探索引入第三方机制的危险废物环境管理新道路

程春明 温雪峰

（环境保护部环境发展中心，北京 100029）

探索引入第三方机制的危险废物环境管理新道路

程春明 温雪峰

（环境保护部环境发展中心，北京 100029）

“十一五”期间，危险废物环境管理能力得到加强，但监管能力不能满足实际需要依然是当前和今后的主要矛盾。“企业申报、政府监管”的二元体系是引发上述矛盾的主要根源。本文根据国内外的实践，提出引入第三方机制，建立“企业申报、机构审计、政府监管”的三元体系，可以增强危险废物的监管能力，实现风险防范目标。

危险废物；第三方；环境监管

近年以来，以云南曲靖铬渣非法转移倾倒事件为代表的危险废物环境污染事件频频发生，敲响了我国危险废物环境监管的警钟。本文分析了当前固体（危险）废物环境管理的现状与发展趋势、问题及成因，及增强监管能力的对策建议。

1 固体废物环境管理的新进展及发展趋势

1.1 固体废物环境管理的新进展

自《固体法》实施以来，特别是“十一五”期间，固体废物环境管理的制度、机构、人员队伍和集中处置设施建设从无到有，从小到大，得到长足发展，已初步形成了固体废物管理和技术支持体系。主要表现在：规章制度相继出台；国家级和31个省级固体废物管理中心（其中29个为独立法人事业单位）陆续建成；固体废物管理和技术支持队伍不多扩大；4个二恶英监测中心、1个危险废物处置技术和工程中心投入运行。

1.2 固体废物环境管理的未来趋势

1.2.1 重视固体废物环境管理是污染防治工作逐步深化的必然结果

环境问题实际上反映的是人与自然的矛盾，是人与自然矛盾冲突的结果。污染防治就是解决人与自然主要矛盾，实现和谐发展的过程。纵观世界各国环境保护发展历程，水、大气和固体废物污染几乎同时出现。但水、大气是污染防治初期的主要矛盾，固体废物则处于次要矛盾。从我国相关法律的出台就可略窥一斑。比如，我国的《固体废物污染环境防治法》（以下简称《固体法》）实施时间分别比《大气污染防治法》和《水污染防治法》滞后了9年、12年。

当水和大气环境管理取得一定进展时，原来处于次要矛盾的固体废物成为主要矛盾。近两年来，每年围绕固体废物环境管理方面的全国人大提案、政协建议占到污染防治领域总量的三分之一。因此加强固体废物环境管理，是经济发展与环境保护发展到一定阶段、污染防治工作逐步深化的必然结果。

1.2.2 加强固体废物环境管理是巩固环境综合治理成果的客观需求

“十一五”期间，我国超额完成了二氧化硫和化学需氧量的减排任务，其中工程减排起到了决定性的重要作用。据统计，“十一五”期间，我国建成的二氧化硫脱硫机组和污水处理厂分别是“十一五”初期的10倍和2倍。与此同时，年新增脱硫石膏和污水污泥4000多万吨和2000多万吨。若固体废物环境管理跟不上，随意抛弃、倾倒，则固体废物成为污染水体、大气、土壤的源头，不但会抵消来之不易的“污染减排”成果，而且会引起二次污染问题。因此，废水、大气的污染防治只是“中间环节”，只有将后续的固体废物污染防治工作做好，才能实现真正意义上的污染防治。因此，强化固体废物管理是巩固环境综合治理成果的必然选择。

2 固体废物环境管理面临的挑战及成因分析

2.1 固体废物环境管理面临的挑战

尽管我国固体废物环境管理取得长足发展，但形势依然严峻，主要表现在：

2.1.1 固体废物底数不清，去向不明

我国危险废物环境统计数量在1500万吨左右，而污染源普查数据超过4500万吨，两者相差甚远。企业申报的真实性难以保证。对于危险废物产生的企业分布、产生数量、流向和管理现状普遍说不清。

2.1.2 固体废物监测和环评能力薄弱

监测是环境管理的基础，而固体废物基本游离于日常监测体系之外。尽管《固体废物污染环境防治法》规定了要建立固体废物污染环境监测制度，制定统一的监测规范，并会同有关部门组织监测网络，但除了危险废物鉴别外，我国还缺乏系统的固体废物监测技术规范和分析方法。

固体废物监测能力跟不上，导致环境影响评价对于固体废物管理大大弱化，在实际的新、改、扩建项目环评文件中，对固体废物产生的数量、种类、属性分析不清，利用处置方案不明、风险防范措施缺乏的情形称为通病。

2.1.3 固体废物风险防范能力不足，应急水平不高

固体废物特别是危险废物环境管理的第一要务是防风险，而危险废物风险点涉及贮存、转移、利用处置等多个环节。由于危险废物自行利用处置不需要领取危险废物经营许可证，环保部门对于企业自行利用、贮存、处置危险废物的污染防治状况不掌握；对于无经营许可证企业违法倒卖、经营危险废物的行为缺少有效的打击手段；对于事故应急，企业对于制定应急预案不重视，环保部门应急能力还很薄弱，既缺乏专业的人员也缺乏相关的装备。目前全国再生铅生产企业约300多家，非法经营的超过250家，比例超过80%，非法经营活动猖獗。

2.2 成因分析

2.2.1 监管能力不能满足固体废物管理需要是当前的主要矛盾

造成上述问题的成因，既有企业自身的问题，又有监管部门的问题。但监管能力不足是造成相关规章制度无法得以落实的主要原因。据不完全统计，我国危险废物产生企业近10万余家，固体废物产生企业超过上百万家。全国从事固体废物环境管理的人员不超过1000人，平均每人要管理100家危险废物产生企业，1000家固体废物产生企业。基层部门对于固体废物日常环境管理普遍存在“小马拉大车”疲于应付的现象。

对于环境督察，只能对代表性企业或问题比较突出的行业实行选择性抽查。2010年环保部组织督查中心抽查了全国1394家危险废物产生和经营单位，抽查率约占危险废物产生企业的1%，抽查率较低。

2.2.2 二元体系是引发上述问题深层次矛盾的根源

环保部门监督管理企业的二元体系是我国长期以来采用的管理模式，即“企业负责、政府监管”①。为强化监管能力就需要根据固体废物（危险废物）管理的实际需求，增加相关人员队伍，但我国现行的体制及政府改革的方向又决定了公务人员和事业单位队伍扩充空间十分有限。管理需求与政府部门供给矛盾的根源在于过分依赖现有的二元体系。

3 引入第三方机制的可行性分析

实现固体废物减量化、资源化和无害化是管理的目标，二元体系是实现目标的方式。当现有的方式不能实现固体废物管理目标，那么打破现有管理模式，探索更为有效的途径成为必然。

3.1 国外第三方环境审计，为我国提供了制度借鉴

在可持续发展理念的不断推动下，不少国家和地区已经开始建立相关环境审计法律制度，并以此为依据对相关产品的生产销售企业进行环境审计。

美国联邦环保局（EPA）鼓励各州各公司使用环境审计作为公司管理的工具。EPA赞同自愿的环境审计，并鼓励公司董事会主动参与审计。当从通常渠道获得的资料不足时，EPA保留进行全面的或部分的审计的权力。

在德国，企业普遍聘请外部专家，对环保措施及污染情况进行审计，并对审计结果颁发证书，予以公证。

在日本，企业由社会环境审计机构（第三者机构）对企业环境报告书、环境会计进行审计鉴定，做出环境审计报告。

以上举措，既避免了企业从自身利益出发，不能如实和全面地进行环境信息披露；又确保了社会大众对企业环境信息合法性、公允性的确认。

3.2 国内上市企业环保核查，为第三方环境审计提供了制度参考

为督促重污染行业上市企业认真执行国家环境保护法律、法规和政策，避免上市企业因环境污染问题带来投资风险,我国实施上市企业环保核查制度。根据《首次申请上市或再融资的上市公司环境保护核查工作指南》规定，凡是属于环境保护部负责环保核查的申请上市公司和申请再融资上市公司，需要向环境保护部提交环境保护技术报告。技术报告应委托有环境保护部认可的相关环境保护资质、具有独立法人资格的第三方机构编制。

3.3 开展第三方环境审计，符合环保产业发展的政策导向

环境保护部在《关于环保系统进一步推动环保产业发展的指导意见》（环发〔2011〕36号）中明确提出，建立环保产业培育体系是“十二五”期间构建环保新道路的主要任务之一。大力发展环境咨询服务，积极推进政府环境服务外包是今后需要重点开展的工作。

借助第三方力量参与危险废物环境审计，既可以充分发挥社会专业力量的积极性、主动性和创造性；也可以将各级固体废物环境管理人员从繁重的工作中解脱出来，保证了制度的落实。因此，符合我国环保产业发展方向。

4 政策建议

张力军副部长在全国危险废物污染防治视频工作会议上强调，危险废物是“十二五”污染防治工作的重要内容。强化监管是开展危险废物污染防治工作的为主线。为更好落实制度，强化监管，现提出如下建议：

4.1 构建危险废物环境管理的三元体系

建议借鉴国外经验，引入第三方环境审计制度，在传统的二元体系中增加危险废物环境审计环节，建立“企业申报、机构审计、政府监管”的新型三元体系。目前将危险废物作为第三方环境审计的主要内容，今后根据需要可逐步扩展到固体废物、危险化学品、总量减排等内容。

4.2 建立基于环境审计的固体废物技术评估制度

建议参照我国上市企业环保核查模式，建立基于第三方环境审计的危险废物技术评估制度和运行机制。其中，第三方审计机构负责对危险废物产生单位和经营单位开展环境审计；各级固体废物管理中心对第三方审计结果开展技术评估；地方环保部门依据技术评估结果，开展有针对性地执法，并通过企业抽查方式约束环境审计的公正性；国家环境保护部负责制定第三方审计机构的准入门槛和退出机制。

［1］ 韩正．曲靖铬渣污染事件调查［R］ ．云南政协报, 2011.8.22.

［2］ 环保部：十二五新增两项环境保护指标［R］ ．中国网，2011.3.12.http://www.china.com.cn/policy/txt/2011-03/12/content_22118394.htm.

［3］ 环境保护部国家统计局 农业部．第一次全国污染源普查公报［R］ ．http://www.gov.cn/jrzg/2010-02/10/content_1532174.htm 2010.2.10.

［4］ 2010年 中 国 环 境 状 况 公 报［R］ ．http://jcs.mep.gov.cn/hjzl/zkgb/2010zkgb/ z201106/t20110602_211569.htm.2011.6.3.

X51

A

1673-288X（2012）04-0011-03

程春明, 中心副主任, 研究员. 主要研究方向环境管理与政策

① 其中，政府监管又包括“地方监管、国家监察”。