浅谈对新修订《清洁生产促进法》的几点认识

宋丹娜 白艳英 于秀玲

（中国环境科学研究院/环保部清洁生产中心，北京 100012）

《中华人民共和国清洁生产促进法》（以下简称《清洁生产促进法》）， 于2002年6月29日由第九届全国人大常务委员会第28 次会议通过，于2003年1月1日施行。这是一部从源头削减污染和生产全过程控制污染的法律，是对传统末端治理污染方式的根本性转变，也是对传统生产方式和发展模式的根本变革。

《清洁生产促进法》作为推进清洁生产的基本法，在当时颁布、实施对我国清洁生产推进起了很大的促进作用。总体说清洁生产经过十几年的推进，已经有了很大的进展，初步建立了较完善的清洁生产法律法规体系、清洁生产推进技术支撑体系、重点企业清洁生产推进机制。但是在《清洁生产促进法》实施八年后，在国家经济发展进入“十二五”规划之际，《清洁生产促进法》已经不能够做到与时俱进。一是《清洁生产促进法》中承担清洁生产组织、协调职能的经济贸易主管部门几经变更，工业和通信业清洁生产职能已经划入工信部职责范围，亟需在《清洁生产促进法》中予以明确各部委在清洁生产推进中的职责。二是我国现阶段加快转变经济发展方式、优化产业结构的战略需求对清洁生产工作提出了更高的要求，有必要总结、剖析多年来清洁生产推进中的经验和得失，在《清洁生产促进法》中完善清洁生产鼓励、引导政策，完善重点企业清洁生产审核制度，建立从根本上能有效推动清洁生产的激励机制、问责机制、监督检查机制等制度。因此，修改《清洁生产促进法》势在必行。

2012年2月29日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国清洁生产促进法〉的决定》，并于2012年7月1日起正式实施，这是中国清洁生产发展进程中的一个重要里程碑，标志着源头预防、全过程控制的战略已经融入到经济发展综合策略，必将对我国推进清洁生产、促进经济发展方式转变和环境改善产生深远影响。

新修订的《清洁生产促进法》共6 章40 条，较之修订前的《清洁生产促进法》章节上没有改变，由原来的42条变成40条。虽然法律的总体结构、大部分章节条款没有多大变动，但新增了多项推进清洁生产的法律规定，在许多方面有新的、重大的突破。

1 明确国家建立清洁生产推行规划制度

修订前的《清洁生产促进法》过于宽松，清洁生产规划只是由“县级以上人民政府的经济贸易行政主管部门”制定，这些规划仅有指导性，没有约束性，法律效力不强。此次修法，中国政府通过法律形式首次明确由“国家建立清洁生产推行规划制度”，未来清洁生产将上升为国家战略，并由法律保证国家规划的刚性约束力，这是一个创新，也是一项突破。

新修订的《清洁生产促进法》第八条规定：“国务院清洁生产综合协调部门会同国务院环境保护、工业、科学技术部门和其他有关部门，根据国民经济和社会发展规划及国家节约资源、降低能源消耗、减少重点污染物排放的要求，编制国家清洁生产推行规划，报经国务院批准后及时公布。

“国家清洁生产推行规划应当包括：推行清洁生产的目标、主要任务和保障措施，按照资源能源消耗、污染物排放水平确定开展清洁生产的重点领域、重点行业和重点工程。

“国务院有关行业主管部门根据国家清洁生产推行规划确定本行业清洁生产的重点项目，制定行业专项清洁生产推行规划并组织实施。

“县级以上地方人民政府根据国家清洁生产推行规划、有关行业专项清洁生产推行规划，按照本地区节约资源、降低能源消耗、减少重点污染物排放的要求，确定本地区清洁生产的重点项目，制定推行清洁生产的实施规划并组织落实。”

此条款在原条款基础上进行了很大的调整，一是明确国务院清洁生产综合协调部门会同国务院环境保护、工业、科学技术部门和其他有关部门，根据国民经济和社会发展规划及国家节约资源、降低能源消耗、减少重点污染物排放的要求，编制国家清洁生产推行规划。二是提出了国家清洁生产推行规划应当包含的两项内容：（1）推行清洁生产的目标、主要任务和保障措施；（2）按照资源能源消耗、污染物排放水平确定开展清洁生产的重点领域、重点行业和重点工程。三是提出国务院有关行业主管部门根据国家清洁生产推行规划的要求，确定本行业清洁生产的重点项目，制定行业专项推行规划并组织实施的职责。四是强化了有关地方人民政府推行清洁生产的职责等。

2 明确规定建立清洁生产财政资金

目前引导清洁生产的激励措施不足，财政专项资金分散在各个部门，没有形成促进清洁生产的合力。中央财政资金仅用于工业和通信业领域，且资金规模小，项目少，不能满足工作的需要，多数省市尚未建立资金引导机制，造成清洁生产工作推行缓慢。针对上述问题，新修订的《清洁生产促进法》规定“国家设立中央财政清洁生产资金”。不仅如此，地方政府财政也要安排此专项资金。

新修订的《清洁生产促进法》第九条规定：“中央预算应当加强对清洁生产促进工作的资金投入，包括中央财政清洁生产专项资金和中央预算安排的其他清洁生产资金，用于支持国家清洁生产推行规划确定的重点领域、重点行业、重点工程实施清洁生产及其技术推广工作，以及生态脆弱地区实施清洁生产的项目。中央预算用于支持清洁生产促进工作的资金使用的具体办法，由国务院财政部门、清洁生产综合协调部门会同国务院有关部门制定。

“县级以上地方人民政府应当统筹地方财政安排的清洁生产促进工作的资金，引导社会资金，支持清洁生产重点项目。”

3 首次将“强制性清洁生产审核”写入法律

“强制性清洁生产审核”的概念是在2004年国家发展改革委和原国家环保总局联合印发的《清洁生产审核暂行办法》中首次提出的，该办法第一次依据《清洁生产促进法》的精神明确提出了强制性清洁生产审核，明确清洁生产审核分为自愿性审核和强制性审核，并对清洁生产审核范围、审核程序、咨询服务机构的条件、方案落实、奖励和处罚等方面做了规定。2005年原国家环保总局发布了《重点企业清洁生产审核程序的规定》（环发［2005］151号），进一步规范了重点企业强制性清洁生产审核程序。本次修订，首次把“强制性清洁生产审核”明确地写入了《清洁生产促进法》，规定了三类企业实施强制性清洁生产审核，增强了法律的强制性。

4 强化和完善了企业清洁生产审核制度

修订前的《清洁生产促进法》对政府及其部门对企业实行强制性清洁生产审核的监督责任未做规定，使得法律颁布实施以来，企业实行清洁生产审核的比例较低。据有关部门统计，2003年至2009年底，开展清洁生产审核的工业企业仅占全国工业企业总量的0.15%，即使在清洁生产工作开展较好的地方，企业完成自愿性清洁生产审核的数量也仅占规模以上企业的10%左右。清洁生产审核提出的中高费方案实施率偏低，据有关部门统计，全国工业企业中高费方案的实施率仅为41.7%。强化和完善企业清洁生产审核制度，是社会有关各方普遍关注的问题，也是此次法律修改的重点内容之一。

新修订的《清洁生产促进法》第二十七条规定：“企业应当对生产和服务过程中的资源消耗以及废物的产生情况进行监测，并根据需要对生产和服务实施清洁生产审核。

有下列情形之一的企业，应当实施强制性清洁生产审核：

（一）污染物排放超过国家或者地方规定的排放标准，或者虽未超过国家或者地方规定的排放标准，但超过重点污染物排放总量控制指标的；

（二）超过单位产品能源消耗限额标准构成高耗能的；

（三）使用有毒、有害原料进行生产或者在生产中排放有毒、有害物质的。

污染物排放超过国家或者地方规定的排放标准的企业，应当按照环境保护相关法律的规定治理。

实施强制性清洁生产审核的企业，应当将审核结果向所在地县级以上地方人民政府负责清洁生产综合协调的部门、环境保护部门报告，并在本地区主要媒体上公布，接受公众监督，但涉及商业秘密的除外。

县级以上地方人民政府有关部门应当对企业实施强制性清洁生产审核的情况进行监督，必要时可以组织对企业实施清洁生产的效果进行评估验收，所需费用纳入同级政府预算。承担评估验收工作的部门或者单位不得向被评估验收企业收取费用。

实施清洁生产审核的具体办法，由国务院清洁生产综合协调部门、环境保护部门会同国务院有关部门制定。”

这次法律第二十七条款的修改重点强化了几个方面：

一是扩大了对企业实施强制性清洁生产审核范围，将超过单位产品能源消耗限额标准构成高耗能的企业列入了强制性审核范围。

二是与环境保护相关法律的衔接，明确污染物排放超过国家和地方规定的排放标准的企业，按照环境保护相关法律规定治理。这既促使企业通过强制性清洁生产审核从源头和生产全过程分析原因，查找症结，也明确了按照环境保护相关法律规定进行治理，保持了法律间的衔接。

三是充分发挥社会监督作用，明确要求实施强制性清洁生产审核的企业，应当将审核结果向所在地县级以上地方人民政府负责清洁生产综合协调的部门、环境保护部门报告，并在本地区主要媒体上公布，接受公众监督，但涉及商业秘密的除外。

四是强化了政府有关部门对企业实施强制性清洁生产审核的监督责任。同时规定实施强制性清洁生产审核所需费用纳入同级政府预算。

五是在规范强制性审核的同时，鼓励企业自愿实施清洁生产。

5 强化了法律责任

修订前的《清洁生产促进法》强制性条款太少，强制性较弱，法律责任难落实，企业违法成本低。目前，对企业不实施清洁生产的行为，相关处罚规定是较弱的。

为增强法律的强制性，新修订的《清洁生产促进法》进一步强化了三方面的法律责任：

一是强化了政府有关部门不履行职责的法律责任。第三十五条规定：“清洁生产综合协调部门或者其他部门未依照法律规定履行职责的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”。

二是强化了企业开展强制性清洁生产审核的法律责任。第三十六规定：“对不按照规定公布能源消耗或者重点污染物产生、排放情况的，由县级以上地方人民政府负责清洁生产综合协调的部门、环境保护部门按照职责分工责令公布，可以处十万元以下的罚款”。第三十九条规定：“对不实施强制性清洁生产审核或者在清洁生产审核中弄虚作假的，或者实施强制性清洁生产审核的企业不报告或不如实报告审核结果的，由县级以上地方人民政府负责清洁生产综合协调的部门、环境保护部门按照职责分工责令限期改正，拒不改正的，处以五万元以上五十万元以下的罚款”。

三是强化了评估验收部门和单位及其工作人员的法律责任。第三十九条规定：“承担评估验收工作的部门或单位及其工作人员向被评估验收企业收取费用的，不如实评估验收或者在评估验收中弄虚作假，或者利用职务之便谋取利益的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。

6 提高了可操作性

原《清洁生产促进法》“法律责任”一章中，对违法追究虽列出了相关规定，但强制性不够，企业违法成本低。据不完全统计，目前全国受到处罚的企业只有寥寥数家，企业守法意识淡薄，约束力明显不足。

新修订的《清洁生产促进法》在“法律责任”一章中，加大了对违法企业的处罚力度，增加了对未按照规定公布重点污染物产生、排放情况的，可以处10万元以下的罚款的规定；对应当开展强制性清洁生产审核却未按规定实施、或者在审核过程中弄虚作假的、不报告或者不如实报告审核结果的企业，罚款由原来的“十万元以下”提高到“五万元以上五十万元以下”，极大地增强了法律的威慑力，进一步加大了清洁生产执法监管的力度。

7 对主管部门及职责进行了调整

《清洁生产促进法》自2003年颁布实施后，国务院进行了两次机构改革，客观上导致了部门职责与法律规定的不一致，职能和责任不清、分工不明确，一定程度上影响了法律的贯彻实施。

新修订的《清洁生产促进法》根据国务院部门 “三定方案”和中编办调整的职能分工，明确了两个方面：一是国务院清洁生产综合协调部门负责组织、协调全国的清洁生产促进工作，国务院环境保护、工业、科学技术、财政部门和其他有关部门，按照各自的职责，负责有关的清洁生产促进工作；二是针对地方政府负责清洁生产工作部门不一致的情况，规定由县级以上地方人民政府确定的清洁生产综合协调部门负责组织、协调本行政区域内的清洁生产促进工作。

新修订的《清洁生产促进法》，虽然在立法上有许多新的突破，但它仍然是一部阶段性的法律，与先进国家水平和人民的要求还有差距，相信今后会根据情况的变化再作修订，以不断适应实际的需求。