未来五年我国司法体制改革的若干建议

陈卫东

（中国人民大学，北京 100872）

未来五年我国司法体制改革的若干建议

陈卫东

（中国人民大学，北京 100872）

改革30多年来，中国司法经过几代人的努力，在规范司法行为、加强司法监督、促进司法公正、维护社会正义和树立司法权威等方面取得了很大的成绩。在看到这些成绩的同时，我们也不得不承认，许多更深层次的问题并没有彻底解决，司法改革面临更大的困难。司法改革本是一项涉及机制设置、权力机关协调等多方位的全面改革，需要一种宏观的、战略性的规划。然而，目前的司法改革措施大多停留在工作机制层面上，深层次的体制改革尚未展开。司法体制是国家政治体制的组成部分，司法体制改革是国家政治建设和政治体制改革的重要内容。党的十六大报告提出“推进司法体制改革”，党的十七大报告提出“深化司法体制改革”，因此司法体制改革不只是司法机关的工作，也不只是法学家研究的问题，而是党中央从政治建设和政治体制改革、发展社会主义民主政治角度提出的一项政治任务。我国司法体制改革已经进入“深水区”，今后将向纵深发展。目前应该依照司法权的性质和司法制度发展的客观规律，提出总体发展战略和全方位、多角度、深层次的具体部署，面对现实存在的问题，统筹设计未来的整体司法制度构建。

司法体制；改革；司法职权；司法程序

自1978年党的十一届三中全会确定恢复与健全社会主义民主与法制方针以来，30多年风雨兼程，中国的司法建设和改革取得了令人瞩目的成就。1997年9月，党的十五大确立了依法治国的基本方略，提出了建设社会主义法治国家的目标，司法改革由此进入制度创新和机制创新的全面发展阶段。2002年11月，党的十六大进一步提出推进司法体制改革，保障在全社会实现公平和正义，对司法改革作了明确阐述，将司法改革问题提升到新的高度。2004年，党中央颁布了关于司法体制和工作机制改革的初步意见，为司法改革指明了方向。2007年10月党的十七大提出“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度”。这确立了社会主义司法制度建设的方向、目标，即建设公正高效权威的社会主义司法制度，将公正、高效、权威三者辩证地统一起来，力图通过公正赢得权威，以高效体现公正，以权威保障公正。2008年11月，中共中央政治局通过了《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》，从发展社会主义民主政治、加快建设法治国家的战略高度，对司法体制改革作出了战略部署。

一、司法改革举措的回顾

（一）司法职权的配置趋于合理化和科学化

首先，《宪法》第一百二十六条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干预。”这一规定在宪法高度上确定了审判权的独立性和专属性。

其次，在确立审判权独立地位的同时，《宪法》第一百二十八条规定：“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。”权力机关的监督是我国宪法上规定的最高形式的法律监督，司法机关必须在权力机关的监督下行使职权。实践中，国家权力机关对司法职权的监督力度和效力也在逐渐加强。

再次，上下级法院之间由最初的领导与被领导关系逐渐改革为指导与被指导、监督与被监督的关系。同一法院内部，改革了司法管理制度，由政审不分改为司法审判与行政管理相分离，逐步形成全方位、立体化的综合性审判管理格局等。可见，在渐进式的司法改革中，司法职权的配置趋于合理化和科学化，这对审判独立和公正起到了很大的推动作用。

（二）司法程序趋于规范化和公开化

近年的司法改革着墨最多的是在司法制度和司法程序层面上。多年来各级司法机关均先后出台了许多创新的措施，具体表现为：改革审判组织与审级制度，合理配置有限的司法资源；完善再审和执行程序，保障诉讼当事人的权利救济和权利实现；强化刑事侦查程序中对犯罪嫌疑人的权利保障，增加律师在侦查阶段的参与权利；增强检察院对侦查行为和民事审判的审查监督和公诉权行使的自由裁量空间；改革庭审制度，强化双方当事人的对抗性，使之更公开化以及量刑规范化改革。

特别值得一提的是死刑复核权的收回问题。死刑复核权长期下放却导致死刑司法的不一致，有些地方甚至出现了像聂树斌案、杜培武案、佘祥林案、赵作海案这样的冤假错案，造成了恶劣的社会影响，严重动摇了司法的权威性和公正性。死刑复核权的收回是改革开放30多年来最重要的刑事司法改革措施之一，它有利于统一死刑判决和执行标准，使死刑程序更规范化；有利于在制度上保证死刑的公正，体现对生命权的终极关怀和尊重；有利于带动二审、一审刑事程序乃至侦查程序的一连串变革，甚至长期困扰司法实务的积弊也将随之化解。

总的来说，作为我国政治改革重要组成部分的司法改革已进入“深水区”，社会主义民主与法治已发展到相当程度。

二、司法改革存在的问题

（一）司法公信和司法权威的危机在一定程度上蔓延

我国的司法体制改革一直都是以提高司法公信和司法权威作为改革目标，然而近年我国的司法公信和司法权威却在一定程度上出现了滑坡。具体表现为，随着我国经济的快速发展，社会转型过程中出现了多元化的利益群体，社会纠纷日益增多，作为纠纷解决重要组成力量的司法机关却因为各种原因而缺位。一方面表现为司法机关内部制定各种立案受理标准，将许多类型的纠纷排除在司法解决之外，使得利害关系人被迫寻求非司法解决的途径，降低了对司法解决纠纷的信任度。只有涉法问题都可以向司法机关起诉、涉法问题都有可诉性，才能提高司法权威，维护社会公平和公正。另一方面表现为司法机关在办理案件过程中时有发生的冤假错案和司法腐败现象，进一步加深了司法的信任危机，使得部分公民在发生纠纷时会尽可能地通过非司法途径解决。

在我国近年发生的具有影响性的案件中，行政解决纠纷的能力远超出司法解决纠纷的能力，进一步强化了政府所体现出来的行政权威。如不久前发生的温州动车事故，其赔偿标准从最初的17.2万元到50万元，再到91.5万元的“三级跳”，促成这一结果的直接原因竟是浙江某省长与浙江省高级人民法院院长的一通电话①。再比如说，近年我国许多大型企业造成的环境污染事故频发，这本来应该是我国刑法所规定的“破坏环境罪”适用的最佳时机，然而由于这些大型企业的背后牵连着地方政府利益，这些本应经过司法途径处理的纠纷最终以行政方式解决。这就使得部分公民在自身涉及纠纷时，倾向于绕开司法解决途径，采用各种方式来吸引行政领导人的注意，通过行政方式来解决纠纷。

此外，对普通公民来说，法院“门槛”高，存在他们看不见、听不到的幕后交易。如果司法体制改革不能从制度上解决这个问题，法官还是当着双方的面说一套，背着某一方又做一套，或者不管各方怎么说，最后还得听领导的，那么司法以任何方式进行改革，都无助于司法廉洁。如果不能保证程序公正，如果当事人缺乏参与审判的平等机会，无论哪种形式改革的都不能防止司法腐败。上述多种因素作用在一起，形成了司法公信和司法权威的下滑趋势，大量的社会纠纷涌入行政解决途径，不论是司法机关已经受理的还是司法机关没有受理的纠纷，当事人都试图通过以影响行政领导人的方式来获得对自己更为有利的纠纷解决结果，这就进一步加剧了司法公信和司法权威的危机。

（二）作为司法体制改革真正主体的公民缺少有效参与

作为司法体制改革真正主体的普通公民，在司法改革过程中缺少有效参与，导致司法机关对公民的司法诉求与利益吸收不够，普通公民既不能根据自己的实际需要和切身利益提出其所关切的实际问题，又不能参与到司法改革的具体讨论与设计过程中。当前，我国司法改革过程中一个严重的问题是，在具体司法改革举措的提出、论证与决策过程中，决策者很少真正去了解、去聆听普通公民的呼声，这就造成现实中的法律信仰的普遍缺失，在一定程度上加剧了司法公信的危机，导致公民对司法改革的漠视，影响司法权威的确立。

虽然我国在前一阶段的司法改革过程中已经有人民陪审员和人民监督员等公民参与司法的形式，但是当前的司法改革基本上是权力本位的，以权力运作为主旋律，改革的出发点往往在于便利国家权力的行使，这就造成陪而不审、监而不督，走形式、装门面等现象十分突出。在很大程度上，前一阶段的司法改革举措仍然建立在“限权”、“权力制约权力”等认识层面之上，缺少“授权”、“权利制约权力”等民本意识。我国现有的以提高司法公信和维护司法权威为目标的诸多司法改革举措大多建立在司法的民主性基础上，司法改革在司法民本性上着力不够，司法改革的部门化、神秘化和精英化，使得司法改革与普通公民的距离越来越远，以至于我国司法的公信和司法的权威仍然停留在较低水平。在现代社会中，司法应当最大限度地满足公民解决纠纷的需求，应以公民更好地接近正义为目标，然而，多年的改革似乎在司法形象的亲和性、司法服务的可接近性等方面并没有取得实质性的突破。

与此不同，许多国家在进行司法改革中，都较为注重在决策中听取民意。韩国1999年5月成立了作为总统咨询机构的司法改革促进委员会，该委员会的31名成员具有广泛的代表性，不仅包括法院内部人士和法律界人士，而且包括社会各界、各阶层具有代表性的人士。日本成立的司法制度改革审议会，其委员构成包括教授4名、经济界人士3名、律师3名、作家1名、市民团体1名。日本还立法要求审议会在向内阁提交《司法制度改革意见报告书》前，应当广泛征求社会各界意见。审议会还不定期地在不同地方就不同问题召开司法改革地方听证会。不论采用何种方式，公民都是司法改革的推动者、参与者及评价者；缺失公民参与的司法改革方案，都是缺乏正当性基础的，往往也难以实现改革的初衷。

（三）司法职权配置仍未摆脱行政化、地方化和部门化的窠臼

一个社会法律的最终目的，都是保证公民行为有序，并维护国家的稳定。现代经济的高速发展促使司法活动不断追求效益的最大化，在各种价值冲突中进行司法改革所面临的法治悖论很大程度上使司法过程参与利益衡量与分配权力成为一种趋势。在我国的司法改革过程中出现了法院在整个国家权力机构中的定位偏离，司法职权配置存在的核心问题仍然没有得到解决。

首先，法院内部的权力配置不科学而导致司法行政化。上下级法院关系、法院内部决策过程、法官之间的行政化色彩浓厚。一是审判委员会对案件的最终决定权违背司法亲历、公开、责任自负等司法活动规律。二是法院内部机构设置的等级化：审判权力由各个法官→各庭庭长→主管副院长→院长方向集中。法院现行的办案机制具有浓厚的行政管理色彩，办案需要层层请示汇报、研究讨论、审批把关，这种办案机制实际上造成了审权与判权的分离，不仅人为地拖延诉讼时间，还模糊了责任界限，一旦发生错案，要么是罚不责众，不了了之，要么是让直接办案人员背黑锅。责任追究的模糊化又为司法权滥用提供了滋生土壤，使得关系案、人情案屡禁不绝。行政化的案件管理机制使得有办案经验的人员大部分被提升到领导岗位，从而不再亲自承办案件，反过来影响了司法机关的办案质量，进一步加剧了司法公信的危机。三是不同审级法院之间关系异化为隶属化。在司法实践中存在下级法院不断地就具体案件的审理向上级法院请示、汇报，上级法院不断地向下级法院发布指示、命令的现象，这些现象严重违反了审级制度的内在要求和直接审理的原则，影响了各级法院和法官在司法活动中的独立性，导致两审终审制形同虚设，不能发挥其监督纠错功能。

其次，法院与地方权力机关的关系不合理而导致司法地方化。法治国家要求法院居于社会关系调整过程中的核心地位，而我们的法院在整个国家的权力机构中仍处在相当边缘化的地位。由于权力配置的技术性原因，司法实际上依附于行政，造成了法院受制于行政。虽然司法机关的人事任免归各级人大，但是法官的职级待遇、职务升迁、政治命脉都掌握在地方政府或党委，故在审判、执行中不得不考虑地方领导的态度。一些地方的党委在事关本地区局部利益问题上，往往以党委指示来干预法院依法办案，政法委员会往往成了司法机关联合办公的机关。行政首长的指示、批示在很大程度上左右着法院的审判。此外，司法的地方化以及司法体系自身的缺陷导致司法趋于功利化。少数法官主动或者被动地、公开或不公开地利用手中的审判权与当事人搞权钱或者权权交易，以权谋私，贪污受贿，枉法裁判等。为小团体的利益和一己私利，为维护本地利益而搞地方保护主义，为保护亲朋好友的财产不被执行，公开或暗地里允许违法事实存在，导致司法权被滥用，错案冤案频出，司法的权威被严重破坏。

再次，法院与其他权力机关部门利益的冲突而导致司法部门化。以往的改革方案大多是由公、检、法等职能部门自身设计和实施的，不可避免地带有部门利益的特征，具有本部门的扩权倾向，而由此产生的矛盾和争议也多是各部门之间权力和利益的冲突。我国公检法三机关“分工负责、互相配合、互相制约”，在国家政治体制构架中，各机关相互独立，各有自己的特别优势，各司法机关在公共选择过程中也是追求自身利益的最大化。在司法实践中，为了保持自己的优势，各个机关必然会不断张扬和强调这种优势以谋求社会对自身的重视。在司法改革过程中，已出现各司法机关因特定的利益、立场衍生出扩张自身权力范围的“屁股指挥脑袋”倾向。多年的司法改革实践表明，司法机关已经将自身的部门利益渗透在了司法改革的进程之中，对于一些改革草案常常从自己利益的角度来理解与展开：在有利于自己的利益时，往往极具改革热情，而在有损自身利益时，则更多是浅尝辄止，甚至使改革方案直接流产。尤其值得注意的是，各种正当与不正当的利益结合在一起时，容易形成所谓的“部门利益”，这不仅增加了改革的成本，而且这些部门还可能会以正当利益掩盖不正当利益的策略来阻碍改革的进行。

三、司法体制改革的指导思想

（一）坚持党的领导

司法体制和工作机制改革是我国政治体制改革的重要组成部分，具有很强的政治性、政策性、法律性，必须在党的统一领导下，科学决策、循序渐进、分步推进。首先，在我国经济快速发展、社会急剧转型、矛盾纠纷多发的情况下，只有在党的领导下，才能从大局出发，确保司法体制改革的正确方向，从而有利于维护国家安全和社会稳定、社会主义司法制度的自我完善和发展。其次，司法体制改革作为政治体制改革的重要内容之一，必然涉及重大利益调整，权力重新配置必然涉及部门权力的增加和减少。在这种情况下，司法改革如果由改革对象来设计和主导，就很难达到预期的目的。因此，司法改革要获得突破，一定要有一个超越被改革者利益的部门来主导和推动。只有党才有能力、有魄力去协调我国司法体制改革所涉及的部门之间、中央与地方之间的利益冲突，也只有在党的领导下，才能实现司法体制改革在全国范围内的统筹，维护社会主义法治的统一和权威。

（二）推进公民参与

我们十几年来所称呼的并致力于的“司法改革”，究其本意应该是“改革司法”，即司法改革的对象应该是司法机关及其相应的司法制度，因此司法体制改革的重要参与者就应当是普通公民。尽管中央决策层、实务界与理论界在司法改革中的作用不可忽视，但是司法体制改革的受益者是普通公民，因此未来的司法体制改革在参与主体方面应做出适当的调整，应当让公民成为司法体制改革的参与者与决定者。司法体制改革改什么、怎么改，必须充分尊重人民的意愿，不能与人民的根本利益相违背，这就要求司法改革方案的确定和实施应当最大限度地满足公民的现实司法需求，对司法改革的评价也应当以满足公民需要的程度为标准。我们在进行司法体制改革的过程中，应当广泛发动群众，吸收公民参与，把司法体制改革的过程变成培育法治思想和法治精神的过程、重塑司法公信和司法权威的过程。

（三）尊重司法规律

司法规律是整个司法过程的标尺，只有围绕司法规律这根标尺开展具体的司法活动，才能保证司法活动的准确性。司法体制改革的实质是要对引发司法职权脱离司法规律要求的因素作出修正，把司法职权配置中不符合司法规律要求的职能和机制加以完善，这就必须按照司法规律的内在要求设计司法体制改革的整体方案。要使司法规律能够成为指导司法体制改革的标尺，除了要从理论上明确司法规律的控审分离、控辩平等、审判独立、程序正义等基本内涵之外，还必须促使人们在观念上普遍认同司法规律对优化司法职权配置方面的重要作用。这就提醒我们注意司法体制改革过程中出现的一种思想倾向：盲目的闭门主义，即以中国国情和中国特色为托辞，无视普适性的司法规律。当然，我们也反对一味的拿来主义，即不探寻国外某一司法制度产生的背景，置中国的司法现状于不顾，直接照搬。事实上，作为司法活动中客观存在的内在规律，不论司法规律对司法体制改革的制约关系能否得到司法体制改革决策者的认同，其都必定会在司法的各项活动中发挥作用。尊重司法规律，则可以避免我们在司法体制改革的过程中走弯路、走回头路，保持司法体制改革的正确方向，从而维护司法的公信与权威。

四、未来五年司法体制改革的具体举措

（一）进一步拓宽公民参与司法的途径，扩大参与效果

为了改变现状，实现司法公正，重塑司法机关的公信力，顺利实现建设法治国家的目标，除了需要司法机关提升自身的司法能力外，让公民参与司法是一条有益的破解之道。从国际司法发展趋势来看，公民参与司法也是各法治发达国家进行司法改革的主要发展方向。比如陪审团制度，近年不仅在西方国家又焕发了生机，而且在东亚国家如韩国、日本等也得到了确立。

首先，对于公民参与司法，应当做广义的理解。我们不能把它局限在审判或者限于陪审这一块，应该从广泛的意义上，把整个诉讼阶段的参与都纳入公民参与司法的范围内。就刑事诉讼而言，公民在侦查阶段、检察环节的参与也是参与司法的表现形式。在此种意义上，公民参与司法既包括公民参与行使司法权力，决定司法行为的情形，如陪审员参与审判，决定案件的裁判结果的情形，也应该涵盖协助司法的情形，如会见证人制度，还应该包含监督司法，如人民监督员制度、羁押场所的独立巡视制度等。只有这样，我们才能在司法的整体范围内，让社会公民形成有效的参与。

其次，公民参与司法的功能是多元化的。公民参与司法，不仅体现了司法的民主价值，还体现了司法的公正价值。公民的有效参与，能使司法机关受到公民有效的监督，从而促使其更加敬业地办理案件，这样就做到了司法公正，进而提升司法的公信。此外，公民的参与还将促进审判的独立性。如果公民不介入审判，审判行为将会在内部封闭化进行，在当前的审判管理体制下，审判权必然会受到行政化的干预，如可能存在院长、庭长打招呼，甚至是当地政法委员会的干预等。最近，法院系统推行审判管理，就是强化了法院内部的行政化管理权力对审判权的干预，因为审判员审理的案件必须经过院长的同意。如果这么发展，审判将会朝着越来越不独立的方向发展。如果在审判过程中引入公民参与，像韩国和日本国民参与审判那样，扩大合议庭的组成人数，合议庭中普通公民的人数多于法官，甚至是法官人数的两倍，这样合议庭作出的决定就能够足以抵御法院院长、庭长、审委会乃至政法委的行政剪裁，实现法官对案件审理权和裁判权的合一，从而加强审判的独立性。

再次，公民参与司法可以提升司法的公信力。在重大、疑难案件上，比如近期发生的几起案件，陕西药家鑫案、云南李昌奎案等等，法院怎么处理都会遭受当事人乃至部分群众的诘难，这样处理有人有意见，那样处理还有人有意见。这就体现了公民在一定程度上不信任司法。如果让公民真正成为司法决策的主体，在重大、疑难案件上，由公民作主，也就是由社会大众自己作主，以这样的方式，就可以化解司法的信任危机，也可以避免这些案件将来可能发生的申诉、上访等问题。重大案件司法决策主体由纯法官主体扩大到由人数多于法官的普通公民和法官共同组成的合议庭最终决定，这种权力的转移本身也就是审判责任的转移，从而让法院从目前司法公信力饱受质疑的情况下解脱出来，这也就意味着法院与法官所承受的维护司法公信与权威的重任得到了分担。

此外，公民参与还有解决专业性难题的功能。在很多方面，如医疗事故纠纷等，法官欠缺相应的知识储备，处理案件力不从心。通过公民参与司法，就可以吸收专业人士参与到案件的审理过程中，从而化解专业性难题。

（二）进一步优化司法职权配置

首先，尊重司法规律，规范司法程序，建立控审分离、控辩平等对抗的司法运行模式。按照通行的司法权理论，司法权具有这样一些特征：被动性、中立性、公开性、独立性、终局性、权威性等。就刑事诉讼而言，应将人民法院行使的审判权与人民检察院行使的公诉权和公安机关行使的侦查权区分开来。控审分离原则作为现代刑事诉讼的基本结构特征和运作原理，反映和体现的是人类社会对诉讼公正价值的不懈追求。只有控审分离、控辩平等对抗才能使公民相信司法职权在严格遵守法定程序、独立公正地行使，才能使公民获得对司法的认同，进而司法才能在公民中树立真正的权威。此外，也只有通过控诉职能与审判职能的分离与制衡，控辩双方的对抗和平衡才能维护法官在诉讼中的中立地位和程序上的公正公开；只有保障了法官的中立地位，避免其他权力和不当利益的干预，才能解决司法权行使主体的泛化问题，才能解决部门之间的利益纠葛、利益冲突，保证司法的公信力和权威性。

其次，继续推进人民法院改革，优化法院审判职权配置。要明确上级法院和下级法院之间是审级监督关系而非行政领导关系，决不能因为实行司法系统内部的垂直管理而加重司法行政化倾向，各级法院内部党委的领导以及上级法院党委对下级法院党委的领导应当是政治领导而不是业务领导，要优化不同层级法院的职权配置，充分发挥基层和中级法院就地解决纠纷的作用，强化最高法院和高级法院的审判监督和指导职能。人民法院是我国的审判机关，在国家权力机构中处于终局裁决者的地位，独立行使审判权。要进一步明确公安机关和检察机关的职能，提高公安机关侦查破案的能力和强化检察机关的公诉职能，消除公安机关和检察院对法院的不当干预。

为了实现刑事诉讼打击犯罪与保障人权的双重目的，贯彻控辩平等的基本要求，应该将批准逮捕权交由法院行使。批捕是具有裁判性质的权力，批捕权与检察机关所承担的控诉职能存在内在的矛盾和冲突，检察机关的追诉倾向使其不能保持超然态度，很容易漠视或纵容诉讼中出现刑讯逼供等违法行为，打破控辩平衡，使程序正当性缺失。由诉讼中控辩双方之外中立的第三方即法院行使批捕权，有利于体现控辩平衡的刑事诉讼机理，保证批捕的客观性和公正性。由于法官能够对控辩双方保持一种不偏不倚的超然中立态度,这样更有助于公正地把握批捕权的运作,既可以有效地防止将那些无辜的公民纳入刑事诉讼程序中来,又可以最大限度地防止其他法定机关滥用国家司法权现象的滋生,体现出严格的法律制约,这是程序正义的必然要求。《公民权利与政治权利国际公约》第9条第3款规定：“任何因刑事指控被逮捕或者拘禁的人，应当被迅速带见审判官或者其他经法律授权行使司法权力的官员，并有权在合理的时间内受审判或者被释放。”《欧洲人权公约》第5条第3款也有类似的规定。即除了法官，“其他经法律授权行使司法权力的官员”也有权审查批准拘捕或羁押。目前，联合国人权事务委员会尚未明确将检察官排除在外，尽管倾向性是明显的。但是，欧洲人权法院在1998年10月28日判决的阿瑟努夫诉保加利亚一案中判定，该案中审查批捕的检察官可能在随后的诉讼中作为被拘捕人的对立一方参加诉讼活动，他们不具有《欧洲人权公约》第5条第3款所要求的独立性和中立性。受欧洲人权法院判例的影响，意大利(1989年)、保加利亚(1997年)、俄罗斯(2001年)等先后修改本国的《刑事诉讼法》，取消了检察官或检察长的羁押决定权。

针对在实践中有人担心将批捕权交由法院行使可能导致法院或法官出于利益考虑,会尽可能地对已经批捕的案件作有罪判决从而不利于对错捕案件纠正的情况，可以设置治安法官，其专司剥夺或限制人身权利的审查，独立于负责审判的法官。由治安法官负责批捕，还可以解决我国司法实践中广受诟病的不经中立机关审查即剥夺或限制行政违法行为人自由的劳动教养制度。针对有人担心在现行司法管理体制下，批捕权交由法官行使的效果与交由检察官行使的效果区别不大，这一点可以从司法管理体制和工作机制方面进行改革，详见下文分析。

再次，优化检察权的配置，分离诉讼职能和监督职能。如何协调并化解检察机关的诉讼职能和诉讼监督职能之间的冲突，不仅关乎检察权的优化配置和检察机关未来发展的大方向，更事关司法体制改革的成败，是一个极为重要且不能回避的问题。在刑事诉讼中，检察官所承担的主要职能是控诉职能。公安机关所享有的侦查权以及检察机关所享有的自侦权都是由控诉职能派生而出的，因为控诉的前提是要查清案件事实、收集案件证据，这既是追诉犯罪的前提，也是追诉犯罪的基础。因此，从这个意义上来看，检察机关对侦查活动的监督实质上就是为了更好地完成其诉讼职能的要求。监督的特点首先在于监督应当具有中立性，亦即监督者不能是利益相关者，只有这样的监督才是公正的。长期以来，检察监督改革的主要着力点是实现内设机构的相互制约，这类用一种权力监督另一种权力的模式永远面临着谁来监督监督者的悖论。因此，检察权的改革，应该朝着诉讼职能与监督职能相分离的方向发展。就目前而言，检察权的完善应该从加大审前程序特别是侦查程序的监督着手，许多冤假错案都是由侦查阶段的问题而造成的；同时要弱化直至取消对审判活动的监督，毕竟检察机关可以抗诉权的形式制约审判权，这既是控辩平等的要求，也是审判中立的必然之路。

检察机关的监督也要强调外部力量的监督，尤其是要解决自侦案件的批捕和审查起诉问题。当前只是规定自侦案件的批捕权上提一级，却没有关于审查起诉的规定，对此，应该加强自侦案件的外部制约力量，如人民监督员以及律师等。在检察实践中，人民监督员制度是一个很好的发展方向，但是要进一步推进，落到实处，要向着社会监督、群众监督的方向发展，让普通公民参与进来，以提升检察监督的公信度。长远来看，针对我国当前处于社会转型、利益多元化时期官员腐败现象突出的情况，为了有效打击腐败，提升党和政府的威信，同时为避免权力过于集中而引发的权力滥用，应该成立专门的反腐败侦查机关，即反腐败侦查局，来侦查检察机关目前负责的自侦类案件。反腐败侦查机关可以在纪委、监察和检察院反贪部门的基础上组建，以监视居住或取保候审来替代实践中的“双规”措施，以提高反腐败侦查的法治化水平，侦查终结的案件由检察机关负责批捕和起诉，以形成权力的制约。

最后，逐步推进侦查权的改革。侦查制度是刑事司法制度的重要组成部分，是刑事司法制度较之于民事司法制度、行政司法制度最具特色的一项制度、一个程序步骤。历史的经验已经反复证明，绝大多数冤假错案在侦查环节上已经形成，不公正的侦查制度是错案形成的重要根源。侦查制度的改革牵一发而动全身，特别是在正处于改革开放深水区的当代中国，在国际政治、经济形势瞬息万变，社会各阶层利益关系错综复杂、矛盾不断凸显的现实国情下，推进侦查制度的改革意义重大，但同时也蕴涵着极大的风险。较为稳妥的改革路线图应当是在综合考量秩序、安全与自由、权利的基础上，在平衡两种价值需求的基础上逐步、稳妥地设计、推进相应的改革措施。一方面主要着眼于如何对侦查权进行控制以实现公正，遏制非法取证行为，实现讯问时全程录音录像、犯罪嫌疑人接受讯问时有权要求律师在场等，毕竟刑讯逼供等各种酷刑行为被公认为是侦查环节上影响公正的最为突出的问题。另一方面则通过探讨秘密侦查合法化问题，研究如何在对侦查权进行控制的同时实现侦查效能的提升。

关于未决羁押场所的管理归属问题，长远看来，交由司法行政部门管理更有利于管理的中立性，能够更好地保护在押人员的权利。但是，当前公安部门已经从管理体制和工作机制方面强化了监管队伍的建设，加大了未决羁押人员权利保障力度，提高了他们的日常待遇，并以开放的姿态接受社会的监督，这些努力也应该予以肯定。考虑到我国当前正处于社会转型、矛盾多发、犯罪率较高等现实情况，从维护社会安全与稳定的角度来看，未决羁押制度改革应该稳步推进，近期内仍可以由公安部门代管。

（三）改革司法的管理体制和工作机制

我国当前在法官管理上，采用了一种行政化、等级制的管理模式，每个法官都被纳入一种等级化的体系之中，普通法官要接受副庭长、庭长的领导，副庭长、庭长要接受副院长、院长的领导。副院长、院长还要接受法官管理体制之外的地方政法委的领导。官阶的设计也完全引入了行政体系内部所使用的等级模式。如，不同级别法院的院长有副省级、厅局级、副厅局级、处级、副处级等差别，不同级别法院的审判员也同样有上述官阶的差别。法官的级别不仅意味着所谓政治待遇的差别，而且也显示出一种等级服从的权力分布。目前采取的有些司法改革措施，如强化审判管理等，自觉或不自觉地强化了在审判中法官之间的这种行政化、等级化倾向。因此，要遵循司法权的行使与行政事务相分离的原则，从领导体制上保证司法权在行使过程中处于一种超脱、公允和中立的地位，有效避免行政权或其他权力对司法权的干扰。具体说来，就是以宪法明文规定的审判权独立行使为核心理念改革现行的司法管理体制。

首先，审理权与裁判权合一。在我国目前的司法管理体制下，法官的审理权和裁判权经常是分离的，特别是在重大、疑难、复杂的案件中，案件最终的裁判权在审委会，甚至在当地的政法委。最近法院系统出台的审判管理机制，更是强化了司法管理的行政化色彩，进一步加剧了审者不判、判者不审的现象。要改革现有的司法管理体制，就必须从案件的审理权与裁判权由审判者统一行使着手，废除现有的司法审批机制，让有经验的已经成为庭长、副院长、院长的审判员重新回归审判岗位，发挥其审判特长，提升审判的质量。担任庭长、副院长、院长的审判员与一般审判员的差别仅限于其审判经验的积累，而不是行政化的审批权力。审理权与裁判权的统一意味着基于行政职务而产生的行政审批权力不复存在，审委会所拥有的对重大、疑难、复杂的案件的裁判权也不再存在，而是由更多人数组成的合议庭行使。

我国审判管理中所奉行的行政化审批机制源于新中国成立之初，掌握社会主义法律知识的审判者不多，担任审判职务的人员一部分是旧法统下掌握国民党法律的司法者，更多的则来自军人、干部等，客观上需要由懂社会主义法律知识的人进行把关，以提高审判质量。改革开放后，由于十年动乱的影响，懂社会主义法律知识的审判者依然匮乏，大批的复员军人进入司法机关，而他们往往没有接受过系统的法律训练，这在客观上使得司法行政化审批机制继续延续。但是自改革开放以来，法律教育已经恢复，特别是从20世纪90年代以来，司法职业化的改革以及全国统一司法考试的实施，使我国目前的司法人员绝大多数都已经掌握了社会主义法律知识体系，加之我国目前所实行的新任司法人员从书记员到助理审判员再到审判员的职业训练，走上审判岗位的司法人员已有能力处理日常审判事务。因此，我国目前所实行的以行政式审批为核心的审判管理机制已经完成了其历史的使命，应该让其退出历史舞台，取消地方各级法院的审委会所行使的案件裁判权，专门负责司法廉洁事务，切断行政权力干预司法的路径。同时，对于地方政法委，可采取逐级撤销的方式，只保留中央政法委负责全国司法政策、司法改革的决策。

其次，审判的权力与责任合一。当前我国所采用的审判管理机制，在剥夺了审判者裁判权的基础上，模糊了审判所应该承担的责任界限，形成了行使权力却不承担任何责任的漏洞，给行政权力干预司法大开了方便之门。在我国已经发现的冤假错案中，基本上都可以找到这种审判责任漏洞的蛛丝马迹，最后承担责任的往往是没有裁判权的审理者，而真正的决定者却因为制度漏洞而得以脱身。这不仅损害了司法的公信与权威，还在一定程度上鼓励了那些掌握行政权力之人继续利用漏洞干预司法，因此，应该让审判者的权力与责任统一，堵住这个审判责任承担方面的漏洞。在审判者审理权与裁判权合一的基础上，让审判者在行使审判权的同时，承担基于其不法审判行为所产生的审判责任。具体而言，具体审理案件的法官应该对其所审理的案件负责，承担案件错判的责任，并对审判过程中发生的违反司法廉洁的行为负责。一旦发现其审理的案件存在错判或审判过程中有徇私舞弊或枉法裁判行为，不论该法官调任何地、担任何职，都要承担相应的法律责任。审判权力与责任的统一，使得法官在审判过程中的权责清晰，不仅可以避免法官同时行使审理权与裁判权而可能发生的审判权滥用，还可以避免因责任不清而导致出现问题之后无人负责或法不责众等现象的发生，促进法官忠于职守、秉公司法，从而提高司法的公信度。

最后，司法事务与行政事务分离。我国当前司法机构中对行政事务等级结构的这种非制度安排，使司法事务也表现出了一种有等级的组织结构。司法事务与行政事务不分，司法事务等级化，一方面会导致司法的腐败，法官和当事人关注的可能不是案件本身的事实和证据，而是案件的双方及其背后可能的带“长”的法官的背景，进而产生可能的权钱交易，危及司法的公信度；另一方面还会导致审判的附庸化，为受理案件法院以外的因素影响法官的裁判提供了可能，如不同审级的法院之间在案件处理方面自下而上的层层请示和自上而下的指导，法院与所在的地方行政、立法机关之间的汇报、协调，甚至是以个案监督、错案追究等方式影响司法的过程。因此，从提高司法的公正和效率、维护司法的公信和权威角度出发，应该将各级法院司法事务中的行政事务分离出去。

具体而言，一是将庭长、院长等法院领导处理行政事务的权力与审判权力剥离。即担任庭长、院长等职务的法官回归审判岗位，专司审判业务的处理，庭长、院长等职务仅仅作为审判经验的称号，是一种荣誉，而不再是一种行政审批权力。二是法官的考核、晋升与惩戒同行政式的考核脱离。由法官代表组成的审委会负责初审，以多数意见通过，报当地人大或人大常委会批准，审委会的成员每半年或每一年定期轮替，以免对审判事务造成较大影响，同时又可以保障对法官评价的公平。三是法院的后勤保障单列。如经费、装备、辅助人员（如司机、安全保障人员、司法警察、司法统计人员等）任用与辞退、人员交流等行政事务应该由法官以外的人员负责处理，该类行政事务人员按照政府公务员管理，由当地政府负责招录和考核。四是生效裁判的执行与审判分离。将裁判的执行交由司法行政部门负责，法院系统的执行机构划归司法行政部门管理。这样，一方面可以避免法官在执行过程中可能的权钱交易导致执行腐败，影响司法的公信与权威，另一方面可以形成权力制约，避免在审判和执行中的不公或腐败：司法行政机关可以审查执行依据的合法性，对审判权构成制约；法院又可以对司法行政部门的执行行为进行事后评判，对执行权构成制约。将法院司法事务中的行政事务分离出去，不仅可以阻断当事人及其律师通过影响带“长”的法官而影响司法裁判的通道，还可以让法官专注于司法审判，更加注意提高自己的法律素养，而不再去琢磨如何建立各种各样的社会关系，积累自己的人脉资源，以备后用。

（四）加强司法队伍建设和司法保障

当前我国司法公信力不高，权威不够，除了上述司法行政化管理体制因素之外，另一个重要原因则是当前的司法队伍建设和司法保障的力度不够。一方面是先前的司法改革过多强调了司法人员职业化的建设，过于偏重专业化甚至学历化建设，忽略了社会主义法治理念教育和职业精神的教育。另一方面是目前司法人员的保障力度不够，特别是参照政府公务员的行政化管理和考核模式，迫使一部分司法人员违心地置案件事实和证据于不顾，去迎合领导的需要或喜好，甚至是为了应付上级行政化的工作考核，人为地干预案件的正常受理、处理。

具体而言，要提升司法的公信和权威，一是需要注重提高司法队伍的素质，特别是业务素质以外的司法理念，树立社会主义法治信仰。在司法的过程中，司法人员敢于坚持依法得出的正确意见，公平对待诉讼各方，刚正不阿、不畏权势，维护法律权威，维护社会主义法治。在认定案件事实和适用法律时，司法人员敢于秉持不偏不倚、居中裁判，以事实为依据、以法律为准绳的态度，抵制权势、金钱、人情、关系等因素对司法活动的干扰。二是需要加大司法保障的力度，司法队伍的招录和管理与政府公务员分离。这不仅是出于司法依靠的是长期经验积累的特殊要求，更是维护司法公信和司法权威的必要保障。一方面司法任职年限应该逐步放宽到终身任职，司法人员的考核和奖惩应该由地方人大及其人大常委会负责，除违纪或健康原因不适宜继续担任司法职务的，司法人员不能被调离工作岗位。另一方面司法人员应该享受比相同工作年限的政府公务员更高的工资待遇，以增强其自身抵御司法腐败的能力，保障司法廉洁，提高司法公信。

此外，律师作为司法活动的重要参与者，其对司法改革中的问题和出路的看法，不乏深刻的见解。同时，作为法律职业共同体的一员，律师与司法制度有着天然的关系，忽视律师群体的意见，意味着忽视了其背后可能代表着的广泛的委托人利益。因此，作为利害关系一方的律师，其参与司法改革是司法改革的题中之义，也是保障司法改革顺利推行、实现司法改革目标的必然要求。律师在其执业活动中，经常接触公安、检察、法院、司法等部门，他们在执业过程中的经验是我们司法改革需要重视的一个宝贵资源，毕竟很少有哪一个群体能够如此多地接触司法改革的相关部门，他们的执业实践，必定会给司法改革提供不可或缺的“真知”。下一步司法体制改革应当重视改善律师的执业环境，加大对律师群体的执业保障力度。对于律师群体反映强烈的《刑法》第三百零六条问题，从司法大局来看，现阶段有保留的必要，但是对于其在司法实践中的适用应该提高门槛，以避免司法机关滥用权力打击、报复执业律师。一个可供参考的方案是，司法机关以《刑法》第三百零六条拟对执业律师进行诉讼的，需要有省一级的律协认定该执业律师执业中存在违规行为为前提。这样一方面可以提高启动的门槛，避免司法机关肆意对执业律师提起诉讼，加大对律师执业的保障力度，由省一级的律协负责调查则可以避免当地可能存在的不当干预，提高违规行为调查的中立性。另一方面可以规范律师的执业行为，对执业律师违法行为进行必要的惩戒，甚至是刑罚处罚，维护律师行业的良好形象，在保障律师执业权利和提高律师素质之间实现价值的平衡。

注释：

①“‘7月27日晚9时许，正在温州负责善后处置的吕祖善省长给浙江省高级人民法院院长齐奇打来电话，称温家宝总理第二天要飞抵温州，视察事故现场，要求我们高院依照法律法规规定，立即研究，提出事故赔偿标准的司法建议。’浙江省高级人民法院相关负责人对记者说，放下电话，齐奇院长连夜召集有关法庭、部门负责人研究论证。”参见：《浙江省高院负责人揭动车事故赔偿标准“三级跳”内情》，http://news.xhby.net/system/2011/08/17/011477859.shtml。

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2011-12-05

陈卫东，男，山东蓬莱人，中国人民大学诉讼制度与司法改革研究中心主任、教授、博士生导师。

责任编辑 韩成军