欧盟航空碳税对中国的影响及应对建议

秦昌波 葛察忠 李晓琼 刘倩倩

（环境保护部环境规划院，北京 100012）

欧盟已于2008年通过法案，自2012年1月起正式将航空业纳入欧盟碳排放交易体系（EUETS）。国际航空业对此的反应不一，也对中国航空业和节能减排产生了重要影响。在中美俄等国外部抵制和欧盟内部反对压力下，欧盟航空“碳税”问题近期出现了官方态度软化的迹象。

1 欧盟航空碳税争端

国际航空二氧化碳排放问题一直是国际社会碳减排讨论的焦点。根据《联合国气候变化框架公约》，国际航空碳排放不纳入国家温室气体清单，但需要单独列出。《IPCC2006 国家温室气体清单指南》也继承了这一观点。因而对于国家航空碳排放的归属和国家分配问题一直争论较大。欧盟始终是解决这一问题的积极推动者。2008年11月19日，欧盟议会和欧洲委员会通过新法案（Directive 2008/101/EC），决定将国际航空业纳入欧盟温室气体排放交易体系。尽管遭到中美俄印等众多国家和对个国际组织的反对和质疑，欧盟仍然于2012年1月正式将航空业纳入欧盟碳排放交易体系，要求航企为其额外碳排放购买配额（俗称“航空碳税”）。这一体系要求所有进出欧盟成员国的航班在一定的碳排放限额之外，还要购买额外的碳排放许可证。2012年航空公司的排放额将被限制在2004—2006年平均年排放量的97%，2013年限制在95%，以此类推。2012年，85%的配额将是免费发放的。据国际航协测算，欧盟的做法将使明年全球航空业成本增加34亿欧元。因航空业发展迅速，中国受到的影响最大。

欧盟此举印发了广泛的国际博弈。中国民航局2月7号向境内航企发布指令“未经政府有关部门批准，禁止中国境内各运输航空公司参与欧盟排放交易体系，禁止各运输航空公司以此为由提高运价或增加收费项目。” 2月21~22 号，中美俄等26国在莫斯科召开会议，联合制定了反对欧盟航空碳税的一揽子“报复性“方案。美国认为欧盟征收航空“碳排放税”，违反了《国际民用航空公约》禁止国际航空器征收燃油税的规定，具有歧视色彩；同时违反了有关领空开放的国际协议。美国运输部发表公报指出，无论是在司法层面，美国都强烈反对欧盟将其政策强加于他国的做法。俄罗斯当局则准备利用西伯利亚航空过境费在航空碳税争端中对欧盟施加压力。2012年9月11日，德国、法国、英国和西班牙四国经济部门一致反对单独征收航空“碳税”，并呼吁对此推出一个全球性解决方案，这标志着欧盟航空碳税的计划遭遇了来自内部的反对。专家预计受综合因素的制约和影响，航空碳税全球性协议短期内不会达成，未来碳税的走向将视欧盟经济发展而定。从长远看来，经过多方之间的谈判和协商之后，形成一个多方都可以接受的全球性方案才有可能解决问题。

中国不仅仅要面临欧盟碳关税的问题，还要面对下一步国际气候框架等问题，而这些都将对中国宏观决策、对中国的经济转型有非常大的影响。尽管始终备受争议的航空碳税计划终于在欧盟内外的双重压力之下面临流产，但是建立全球碳排放交易体系终究是大势所趋，中国在这一问题上应该有前瞻性。中国应该思考的是，未来在全球碳排放体系中处于什么样的位置，这是此次欧盟碳税之争背后的大命题。由于欧盟航空碳税同环保高度相关，本文通过资料调研及数据收集，对欧盟此举的主要原因和对中国的影响进行了分析，并从保护航空业竞争力和我国环保工作实际出发提出了应对建议。

2 欧盟强征航空碳税的深层次原因

欧盟征收航空碳税的立论基础是减少碳排放及其他温室气体和污染气体的排放，对抗全球气候变暖。但此举并非直接减排手段，没有对节能减排产生直接和实际效果。纵览欧盟相关政策法规与当前其经济运行全局，欧盟实际上主要从增加收入、保护欧盟航空业和增加全球话语权三方面考虑。

2.1 增加自身收入，缓解欧盟各国财政问题

欧盟征收航空业碳排放税收入可观，可帮助欧盟各国应对主权债务危机。碳排放配额中的15%将由航空公司通过拍卖的方式获取，拍卖的收入归欧盟所有。随着时间的推移，航企购买配额的比例和价格会越来越高，这笔收入会逐年上涨。据国际航协初步测算，到2020年，各航空公司可能要因欧盟实施上述法案支付200亿欧元（约合260亿美元），考虑到配额价格上涨，实际收入应大大超过这一数字。但实际上欧盟征收航空碳税的理由貌似崇高实则不公。按照欧盟的说法，征收航空碳税的目的是对抗全球气候变暖，由于他国飞机到欧洲领空排放了二氧化碳，污染了欧洲的环境，欧盟向这些航班征收碳排放税合情合理。但事实上，欧盟却要求全程征收碳税。以一架从旧金山飞往伦敦的飞机为例，它的废气29%排放在美国空域，37%排放在加拿大空域，25%排放在公海之上，而只有9%的排放是在欧盟空域。欧盟有什么权力对在他国空域和公海上的排放征收税费？

2.2 构建贸易绿色壁垒，保护欧盟航空业竞争力

欧盟此举以环保名义设置贸易壁垒，解决处境艰难的欧洲航空业的竞争力问题。一是免费配额分配基于航空公司历史排放量，这一遵循“祖父原则”的分配方式将使发展中国家航空公司购买排放配额的比例高于欧盟航空公司，形成事实上的国际航空业“绿色壁垒”。二是欧盟通过掌握航空业碳排放标准的制定权，从而掌控航空运输业和制造业领域的市场控制权，削弱了外国企业在欧洲的竞争力。三是欧盟有可能将征收的碳排放费用于航空公司的碳减排，实际上就是变相对欧盟的航空公司予以补贴。挪威政府表示，该国将制定一个碳排放计划，补贴国内的生产商。由于欧盟的碳排放交易体系允许各国政府对企业进行补贴，因此挪威准备根据欧盟的计算方法来测算出补贴额度。挪威的该项计划将从2013年7月份持续到2020年。

2.3 强化先发优势，增强其对全球未来绿色发展的话语权

欧盟意图凭借航空碳税，强化欧盟应对气候变化的道义制高地和对全球未来绿色发展的话语权。欧盟此举的战略目的是，借助于航空业的国际性，模糊“共同但有区别的”责任原则，将发达国家和发展中国家都纳入二氧化碳排放交易体系中，把区域温室气体减排方案扩展到全球范围，从而在气候变化问题上取得领导权，并强化其运用市场机制减缓气候变化领域的优势。一是将航空业纳入二氧化碳贸易系统将巩固和加强欧洲在全球碳交易市场中的主导地位，并树立欧盟在国际政策和市场机制主导权。专家预言，碳排放市场是继石油之后，一个规模更大的全球性商品交易市场，2012年，全球碳市场交易额有望达到1500亿美元。而欧洲毫无疑问是全球最大的碳买家，交易量达到62亿吨二氧化碳排放当量，占全球交易总量的73%；交易额达到1185亿美元。如果能将中、印等大国纳入这个碳交易系统的话，那么整个市场的交易必将再度活跃起来，从而也将意图自建碳交易体系的对手纷纷挤出局。二是如果航空碳税能成功，欧盟就有可能在钢铁、电力、水泥等其它行业中推动全球性的行业减排方案，从而强化其在解决气候变化问题上的领导权。欧盟在宣布从2012年起将航空业纳入欧盟碳减排管制之后，又宣称将针对国际航海运输业的温室气体减排采取行动，这引起了人们对航运业碳减排政策的关注。三是欧盟以市场为基础的减排机制将带动欧盟的一批新兴企业，可以在未来全球碳市场中抢占先机，比如碳检测、报告和核查业务（MRV）、碳交易和碳金融业务。四是欧盟在低碳环保领域拥有技术优势，航空碳税将帮助其绿色技术出口，形成新的经济增长点。

3 欧盟航空碳税对我国的影响

欧盟强征航空碳税将对我国正处于高速发展的航空业产生不利影响。

3.1 欧盟航空碳税推高了我国航空公司运营成本

欧盟通过国内立法强行将他国航空公司和领空纳入碳排放交易体系，提高了中国等发展中国家承担的减排义务，进而推高他国航空公司运营成本。抛开航空碳税对管辖权和《国际民用航空公约》等国际法的违背，欧盟此举也违背了国际社会在气候变化领域普遍遵循的“共同但有区别的责任”原则，没有对发展中国家的航空业发展需要做出合理的安排。欧盟这种单方面建立的迂回的具有金融性质的制度设计将推高我国航空运输成本，阻遏我国航空业发展。根据欧盟的相关规定（EU No. 394/2011），中国的国营、私营共33家航空公司被列入名单。中国民用航空局初步测算， 2012年中国民航因此增加的成本预计约7.9亿元人民币，2020年将增加成本37 个亿，从2012年到2020年增加的总成本预计达到179亿元人民币。中国飞往欧洲的航班每增加一班，一年将增加1500万人民币的额外成本。最终这些成本将由消费者买单，2012年，飞往欧洲的航空机票的价格将提高300元。

3.2 航空碳税隐含的贸易壁垒影响我国航空业未来发展

严重失衡的配额机制形成贸易“绿色壁垒”，影响我国航空业国际竞争力。一是由于免费配额计算公式遵循“祖父原则”，我国航空公司历史排放量少，使得现在获得的免费配额远小于欧洲竞争对手。欧盟航空业增长缓慢，配额需求增长有限，欧盟27个国家进港和出港的航空公司只需要付15%到18%的碳排放税，而我国航空业正高速发展，飞往欧洲的中国航企需要购买超过60%的配额，高出欧盟企业的四倍左右。二是欧盟规则“奖劣罚优”，我国航空企业运输效率较高，未来减排潜力小。国航统计显示，由于我国机龄较欧盟短，新飞机燃油效率高，我国航空公司单位排放低于欧美公司平均水平。欧盟航空公司凭借其较高的免费配额和减排潜力，可以轻松完成减排任务，甚至会有富余配额出售。按照欧盟规则，我国航企燃油效率高，却要为其业务增长支付更多“碳税”。这一不公将严重影响我国航企国际竞争力。

3.3 欧盟航空碳税还可能对我国其他领域产生不利影响

航空碳税对我国的影响还可能触及到低碳绿色发展和商业贸易领域。由于欧盟在低碳和环保技术领域占据领先地位，其倡导和制度的规则，均有可能成为全球强势规则。这些规则可能对我国发展低碳技术和绿色经济设置各种“环境壁垒”，成为新的贸易保护手段。另外，碳税课征导致运输成本提升，甚至沿着产业链条冲击国际旅游业和货物贸易。国内部分商贸企业可能为此承担更多成本，加大国际生存压力。

4 中国的应对之策

温室气体碳排放交易是倒逼经济实体减少能源消耗的一种市场手段，可在一定程度上促进我国的节能减排。但在实施过程中却形成了对中国的环境贸易壁垒，对经济发展弊大于利。另外，我国节能减排目标的实现也依赖于环保资金的投入。欧盟全程课税，将我国空域碳排放费也被其收入囊中。这会降低我国在低碳环保领域的投资力度，影响我国环境保护目标的实现。因此，从我国航空竞争力和环境保护实际出发，我们支持中国航空部门反对欧盟航空碳税，同时提出促进我国节能减排的政策建议。

4.1 采取反制措施应对欧盟航空碳税征收

我国应从政治、外交和法律等多个层面研究反制措施，应对欧盟航空碳税课征。一是采取法律手段，如禁止我国航企参与欧盟碳排放交易体系；二是欧盟规则违背管辖权和《国际民用航空公约》等国际法原则，可联合其他国家共同抵制欧盟政策；三是无论现在抵制欧盟方案，还是未来建立全球统一方案，都应从强调联合国气候变化框架公约“共同而有区别的责任”入手，坚持中国等发展中国家的碳排放义务和欧盟等发达国家的义务应当是有区别的，欧盟的减排是强制性的义务，而发展中国家应该根据各自经济和社会发展水平的情况进行自愿减排，要通过政治谈判将中国等发展中国家排除在欧盟碳排放交易体系之外，在全球统一方案中则要寻求对发展中国家航空企业的优惠政策。

4.2 将航空碳排放纳入我国环境税费征管体系

开展航空碳排放税费政策研究，将其纳入我国环境税费征管体系。为了促进节能减排，我国目前正在进行环境税费改革，研究开展环境税。航空业作为燃油大户，碳排放水平不断提升。我国应该根据航空业特点对航空碳排放税费政策进行研究，并将往来我国国际航企纳入环境税费征管体系。一旦欧盟向我国航企强行征收碳排放配额交易费，我国可以此作为反制手段向欧盟航企全额征收碳排放税（费），也可利用我国航企燃油效率优势，建立挂钩效率的环境税费减免机制。

4.3 开展我国碳排放交易体系研究

我国要制定自己的碳排放标准和碳交易规则，以便在未来的碳交易体系中获得有利地位。我国当前正致力于提高能源效率，减少温室气体排放。碳交易作为一种市场手段，可以在促进节能减排的同时降低整体减排成本。我国应积极进行包括排放清单制定、核算机制制定、交易所体制机制构建等多方面的基础性、技术性工作。另一方面，低碳正成为国际环保和绿色发展领域的强势规则。我国在碳排放交易领域的积极探索有利于我国提升全球应对变化领域的话语权和抢占低碳环保和绿色经济发展制高点。到时候，欧盟收我们的，我们就收他的，但同时又保持相对独立性，形成风险隔断，等到我国市场成熟再融入，并在未来全球碳排放体系中争取有利于我国的制度设计。

从以上措施看，建立中国自己的排放标准及监测标准、建立我国温室气体排放交易体系、研究开征碳排放税、介入全球碳排放交易体系设计等，环保部门都可以发挥自身优势，促进我国温室气体减排和环境保护工作。另外，国内航企应积极“修炼内功”，通过航线优化，加强人员培训，购置、研发节能飞机，寻找替代性环保飞行燃料等，降低航空碳排放水平，推动中国在获得节能经济利益同时，在航空环保、减排领域与世界领先水平接轨，从而为制定规则获得主动地位。