制度具有一定的差异。但是，毋庸置疑，各国除了采取正常的司法救济措施外，仍然还存在着其他的救济方式。比如，上文所述的议会行政监察专员制度、行政申诉制度，以及行政相谈和苦情制度。多种救济制度的并存，彰显了现代国家以人为本、保障民权的治国理念。

(二)信访制度的存废之争

在信访制度价值和发展方向问题上，学界争议较大，至今没有形成统一的认识。有学者主张取消信访体制，其主要理由是信访体制是过去计划经济体制下人治的产物，已不符合市场经济时代的要求，相比信访制度建设，确立司法权威才是更好的选择。“就纵向的政府关系而言，各级政府间必须权责明确，都能够在宪法框架内独立履行职责，承担责任，而不是现在依靠自上而下的行政压力来约束下级政府”。［4］此派被称为取消派。有学者主张应扩大现有信访机构的权力，认为信访部门在解决矛盾纠纷中担负着重要职责，发挥着重要作用，理应强化，并应该获得更多的职权。更有甚者，主张国家应尽快制定《信访法》。据调查，这部分人士主要来自信访以及与此相关的部门。此派被称为强化派。也有学者主张，信访制度不应加强也不应取消，任其自然发展，此派被称为自生自灭派。还有学者主张应保留信访体制但要对其做全面的改革，认为化解矛盾纠纷的手段多种多样，信访制度和诉讼、复议、仲裁、调解等方式一样，都是化解矛盾纠纷中的一个措施或者渠道。但是，当前我国的信访体制功效发挥的不是太理想，必须进行系统的改革。改革的原因在于它“体制不顺，机构庞杂，缺乏整体系统性，导致各种问题和矛盾焦点向中央聚集，在客观上造成了中央政治权威的流失”和“功能错位，责重权轻，消散了国家司法机关的权威”，等等。此派被称为系统改革论派。［5］

可见，在信访制度发展走向问题上，学者们可谓仁者见仁、智者见智。结合信访实际和当前的理论研究成果，笔者认为当前学者的观点可以划分为三派。分别是取消派、强化派和改革派。

“三派”中对信访制度持取消观点的学者，从当前看，已不是主流。大多数学者认为，信访制度在当前化解矛盾纠纷、保障群众权益，以及维护社会稳定方面具有不可替代的作用。事实上，在许多法制比较健全和经济比较发达的国家或地区，也长期存在着与我国类似的信访纠纷解决机制，如上文所述的英国的议会行政监察专员制度等。近年来，我国国家信访局也加强了对国外相关“信访制度”的考察。比如，在2009年1月，国家信访局组团赴澳大利亚对其申诉专员公署制度进行了考察和访问。同年5月，国家信访局组团到英国对其公民申诉制度进行了考察和访问。在2011年11月，国家信访局投诉受理工作考察团，赴马来西亚、新加坡、韩国又进行考察和访问。这进一步说明，当前我国政府不仅没有取消信访制度的趋向，反而对如何科学利用信访制度去解决纠纷产生了一定的研究欲望。对于强化派主张“应绝对强化信访制度”这种观点，笔者认为，这也是不科学的，因为它必将把矛盾纠纷解决机制进一步引向人治，有悖于我国建设社会主义法治国家的目标和任务。对于改革派，从总体上看，其对于我国当前的信访制度评价高低不一，但都或多或少地主张保留。他们认为，当前的信访体制一方面解决了部分信访问题;另一方面又在制造新的信访，从而意识到“需要从政治体制现代化的视野来重新确定信访功能目标”。但是，他们对在当前严峻的信访形势下，信访制度所担负的社会责任估计不足，对信访制度的不可或缺性认识不到位，因此对从根本上解决信访问题的路径看的不是很确切。

在对上述各派观点和主张分析评论后，在信访制度价值和发展方向上，笔者提出“折衷说”。“折衷说”的要点有四个:第一，反对取消信访制度。第二，主张适度扩权，反对绝对扩张。扩权应该限制在严格的法治背景之下，依照法律规定和程序进行。第三，信访体制可以适当改革，但必须从我国当前的信访实际情况出发，反对好高骛远或不切实际。第四，信访问题必须综合治理。主张“信访体制折衷说”的理由如下:马克思主义唯物辩证法关于物质和意识的原理告诉我们:想问题办事情，要实事求是，一切从实际出发。当前我国处于矛盾纠纷凸显期、信访案件高发期，这是当前信访工作的最大实际，也是所有信访工作的根本出发点，一切政策和措施都应围绕这个实际制定和执行。主张信访体制取消，不切国情也不符合国际惯例，讨论此种观点没有实际意义。而主张适度扩权，现实中有着更广阔的实践经验。《中共中央、国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》(中发［2007］5号)指出，要建立健全“信访工作综合协调”等四项机制，并特别提出了要建立健全“信访督查专员制度”，强调信访部门要充分履行“提出改进工作、完善政策、给予处分建议”的职责。“改革是发展的动力，也是发展的制度条件”。信访制度要发展完善，要适应新情况新形势，必须要改革，但是信访体制的改革不能以牺牲核心政制地位和司法权威为代价，要在维护核心政制和司法权威的基础上进行改革;同时，鉴于信访问题的复杂性和涉及范围广泛性，必须综合治理。

二、信访问题的形成原因

信访形势是某个时期社会和谐度的主要指标，是社会发展状况的“晴雨表”，也是决定信访制度变迁的重要因素。当前我国的信访形势依然严峻，信访状况不容乐观。据第五次全国信访工作会议有关资料显示，2000年全国县级以上三级党政机关受理的群众信访总量为1024万件(人)次，集体访24.57万批次、564.8万人次，分别比1995年上升了1.13倍、2.8倍和2.6倍。另据统计，1996年至2000年，全国县级以上党政机关信访部门受理的群众集体访批次和人次分别是第四次全国信访工作会议前13年的2.06倍和2.75倍。2001年同比上升8.7%，2002年同比继续上升2.9%，2004年全国县级以上党政机关的信访总量突破了1300万件(人)次的大关，形成了新中国成立后的“第六次信访高峰”。尽管近两年来，中央和地方政府积极采取有效措施，加大信访工作治理力度，但目前全国县以上的党政机关信访工作机构全年受理的信访总量仍在1000万件(人)次以上，如果加上各系统、各部门及县以下的各级机构受理的群众信访，数量会更大，增长率呈现“中央多、基层少”的“倒金字塔”结构，一些新问题、新情况还在不断出现。信访问题的形成主要有三个方面的原因。

(一)历史文化因素的影响

信访是基于中国特定的历史背景和独特的文化情结，自然而然产生、发展和延续的一种社会文化现象。信访制度也是基于这种特定的社会文化需求和政治治理需求而形成的。在我国古代政治体制中，行政司法不分，从中央到地方，从皇帝到地方县令，为官者既是行政官员又是司法官员。在这种传统政治文化背景下，“青天意识”、“清官情结”和“无讼”、“耻讼”等思想意识的影响当今依然存在。在国家治理模式上，儒家政治哲学中的德治、仁治以及礼治影响深远。统治者的德行和威望高于法律。为官者须倾听人民的心声，解决人民的疾苦，这也成为民本思想对统治者的必然需求和行为逻辑。在我国历史上，司法行政化的历史文化传统影响久远，但司法又始终依附于行政。特定历史文化的积淀，使得“人治”观念在部分精英和民众心中至今根深蒂固。

概言之，在我国，信访制度具有凝重久远的历史渊源和强烈的文化认同，当代又赋予其形式和实质的合法性与合理性。这一制度具有强烈的公权政策工具和民众诉求渠道的价值。［6］

(二)利益表达诉求的需要

社会转型、经济转轨必然会引起现有利益格局的变化，从旧的利益格局的打破到新的利益格局的形成，必然会引起一系列的矛盾冲突。按照信访事项的分类，我们不排除部分群众上访是为了社会利益或公共利益，比如一些参与类、举报类上访案件，但更多的是为了满足自己的利益。上访群众往往是农民、下岗工人、城市贫民和城市化进程中的特定利益受损人员等社会弱势群体，当自身的利益受到威胁或剥夺时，他们往往手足无措，只有事后寻求政府的救济帮助。在一些涉法涉诉信访案件中，面对高昂的诉讼成本、复杂的诉讼程序，他们往往放弃诉讼之路，转而寻求上访渠道。

(三)公共管理领域缺乏善治

所谓善治就是指使公共利益最大化的社会管理过程和管理活动。它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。［7］245信访案件的处理成功与否是检验政府执政水平、公共管理领域治理水平的一块试金石。但是，现行的制度建设与社会经济发展、政府公共服务质量与人们的期待之间仍然存在着差距和矛盾。这一点在信访制度中表现尤为突出，一方面大量的社会矛盾纠纷涌入到信访部门，使信访机构承担了整个社会制度变革及社会稳定的重任;另一方面受职能等方面的制约，信访部门在解决信访事项的过程中又处于两难的境地。在这种工作状况下，信访机构错位、越位的现象屡见不鲜。

三、正确处理信访问题的路径选择

正确处理信访问题，是化解矛盾纠纷、维护社会稳定的重要手段，也是接受群众监督、密切联系群众的重要桥梁，关系到广大群众的切身利益。解决信访问题，不仅要依法赋予信访机构和相关部门必要权利，也要根据新情况新形势，不断完善发展信访制度。当然，解决信访问题，不能光靠信访部门，有些问题必须综合治理。在当前信访形势依然严峻的情形下，理应把信访工作纳入到社会管理综合治理工作中去，积极探索构建“大维稳”、“大调解”、“大信访”等三大格局，以使信访问题得到妥善有效解决。

(一)构建“大维稳”格局

稳定压倒一切，没有稳定就没有一切。“人民之安宁乃最高之法律”。［8］3构建大维稳格局，应当采取有力措施。第一，严厉打击刑事犯罪，创造稳定和谐的社会环境。对群众反映强烈的刑事犯罪问题，要坚决给予打击，从源头上消除群众因社会治安环境恶劣而产生的信访问题。第二，认真排查整治农村治安混乱地区，全面推进平安农村建设。对群众反映强烈的村干部涉黑涉恶线索，要采取措施，防止黑恶分子、宗族势力把持农村政权，消除影响农村地区社会稳定的祸根，防止集体上访案件的发生。第三，集中开展专项整治斗争。针对群众某个时期普遍反映的问题，要集中力量，专项整治。比如，针对冬季盗窃案件多发的特点，要适时进行打击，保障群众的生命财产安全。

(二)构建“大调解”格局

“大调解”是指在各级党委和政府的领导下，将人民调解、行政调解和司法调解有机结合起来的矛盾纠纷排查调处方式，目的在于将各类矛盾纠纷解决在当地，化解在基层，消灭在萌芽状态。构建大调解格局，应当多措并举:第一，建立健全矛盾纠纷排查调处机制，认真开展矛盾纠纷排查调处活动，坚持日常排查和定期排查相结合，充分发挥信息员、调解员、陪访员等“三员”作用，推广20世纪60年代初浙江诸暨市枫桥镇干部群众创造的“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决”的“枫桥经验”，实现“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交，就地化解”。第二，大力构建人民调解、行政调解和司法调解三位一体的调解格局。做到基层矛盾纠纷有人抓有人管，努力解决群众关心的热点难点问题。第三，赋予公证机构、律师组织调解纠纷的职能，建立更加广泛的纠纷解决机制。［9］公证机构和律师组织自身的优良条件，使其能够胜任部分矛盾纠纷的调解工作，从而促进社会纠纷的及时解决;同时减少诉讼，减轻人民法院的负担。

(三)构建“大信访”格局

国家信访局局长王学军同志指出:“要建立起‘统一领导、部门协调，统筹兼顾、标本兼治，各负其责、齐抓共管’的大信访工作格局。”［10］构建大信访格局，应当多管齐下:第一，畅通信访渠道，树立群众工作理念。充分尊重和保障群众的信访权利，完善信访诉求表达机制，坚决杜绝“拦访”、“劫访”等现象的发生。第二，建立健全信访工作长效工作机制和信访工作联席会议制度，充分发挥部门之间协调联动的作用。第三，推行领导干部接访制度。改变思想观念，实行领导下访、开门接访、主动约访、干部家访、派人“陪访”的信访模式，积极探索多元化解决纠纷机制。例如:山东省苍山县实行的“县级领导公开接访”制度，就取得了良好的社会效果。第四，探索新的信访救助机制。要建立起“党委领导、政府推动、政策引导、社会参与”的信访救助机制。在信访救助资金问题上，注意引导社会参与，拓宽资金来源渠道。在救助方式上要根据实际情况安排，防止一刀切。第五，加强维护信访秩序。对于以上访为名串联聚集、寻衅滋事、无理取闹、干扰破坏社会秩序和党政机关工作秩序的违法行为，要依法严肃处理，构成犯罪的，要依法追究刑事责任。

［1］李秋学.中国信访史略［M］.北京:中国社会科学出版社，2009.

［2］邓小平文选(第1卷)［M］.北京:人民出版社，1994.

［3］赵威.信访学［M］.沈阳:辽宁大学出版社，2010.

［4］于建嵘.信访制度改革与宪政建设［J］.21世纪，2006，(6).

［5］童之伟.信访体制在中国宪法框架中的合理定位［J］.现代法学，2011，(1).

［6］刘炳君.涉法涉诉信访工作的法治化研究［J］.法学论坛，2011，(1).

［7］连玉明主编.中国国策报告2003［M］.北京:中国时代经济出版社，2003.

［8］郑玉波.法谚(一)［M］.北京:法律出版社，2007.

［9］谭世贵.构建协调发展、和谐有序的中国司法制度体系［J］.苏州大学学报(哲学社会科学版)，2011，(1).

［10］王学军.深入贯彻落实《信访条例》，进一步密切党和政府同人民群众的联系［J］.求是，2006，(12).

D632.8

A

1672-0040(2012)05-0025-05

2012-06-06

董双蕾(1983—)，男，山东临沂人，青海民族大学法学院研究生，主要从事民法研究。

(责任编辑 李逢超)