论食品监管渎职犯罪的惩治与预防

宋 飞，庞 旭

(重庆市人民检察院 第二分院，重庆404100)

论食品监管渎职犯罪的惩治与预防

宋 飞，庞 旭

(重庆市人民检察院 第二分院，重庆404100)

当前，食品安全问题层出不穷，相伴而生的渎职犯罪也成了危害食品安全犯罪的一个毒瘤。食品安全监管呈现出权责模糊、主动失职以及充当犯罪分子“保护伞”等特点。国家出台了一系列规范性文件强调打击食品安全犯罪背后的渎职犯罪，但仍然存在刑事责任主体认定难、案件发现难、取证难等司法障碍。因此，需要明晰监管职责，联合公众、媒体以及其他执法部门加大对食品监管渎职犯罪的查处和惩处力度。

食品安全；食品监管；渎职犯罪

2009年2月28日全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过了《中华人民共和国食品安全法》，进一步明确了各食品监管部门的职责，为食品安全监管工作提供了重要保障。2011年2月25日全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过并于5月1日开始施行的《刑法修正案（八）》明确规定：“负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员，滥用职权或者玩忽职守，导致发生重大食品安全事故或者造成其他严重后果的，处五年以下有期徒刑或者拘役；造成特别严重后果的，处五年以上十年以下有期徒刑。徇私舞弊犯前款罪的，从重处罚。”这表明了国家惩治和打击食品安全犯罪的决心和力度。然而，近来“瘦肉精”、“毒豆芽”、“染色馒头”、“毒血旺”、“毒生姜”等一系列食品安全问题层出不穷。食品安全屏障为何屡屡被突破？监管到底缺失在哪儿？[1]突破打击食品监管渎职犯罪的瓶颈和障碍，有利于打击危害食品安全犯罪专项工作的开展。

一、食品监管渎职犯罪现状分析

从曾经的“三聚氰胺”奶粉、“大头娃娃”奶粉、“苏丹红”、“假葡萄酒”到近期报道的“染色馒头”、“回炉面包”、“瘦肉精”、“毒血旺”、“毒豆芽”等事件，监管的介入总在媒体曝光之后，因此被戏称为“马后炮”式的监管。[2]食品安全方面的职务犯罪总是与食品安全事件相伴而生，下面试举几例：

案例一：从2008年3月起三鹿集团、有关部门就陆续接到消费者反映奶粉存在问题。在之后的四五个月时间内，各级检测机构先后多次对三鹿奶粉进行检验，“均未发现问题”。直到9月被媒体曝光后，地方政府和企业才开始彻查，“三聚氰胺”奶粉促使了三鹿集团的倒闭。[3]

案例二：江苏省无锡市工商行政管理局崇安分局广益工商所原监管员唐敏华、浦达明在任职期间收受高奇等人好处，徇私舞弊不履行监管职责，擅离职守，甚至将有关部门集中打假的行动计划透露给高奇等人。检察机关分别以涉嫌放纵制售伪劣商品犯罪行为罪、玩忽职守罪对唐敏华、浦达明立案侦查。[4]

案例三：河南“瘦肉精”事件被曝光后，检察机关介入查办有关行政管理和执法人员滥用职权、失职渎职等职务犯罪情况。孟州市畜牧局赵和镇、畜牧防疫中心站检疫员李正福、动物防疫中心防疫员田伟斌等12名涉嫌渎职犯罪的国家机关工作人员已经由河南省检察机关立案侦查。[5]

温总理针对恶性食品安全事件曾指出：“诚信的缺失、道德的滑坡已经到了何等严重的地步。”[6]多数人会理解为对生产者和企业的批判和痛斥，“但现实情况告诉我们，在全社会呼唤企业家身体里应流淌着道德血液的时候，我们或许更该关注，监管者体内流淌着怎样的血液。”[7]当前消费者与生产经营者在食品安全方面呈现严重信息不对称，监管者作为食品安全的最后一条屏障，理应严惩食品安全违法失信行为，指导改善生产经营条件，引导消费者理性消费和帮助依法维权。然而，很多监管者不仅不履行监管职责，而且还从中谋取不法利益，甚至与食品安全犯罪分子沆瀣一气，充当其“保护伞”。通过对一系列恶性食品安全事件的统计分析，发现食品安全监管现状存在如下显著特征：

第一，监管职责界限模糊，呈现“九龙治水”局面。从国务院食品安全委员会的组成部门来看，食品安全的管理涉及13个主要部门，不同食品品种、不同环节，都不同的部门在管理。①国务院食安办负责食品监管工作的协调、监督、指导；卫生部门承担食品安全综合协调；工商部门监管流通环节；农业部监管初级农产品生产环节；商务部门主管食品流通行业；食药监管局监管消费环节；质检总局监管生产加工和进出口活动；工信部管理食品工业行业；公安机关打击食品安全犯罪等，涉及13个部门。各管一块，各辖一段，存在职能交叉、权责不清。初级农产品质量划归农业部门管；食品的质量检测，划归质检、药检部门管。但这些部门在乡镇并没有负责食品安全的相应机构。工商部门有人可以管，但有越权之嫌；有权限可以管的部门，却受限于系统与人员的缺乏，鞭长莫及。[8]各部门监管也存在掣肘情况，工商部门曝光市场食品质量问题，质检、药检部门认为丢了他们的丑。遇到职能交叉或者空白地带，各部门就相互推诿，致使无人监管。

第二，监管部门主动失职，实行“养鱼执法”。当前监管领域中，存在祸国殃民的“养鱼执法”现象。很多监管部门都是让“小事拖大，大事拖炸”，然后再去进行“创收罚款”。山东某县质监局一位食品审查员曾多次向记者反映基层监管问题：“现在的财政供养机制不是很顺，收费罚款省局、市局都扣一部分，剩下大约80%是‘自己’的，所有人的工资福利就从收费、罚款中出。如果说之前曝出的上海出租车运营是‘钓鱼执法’，我们现在就变成了‘养鱼执法’，每天的工作目标就是想着如何完成‘创收’任务。”[9]之所以出现“马后炮”式的监管，很大程度源于此。这种“养鱼执法”的行为是一种公开的渎职行为。

第三，部分监管人员充当食品犯罪“保护伞”。实践中，有些监管者在利益面前不能坚守立场，收受被监管者的贿赂，徇私舞弊不查处食品违法犯罪行为，甚至与被监管者串通一气，为其通风报信逃避检查，包庇和掩饰犯罪行为。湖南省放纵用“瘦肉精”喂养、销售生猪的禹喜云等人和江苏省徇私舞弊不履行职责并为不法分子通风报信的唐敏华、浦达明就是典型食品犯罪的“保护伞”。

二、食品监管渎职犯罪的打击及障碍

2009年2月全国人民代表大会常务委员会通过了《食品安全法》，成为我国第一部针对食品安全保障的法律。时隔一年，《刑法修正案（八）》新增了食品监管渎职罪，着力打击食品安全领域的职务犯罪。同时，从中央到地方纷纷出台文件强调加大食品监管渎职犯罪的查处力度。

（一）食品监管渎职罪的打击

国家高度重视危害食品安全领域的犯罪，特别是食品安全领域的职务犯罪，相继出台了一系列规范性文件强调加大食品监管渎职犯罪的查处力度。②一是国家机关工作人员滥用职权、玩忽职守，违法为不符合食品安全生产条件的公司企业办理生产经营许可证、卫生许可证，滥用公司监管职责的渎职行为。二是国家机关工作人员不履行和不认真履行职责、徇私舞弊，放纵制售假冒伪劣食品、有毒有害食品的渎职行为。三是国家机关工作人员徇私舞弊不移交刑事案件的渎职行为。四是国家机关工作人员徇私舞弊伪造食品合格检验结果和动植物检疫徇私舞弊、严重不负责任对应当检验的食品不检验以及错误出证、延误出证的渎职行为。五是国家机关工作人员不认真履行环境监管职责，造成重大食品污染事故发生的环境监管失职罪。六是国家机关工作人员滥用职权、玩忽职守，导致重大食品安全监管事故发生，严重危害人民群众生命安全和身体健康，造成公共财产、国家和人民利益重大损失的渎职行为。七是国家机关工作人员包庇、纵容非法违法生产，帮助犯罪分子逃避处罚，充当黑恶势力和有组织犯罪“保护伞”的犯罪行为。2010年9月15日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部等四部门联合印发《关于依法严惩危害食品安全犯罪活动的通知》，强调对于包庇、纵容危害食品安全违法犯罪活动的腐败分子，以及在食品安全监管和查处危害食品安全违法犯罪活动中收受贿赂、玩忽职守、滥用职权、徇私枉法、不履行法定职责的国家工作人员，要排除一切阻力和干扰，加大查处力度，依法从重处罚。对与危害食品安全相关的职务犯罪分子一般不得适用缓刑或者判处免予刑事处罚。2011年3月28日最高人民检察院下发《关于依法严惩危害食品安全犯罪和相关职务犯罪活动的通知》，要求各级检察机关对涉嫌犯罪但不依法移送或者有案不立、有罪不究、以罚代刑、重罪轻判的，要依法予以监督纠正。同月，开展查办危害民生民利渎职侵权犯罪专项工作，再次将涉食品安全问题渎职犯罪作为重点内容进行了部署。4月14日、26日、28日，最高检反贪污贿赂总局、渎职侵权检察厅、职务犯罪预防厅先后发文，对惩治和预防食品安全监管领域贪污贿赂、失职渎职等职务犯罪进行了专项部署。4月29日最高人民检察院下发通知，要求各级检察机关认真贯彻于5月1日起实施的《刑法修正案(八)》，进一步加大力度，严肃查办危害食品安全的渎职犯罪，重点查办七方面的案件。从2010年9月开始，全国检察机关惩治与预防渎职侵权犯罪展览在全国各地进行巡回展览，食品监管渎职犯罪再次成为重点宣传内容，意在引起社会各界的广泛关注。

各地方也纷纷出台规范性文件加大查办和查处食品监管领域职务犯罪力度。重庆市人民检察院下发《开展打击危害食品药品安全犯罪专项行动工作意见》，要求全市各级检察机关要突出查办国家工作人员利用行政管理权、执法权和司法权索贿受贿的案件，重视查办食品生产经营者为谋取不正当利益而拉拢腐蚀国家工作人员的行贿犯罪案件，特别是要从严惩处重大食品安全事件背后的腐败问题。重庆市高级人民法院出台了《关于依法从严审理食品药品安全案件的意见》，强调对负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员，滥用职权或者玩忽职守，导致发生重大食品安全事故或者造成其他严重后果的，严格按照刑法规定以食品监管渎职罪追究刑事责任；对因徇私舞弊导致发生重大食品安全事故或者其他严重后果的，依法从重处罚。为进一步加强打击危害食品安全犯罪和相关职务犯罪，上海市检察院也制定了《关于依法从快办理危害食品安全犯罪及相关职务犯罪案件的实施意见》。

（二）惩治食品监管渎职犯罪的障碍

国家高度重视查处食品案件领域的渎职犯罪，然而食品安全事件依旧层出不穷，食品监管部门履职状况无法让公众满意。问题的根本在于惩治食品监管渎职犯罪存在诸多障碍。

第一，食品监管渎职犯罪刑事责任主体认定难。刑事责任主体是刑事责任的最终承担者，根据《刑法修正案（八）》中关于食品监管渎职罪的规定可知该罪的犯罪主体是“负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员”。此罪犯罪主体认定的关键在于确定哪些国家机关工作人员负有食品监管的职责。我国食品监管采用的是分段管理模式，涉及食品监管职责的部门多达十几个。不同的部门参与不同环节的监管，监管的过程中也存在职能交叉或者空白地带等问题。出现多个部门都能管，结果是谁都没有管的局面。实践中，问题食品经过生产、流通、经营等多个环节，最后导致恶性事件的发生，到底是哪个环节哪个部门的责任，或者说多个部门都有责任，最终谁来承担问题食品监管失职的刑事责任是个问题。因此，权责不清，多个部门相互推诿，致使食品监管渎职行为的刑事责任被架空，结果便是不了了之。如此恶性循环，食品监管也就漏洞百出，食品安全事件必将泛滥。

第二，食品监管渎职犯罪案件发现难取证难。从查处的食品监管职务犯罪案件来看，几乎都是在食品案件事件大范围爆发后才发现相关监管人员存在滥用职权或者玩忽职守的行为。湖南查获一“瘦肉精”案件，到案发为止已持续了三年多，已形成了强大的瘦肉精产销链条，涉案金额高达3000多万元，涉及16个省市。[10]时间如此之长，范围如此之大，监管人员竟没有丝毫察觉恐怕难以令人信服。然而在事件没有暴露之前，侦查人员很难发现监管人员存在渎职行为。实践中，每次食品安全问题发生后，监管部门“理直气壮”地把矛头指向肇事者，但监管部门和监管人员的失职却易被忽视。[11]因此，“养鱼执法”便有了生存的空间。除主体权责不清外，刑法上的因果关系证明也比较困难，致使在此类案件的查处中存在取证难的问题。对于这种“马后炮”式的监管，侦查人员对其查处和取证都非常困难。

第三，食品监管职务犯罪查处难。涉及食品监管领域的渎职犯罪，很少是单个人的行为所致，往往是多个人、多个部门共同不作为并常伴有“利用行政管理权、执法权和司法权索贿受贿”和“食品生产经营者为谋取不正当利益而拉拢腐蚀国家机关工作人员的行贿”等情况。监管人员或者监管部门滥用职权或者玩忽职守不履行职责，甚至包庇、纵容违法犯罪行为，帮助犯罪分子逃避处罚，充当犯罪分子“保护伞”。据报道，2011年1-5月全国检察部门共立案侦查涉及食品安全的国家工作人员职务犯罪案件37件57人，其中贪污贿赂犯罪案件共17件18人，渎职犯罪20件39人。在河南“瘦肉精”案件中，检察部门查出了渎职人员26人，都是畜牧监管人员。[12]实践中危害食品安全渎职犯罪窝案串案多，经常是“查一人动一窝”，错综复杂的关系增加了办案的难度。

三、惩治食品监管渎职犯罪的思路与对策

当前食品安全形势非常严峻，“要在最短时间内实现食品安全形势的根本好转，重中之重是充分加强政府部门对食品安全各环节的监管”，[13]然而食品监督渎职犯罪却是当前比较突出的问题。因此，加大打击和惩治食品监管渎职犯罪力度，提高食品安全监管的积极性和有效性，对促进食品安全也十分有益。

（一）厘清食品监管部门职能，明确刑事责任主体

2009年2月通过的《中华人民共和国食品安全法》第四条规定：“国务院设立食品安全委员会，其工作职责由国务院规定。国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处食品安全重大事故。国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。”这说明我国食品安全分段监管的模式还没有从根本上改变。实践中，食品安全问题往往是从一个环节延续到多个环节，责任主体比较模糊。早在2005年，上海就探索了卫生监管大部制，即食品全过程监管归属上海药监局，原卫生部门负责的食品安全执法主体资格、移交给上海药监局，流通环节和消费环节的监管职能也划归其中。上海市药监局目前定位是“市政府综合监督食品、保健品、化妆品安全管理和负责全市药品监督管理的直属机构。”[14]深圳市食品药品监管局正式启动了“大市场”综合监管模式，对深圳市的监管现状进行了分析、梳理，定位为“4326”格局。①所谓“4326格局”——四个行业：药品、医疗器械、保健品、化妆品；三大块管理对象：生产、经营、使用（医疗机构）；两个板块：生产、经营和使用大市场；相关职能具体划分到内部六个监管单位：3个分局（含大队、管市场、使用环节）、3个处室（分管保健品、化妆品和药械生产企业），分局处室互不干涉干扰。这些改革探索目的都是为了实现“权责统一”、避免“多头监管”。笔者认为，食品监管应逐步形成统管与分管相结合的模式。如果出现部分环节渎职的情况，就直接追究分管环节的责任；如果出现集体渎职的情况，就追究统管者的责任。

（二）加大食品安全职务犯罪的惩处力度

从法律规定来看，食品监管渎职罪的一般情况处五年以下有期徒刑或者拘役；造成特别严重后果的，处五年以上十年以下有期徒刑，相比普通的滥用职权罪、玩忽职守罪以及环境监管失职罪的法定刑要高。②如滥用职权罪、玩忽职守罪一般情况处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。徇私舞弊犯本罪的，处五年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑。环境监管失职罪为三年以下有期徒刑或者拘役。2010年9月四部门联合印发《关于依法严惩危害食品安全犯罪活动的通知》明确规定：“对与危害食品安全相关的职务犯罪分子一般不得适用缓刑或者判处免予刑事处罚。”这都表明我国打击食品监管渎职犯罪的决心。从司法实践来看，很多监管人员不仅不履行职责，而且还助纣为虐，充当犯罪分子的“保护伞”。国家以及地方法检机关相继出台文件强调要严惩食品犯罪“保护伞”，依法从重处罚。食品犯罪已不是新鲜事物，大量恶性食品安全事件频频出现，然而其背后的渎职犯罪查处比较少。实践中，很大部分食品监管渎职行为是以行政问责手段代替了刑事责任。问责往往也是“雷声大雨点小”，随后被问责者又在其他部门被重用。在食品安全方面应杜绝这种现象，只要达到刑法追诉标准就要严格追究刑事责任。

（三）加大食品监管渎职犯罪的查处力度

食品监管渎职犯罪的一个显著特征就是发现难取证难。如何才能及时有效地查处食品监管渎职犯罪？一是坚持从食品安全犯罪中倒查相关职务犯罪。当前，食品安全问题如洪水泛滥，大部分恶性食品事件背后都蕴藏着职务犯罪。因此，倒查食品安全犯罪就会让食品安全职务犯罪无处遁形。二是加强对食品监管部门的监管。食品监管部门要进行食品安全方面的检查、抽查以及违法情况的处罚等等，这些材料是其履职与否的表现。同时结合这些材料走访相关企业和个人，一方面有利于发现食品监管部门渎职的情况，另一方面有利于威慑那些食品相关的企业与个人。三是要与公安机关加强配合。那些危害食品安全的犯罪分子，经常拉拢腐蚀食品监管方面的国家机关工作人员，他们能够提供食品安全犯罪背后职务犯罪的线索。同时，食品监管领域的职务犯罪存在窝案串案的情形，加强多方面的配合，更加有利于突破大案要案。

（四）充分发挥公众与媒体的监督力量

食品安全与每个人的生活息息相关，因而要充分发挥公众以及媒体在食品监管方面的作用。一是设立公开的严打食品违法活动的举报电话。鼓励公众针对食品违法活动进行举报，能让食品监管置于公众的监督之下。公众也可以将不作为或乱作为的食品监管部门反映到检察机关，从而有利于打击食品监管方面的职务犯罪。二是要加强新闻报道、网络传媒等媒体的监督作用。媒体可以曝光那些黑心食品生产经营商们的无耻行为，也可以揭露那些漠视“黑食品”作恶的官员的行为，形成强大的监督和舆论压力。还可以利用媒体加强食品安全方面的知识宣传，让公众能够识别更多问题食品。三是政府要支持公众、媒体监督。政府部门应支持公众、媒体第一时间披露食品安全事件；应支持媒体对食品安全事件的问责进行监督，问责没有落到实处监管渎职问题就无法好转；还应支持媒体对食品安全防范机制、体制进行讨论，广开言路，寻求化解食品安全矛盾的长效机制。[15]

[1]中国新闻网.食品安全挑战想象力司法之剑或应挥向监管机构[EB/OL].http://www.chinanews.com/cj/2011/04-19/2982811.sh tml，2011-04-19.

[2]法治周末.食品监管体系再检讨[EB/OL].http://www.legalweekl y.cn/content.jsp?id=166857&lm=%E6%A0%B8%E5%BF%83%E6%8A%A5%E9%81%93，2011-04-27.

[3]新京报网.食品安全恶性事件频出 监管被指“养鱼执法”[EB/OL].http://news.bjnews.com.cn/2011/0419/115758.shtml，2011-04-19.

[4]太湖明珠网.通风报信助商贩逃避监管广益工商所揪“内鬼”[E B/OL].http://www.thmz.com/col23/col63/2011/04/2011-04-2 8 930560.html，2011-04-28.

[5]新华网.河南12名公职人员因“瘦肉精”事件被立案侦查[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/2011-04/08/c_13819493.htm，2011-04-08.

[6]新华网.讲真话 察实情--同国务院参事和中央文史研究馆馆员座谈时的讲话[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2 011-04/17/c_121314799.htm，2011-04-17.

[7]郭钦.监管者更需要道德血液[N].人民日报（海外版）第5版，20 1 1-04-23.

[8]慕毅飞.食品安全不能再“九龙治水”[EB/OL].http://opini on.peo ple.com.cn/h/2011/0616/c159301-1206586097.html，2011-06-1 6.

[9]新京报网.食品安全恶性事件频出监管被指“养鱼执法”[EB/OL].http://news.bjnews.com.cn/2011/0419/115758.shtml,2011-04-1 9.

[10]腾讯网.湖南警方破获制售瘦肉精案涉及16个省市[EB/OL].http://news.qq.com/a/20110428/000172.htm?pgv_ref=aio，201 1-05-09.

[11]新京报网.食品安全恶性事件频出监管被指“养鱼执法”[EB/OL].http://news.bjnews.com.cn/2011/0419/115758.shtml，2011-04-19.

[12]新京报.食品安全职务犯罪查处37件57人[EB/OL].http://epaper.bjnews.com.cn/html/2011-05/24/content_234607.htm?di v=-1，2011-05-24.

[13]钟燕群.抓好食品安全保障的关键点[J].上海人大,2011(6).

[14]孙东辉.食品安全监管应权责一致改变“多头监管”[N].中国经济时报,2008-10-15.

[15]中国日报.网论：支持媒体监督食品安全关键在政府不护短[E B/OL].http://www.chinadaily.com.cn/hqss/jia nk ang/2011-0 4-22/content_2398058.html，2011-04-22.

DF792.6

A

1673―2391(2012)04―0077―04

2011—11—20

宋飞，重庆市人民检察院第二分院研究室；庞旭，重庆市人民检察院第二分院办公室。

【责任编校：周文慧】