关于改善中国参与全球环境治理的战略思路

王 华 尚宏博 安 祺 李丽平

（环境保护部环境与经济政策研究中心国际环境政策研究所，北京 100029）

我国已经成为全球环境治理的关注焦点，全球环境治理的运作和发展不仅对解决全球以及我国的环境问题产生直接的作用，对我国在国际和国内的政治和经济运营也具有重要影响。对此，我国应转变思路，像党的十八大要求的那样，积极主动地参与全球环境治理的规则制定和效果监督。然而，我国参与全球环境治理的能力却相当薄弱，从思想认识、知识技术到组织体系、人员配备、资金支持，都存在显著不足。本文首先对全球环境治理的现状以及我国面临的挑战和机遇等方面进行了总结，然后提出改善我国参与全球环境治理的战略思路。

1 对全球环境治理的认识

1.1 全球环境治理产生的背景

全球环境治理是全球治理的一个方面，全球治理概念的明确提出始于90年代初，冷战结束以后，南北问题以及一系列被美苏对峙所掩盖起来的非传统的全球问题，如能源、粮食、环境、人口等问题，凸显出来，成为全球关注的焦点，全球环境治理也被明确提上人类议事日程。

但从本质上讲，全球环境治理是随着环境污染在全球的加剧而逐步发展的。二十世纪的三十年代到六十年代，震惊世界的环境污染事件频繁发生，如“八大公害”事件，引起全球公众对环境问题的关注。1948年在联合国体系外成立的国际自然与自然资源保护联盟可以说是全球环境治理最早的萌芽，它的成员不仅包括政府、政府部门，还有非政府组织。之后，各种非政府环境组织越来越多地关注环境问题，使一些发达国家开始将环境问题提上政治日程并制定了相关法律。同时，各国意识到许多环境问题需要国际层面的行动去解决，从而开始推动国际合作。20世纪60年代新建立的非政府环境组织，如世界自然基金会、地球之友、绿色和平等，都开始就一些环境问题游说各国政府。在这一时期，大量关于环境问题的书籍和文章也进一步激发了政府和公众的环境意识，如1962年的《寂静的春天》、1972年的《增长的极限》等，逐渐使各国政府开始重视环境问题。

在上述背景下，许多联合国专门机构开始关注环境问题，如世界卫生组织、世界气象组织、国际民航组织、联合国粮农组织、国际海事组织等，但这些活动缺乏协调。为此，1972年，联合国在瑞典的提议下召开了第一次人类环境会议。这次会议将环境问题提上了全球治理日程，会议通过了《人类环境宣言》，建立了联合国环境规划署，全球环境治理可以说进入了全面发展的阶段。之后，1992年联合国环境与发展大会和2002年可持续发展世界首脑会议将全球环境保护的共识和行动推向一个又一个新阶段。国际社会积极推动实施《关于环境与发展的里约宣言》、《21世纪议程》和《可持续发展世界首脑会议执行计划》，各种形式的国际和区域的环发合作深入发展，众多国际环境条约应运而生，全球环境治理的广度和深度不断加强。

1.2 全球环境治理是什么

1.2.1 全球环境治理的特点

到目前为止，对全球环境治理国际上尚未形成各方都认可的定义，但它已经被频繁地在许多官方和非官方的场合使用。国内对这方面的研究更少，现实角度的研究有一些，专业角度的研究几乎没有。

一般来说，全球环境治理往往被用来指为保护全球环境而建立起的一系列全球性组织机构、资金机制、规范、程序、公约、标准、措施和行动等的总和。它在当前具有以下几个特点：第一，全球环境治理的参与主体越来越多元，过去主要是国家，现在包括联合国机构、非联合国的国际机构组织、国际行业协会、跨国企业、非政治组织和机构等非国家行为体。第二，全球环境治理的基本方式是平等、民主协商，治理的途径是自上而下和自下而上相结合。第三，全球环境治理不只是一整套规则，也不只是一种活动，而是一个过程，它在不同的历史阶段有着不同的现实表现形式。

1.2.2 全球环境治理与国际环境治理

相当时间以来，国际上流行采用国际环境治理这一专业名词，强调的是主权国家之间的关系，站在主权国家的层次上来考虑如何应对全球性环境问题和跨国环境问题，它考虑的方案可能是全球性的，也可能是两个国家之间的事情。全球环境治理是站在全球的角度将地球作为一个整体来考虑如何应对全球的环境问题，是针对具有普遍性或全球性影响的环境问题的治理，它的参与者是全球性的、多主体的，包括主权国家、国际组织、公司、非政府组织等。

1.2.3 对全球环境治理的认识仍需要进一步完善

全球环境问题不断出现，是人类面临的新挑战，各方对全球环境治理的理解目前还在演进当中。人类应对这些问题还没有成熟完整的知识，需要进一步探索。探索全球环境治理的各种各样的途径是人类一直在做的工作，在这个过程中没有革命性变化，只是逐步改进。

1.3 全球环境治理的现状

1.3.1 全球环境治理成为全球治理的重要内容

如何解决好全球环境问题是当前世界面临的最重大课题之一。当今世界，除了环境可持续发展，还没有什么重大议题能够要求开全球首脑会议，让上百个国家的首脑坐在一起开会讨论。

1.3.2 全球环境治理当前由发达国家主导

全球环境治理最重要的事务之一就是在什么样的环境问题上如何投入人、财、物。当前的气候变化、生物多样性、国际水域、荒漠化等全球环境问题主要是由发达国家提出的，对许多发展中国家来说并不是其主要环境问题，但许多发展中国家感兴趣的议题没能得到足够重视，例如，发展中国家面临的最严峻的问题之一是缺乏安全的饮用水，但此问题没有成为明确的全球环境问题，没有得到相应的国际援助；如果有国际援助资金作为种子资金，支持发展中国家饮用水的改善，情况会大不一样。联合国环境署受到发展中国家的影响，不会完全按照西方国家出资人的想法去行动，于是所发挥的作用就差强人意。

1.3.3 全球环境治理中各方利益目前进一步分化

当前，各方在全球环境治理中的利益诉求越来越多，博弈越来越复杂。南北阵营内部的不同诉求也越来越多，分歧越来越大。在北方阵营发达国家里面，欧洲、美国、日本、澳大利亚等在很多议题上也变得对立，特别是美日、欧盟、澳大利亚。发展中国家分歧也很多，比如对绿色经济的问题，拉美国家很困惑，而非洲一些国家由于受欧洲的影响愿意推动；中国在这方面有些尴尬，会受到一些小岛国的指责。

1.3.4 非政府组织的影响越来越大

非政府组织的活动越来越多，对全球环境问题的解决发挥着越来越大的作用，在全球环境治理中的参与和声音越来越强，对公众舆论的影响也越来越大。近年联合国专门出决议，邀请非政府组织代表参加联合国的活动。

1.3.5 全球环境治理进展缓慢

本世纪以来，全球环境治理进展不大。在92年环发大会上，发达国家所做的资金承诺现在执行率只有7%左右；当然不同部门、不同机构、不同国家对这个数字有不同的讲法，但是普遍来说不到10%。根据联合国环境署做的《全球环境展望》四和五，从1992年起的20年以来，全球各国环境状况总体上是恶化了，环境问题的地理和社会分布失衡加剧。发达国家有局部改善，但是大多数发展中国家和欠发达国家没有改善，甚至是恶化，同中国状况差不多，整体恶化，局部改善。少数全球和区域性环境问题有改善，但是多数还是没有进展甚至是恶化，根据《全球环境展望》五，在90个国际商定的最重要的环境指标里面，有四个取得了重大进展，有40个取得了一定进展，还有24个没有取得进展，有8项是恶化的，还有14个没有数据无法评估。

2 中国当前在全球环境治理中的作用与面临的挑战

2.1 中国日益成为全球环境治理的关注焦点

中国是一个大国，自身的环境问题对全球环境问题贡献的份额非常大，是全球关键的利益攸关者。中国在全球市场上配置资源也引发了国际环境和资源问题，现在西方十分关注中国发展带来的全球环境和资源的影响。有一个结论是，中国目前是世界上最大的污染者，能源资源的最大需求者；几乎各类全球环境问题都跟中国相关，从温室气体到酸雨，到生物多样性，到跨国界水域等等。中国多项污染物排放量居世界首位，如二氧化硫、氮氧化物、温室气体、汞等；并且中国能源与资源的需求消耗巨大。还需指出的是，当前很多发达国家和许多发展中国家都不认为中国是发展中国家，认为中国应该为全球环境问题的解决做更大的贡献。未来二三十年，由于对全球气候变化等环境问题的影响还是在增加，中国受到的国际压力还会持续增大。全球环境问题的解决需要中国的积极参与。

2.2 中 国在逐步进入积极参与国际环境规则制定与全球化管理的新阶段

参与国际环境合作一般可以分为三个阶段，第一个阶段是熟悉已经有的规则并遵守，第二个阶段是能够熟练运用已有规则积极为自己维护权益争取利益，第三个阶段是能够为了自己的利益，领导或参与规则的制定。进入第三个阶段的标志包括：成为合作机制的提出者或主导者，也是这项机制的最大受益者。中国仍处在第一阶段，有个别的领域到了第二阶段初期。作为全球环境问题最大贡献者和受害者之一，中国在全球环境治理中的参与越来越积极。对于全球环境问题，党的十七大提出了“各国应该相互帮助、协力推进，共同呵护人类赖以生存的地球家园”，以及“加强应对气候变化能力建设，为保护全球气候作出新贡献”的号召，2009年在哥本哈根召开的联合国气候变化首脑大会上，温家宝总理亲自主动与多国元首进行协商等等，都显示出中国在国际舞台的主动意识，地位和作用都在发生着变化。党的十八大要求坚持共同但有区别的责任原则、公平原则、各自能力原则，同国际社会一道积极应对全球气候变化。可以预见，中国未来在全球环境治理方面会变得更加积极主动。

2.3 中国国内环保工作与全球环境治理有着显著差别

中国“十一五”期间，列入国家计划中的环境保护强制性指标有两个，一个是二氧化硫，一个是COD，到了“十二五”，增加了氨氮和氮氧化物，共有四项强制性指标，到“十二五”末，我国的重点环保工作就围绕这四项指标来做。虽然“十二五”规划中已将二氧化碳排放强度降低作为约束性指标，但其四项强制性指标和现在所谓的全球环境热点问题几乎不相关。这是中国现在做环境保护国际合作工作的一个矛盾点，如果国际合作要为国内重点工作服务，就会跟所谓的国际主要环境问题，如气候变化、全球臭氧层保护、生物多样性、国际水域问题等相差很远；如果国际合作要围绕国际关注的重点环境问题开展工作，就会脱离为国家环境保护中心工作服务这一基本要求。

2.4 中国国情的不断变化导致在全球环境治理中的立场摇摆

由于既不同于发达国家、又不同于其他发展中国家的独特国情，我国在参与全球环境治理中的认知和行动有时会产生摇摆，有时候会为在哪个立场上说话产生犹豫。如果站在发展中国家的立场上说话，有可能和自身的利益不符。但是如果站在美国等发达国家的立场说话，发展中国家会出现反弹，对我国政治经济不利。比如在这次里约+20的会上，中国和美国在所谈的所有议题上，除了共同但有区别的责任原则这一项议题之外，其他基本上意见一致；但是同时中国又要维护发展中国家的立场。

2.5 中国参与全球环境治理的能力不足

中国参与全球环境治理在人员数量和素质、技术支撑等方面与当前的需求严重不匹配，我国参加国际谈判的人员力量和技术支持力量和美国、欧盟这些国家相比，差的太多，因而中国想真正参与进去并做规则的制定者非常难。虽然在气候变化领域我国在人员数量、人员素质、资金投入等方面不断加强，在其他几乎所有领域我国无论在资金上、科学研究上、技术能力和人员队伍建设上都要下大功夫。

2.6 中国的非政府组织力量薄弱

目前来讲中国参与全球环境治理基本上是由政府全部主导，非政府组织完全缺位。这种路径有两大问题，第一个问题就是与现有的全球环境治理结构脱节，导致部分话语权丧失；第二个问题是，欧美发达国家的非政府组织又往往站在对发达国家有利的立场上发出声音，对我国政府形成更大压力。

3 中国如何更好地参与全球环境治理

3.1 明确自身在全球环境治理中的利益，加强全球环境治理的意识

今天的中国和20年前的中国相比，国际社会对中国的期望以及中国的发展对世界的影响和需求已发生巨大变化。现在谈全球环境治理，需要把它放在中国的全球战略当中去，而不能把它们分裂开来。参与国际规则的制定，对中国可持续发展所需要的有利的国际环境是非常重要的。

中国当前的很多环境问题，如果不参与全球治理，自己也解决不好。这是因为，随着全球化的程度不断提高，我国国内的许多问题往往是源自国际性、全球性问题，如2008年的经济和金融危机。而且国际事务的关联度和透明度在不断提高，中国的经济总量不断上升，与世界的联系不断紧密，国际上任何一个重要环境保护行动几乎都会涉及到中国。如果不能不断研究新情况，中国在全球环境治理过程中就会无所适从，就会损害自身的利益。十八大提出我国仍然是世界最大发展中国家,把中国人民利益同各国人民共同利益结合起来，以更加积极的姿态参与国际事务，就是对当前形势的精辟总结。

3.2 从熟悉学习阶段向主动参与制定规则阶段转变

中国应从过去强调熟悉规则、执行规则向积极参与国际规则的修订和完善转变，甚至我们要积极地考虑制定一些新的国际规则。这是因为，一方面，中国是一个独特的经济体制，在世界上扮演着非常独特的角色，没有任何一个国家保护的利益可以让中国搭便车。因为独特的国情，中国必须自己站出来制定一个长期的、整体的、系统的、一致的国际行动方案和指导原则，才能有利于保护中国的利益，才能有利于建立一个更加公正的全球环境治理秩序。另一方面，也只有这样，中国才能进一步发挥负责任大国的作用，与其他国家一道，共同应对全球性挑战。

3.3 发挥我国环境非政府组织在全球环境治理中的积极作用

与国际环境非政府组织和国外环境非政府组织相比，我国的环境非政府组织更加了解我国国情，其所持立场和观点与我国国情更加接近。因此，应通过改善国内机制，推动国内环境非政府组织的发展，提高其能力，使其国际化，利用非政府组织的话语权和影响力，将我国独特的国情和利益反映到全球环境治理中，促进其他国家对我国的了解和理解，改善我国参与全球环境治理。

3.4 开展全球环境治理专项研究，制定战略规划和行动方案

参与全球环境治理必须按照国际的思维来行动，遵循全球治理和环境治理的内在规律。这就需要对有关的专题进行专项研究，为我国参与全球环境治理制定科学的策略，这样我们在参与全球环境治理的时候才有真知卓见，才能让中国的立场和观点被其他国家接受。如果我们仅仅提出一些比较空的，或者是原则性的观点，其他国家就不会特别的看重。过去影响中国参与全球环境治理的一个很重要的难题，就是中国往往提出一些建议和方案，但是没有后续行动，也没有争取更多的支持以达到方案提出的目标，这样的后续行动需要前期在智慧、时间和资金方面的投入。过去几年我国在气候变化方面投入较大，但在其他领域投入相当有限。

3.5 加强全球环境治理人才队伍建设

在全球化的今天，国际型人才的培养应该纳入到我国参与全球环境治理的整体战略当中考虑，包括对熟悉国际规则的公务人员和提供技术支持的研究人员的培养机制和用人机制，鼓励和支持相关人员在国际组织中的任职和回国再使用机制，以及通过专项研究项目带动技术支持人员的培养和技术支持能力的提高等方面。

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