非正式制度建设与终身教育制度创新

吴 敏，周 宇

(湖南广播电视大学，湖南长沙 410004)

非正式制度建设与终身教育制度创新

吴 敏，周 宇*

(湖南广播电视大学，湖南长沙 410004)

加强终身教育制度创新是构建终身教育体系的基础。非正式制度作为制度体系中不可或缺的一个方面，在终身教育制度创新过程中有着不可替代的作用。在创新终身教育制度的过程中，坚持正确的制度创新原则，科学设计制度创新的路径，完善正式制度的建设和营造发展终身教育的氛围，对促进终身教育发展具有十分重要的作用。

非正式制度;终身教育;制度创新

我国教育体制改革正朝着纵深发展，构建终身教育体系成为教育体制改革的一个主题，加强制度建设已成为人们的共识。然而，制度建设不仅是一个正式制度的问题，还包括一个非正式制度的问题。相比于正式制度建设，我国的非正式制度建设滞后。尽管我国现在制定的教育制度越来越多，但由于非正式制度建设相对滞后，使得人们面临着价值选择上的困惑和迷惘，从而使制度规则在执行过程中被弱化、扭曲，无法得到有效的实施。在一定意义上来说，中国教育制度现代化过程不仅是正式制度的变革创新过程，同时也是非正式制度变革和创新的过程。

一、制度创新对构建终身教育体系的重要意义

新制度经济学的理论告诉我们:在社会政治框架确定的条件下，促成制度创新的因素，主要是由在现存制度下的市场规模的扩大、生产技术的发展、人们对现存制度下成本和收益之比的看法有了改变等潜在利益引起的。当前，我国在构建终身教育体系的过程中，正面临着制度创新的现实环境，把握机遇，通过制度创新，促进和加快终身教育体系构建的进程具有十分重要的现实意义。

(一)社会发展变化的客观需要

改革开放30年来，我国社会发生了深刻的变化。我们全面推进社会经济体制、教育体制、文化体制、政治体制和其他各方面体制的改革和对外开放，成功实现了从高度集中的计划经济体制到充满活力的社会主义市场经济体制的历史转折，建立和完善了社会主义市场经济体制。全面深化各方面的改革，继续扩大对外开放，构建社会主义和谐社会，建设学习型社会，构建终身教育体系已成为当前社会发展的核心内容。从社会主义和谐社会的宏伟发展目标的实现来看，我们必须坚持科学的发展观，坚持以人为本，人才强国;要实现经济增长模式从依赖于自然资源和资本资源转向依赖于人力资源和知识资源的新型发展模式。关键在于提高人的素质，培养社会发展所需要的各类人才;不仅要培养青年一代适应未来发展的需要，而且更为重要的是促进各种年龄的社会成员都不断学习，更新知识，适应社会的巨大变化。这种社会需求，将使得终身教育在我国社会发展中的地位越来越突出，以至成为不可缺少的重要方面。这些变化将直接引起教育地位、作用、主体、市场功能和质量、规模、效益、服务等一系列的变化，在新的形势和条件下，构建终身教育体系，需要新的制度来引导、扶植和规范，这样，社会环境的变化对教育制度创新提出了客观的必然要求。特别是和谐社会建设，更加注重对教育公平的选择，更加注重为其提供优质的多样化和个性化的教育服务，更加注重教育制度调节、规范，从根本上实现社会多维度、多层面互动共生、协调发展，促进人的权利、利益、价值均衡提升和社会关系的变革优化。因此，我们必须主动适应社会的新发展新变化，紧跟变化潮流，自觉推进教育制度创新，促进终身教育体系的构建和完善。

(二)新一轮教育改革发展的实际需要

当前，伴随着社会主义现代化建设的进程，我国教育步入了新的改革发展阶段。《国家中长期教育改革和发展规划纲要2010—2020年》提出，“到2020年，基本实现教育现代化，基本形成学习型社会，进入人力资源强国行列”，要“构建体系完备的终身教育。学历教育和非学历教育协调发展，职业教育和普通教育相互沟通，职前或职后教育有效衔接。继续教育参与率大幅提升，从业人员继续教育年参与率达到50%。现代国民教育体系更加完善，终身教育体系基本形成，促进全体人民学有所教、学有所成、学有所用。”在发展目标上，要从规模扩张转移到内涵建设上来，走内涵发展的道路，实现规模、质量、效益的和谐统一，实现可持续发展;在改革目标上，要从表层的显性的改革转移到深层次和高难度的改革上来，更加突出改革的系统性、协调性、更加突出制度建设和制度创新;在功能导向上，要从约束性供给转移到终身学习和多样化、个性化服务上来，办人民满意的教育。因此，我们必须准确地把握和适应终身教育发展的实际需要，以制度的供给、建设和创新为重点，自觉地开展教育制度创新，为构建终身教育体系提供制度保障。

(三)依法治教的必然需要

依法治教，实现教育的法制化、制度化，如同国家实施方略一样，是依法治国的一个重要方面，也是教育发展不可回避的必然进程和现实需要。国家只有依法依规治理教育活动，各级各类教育机构、社会组织和公民依法依规从事教育教学活动和其他教育活动，各司其职、各负其责，才能确保教育的有序、健康发展。特别是进入新世纪以来，随着终身教育理念的普及和深入，终身教育在我国得到了快速的发展，但在快速发展的过程中，也暴露出其地位不明、定位不清、主体意识不强、办学自主权不够、市场适应性差等一系列新的深层次问题和矛盾。因此，实现依法治教和终身教育制度体系的现实缺陷，都要求我们进行制度创新。我们必须努力加大终身教育制度创新的力度，增加终身教育制度的有效供给，通过制度创新，逐步形成终身教育的制度体系，从而实现终身教育的制度化、法制化。

二、非正式制度对终身教育制度体系建设的影响及其路径

按照新制度经济学的观点，制度是一系列规范人们行为及其相互关系的规则，包括正式制度和非正式制度两个部分。正式制度是人们有意识建立起来的、并以正式的方式加以确定的，具有强制性的制度，如法律、法规和政策等而非正式制度是指人们在长期的社会生活与交往中逐步形成的诸如文化传统、意识形态、习惯习俗、伦理道德、价值观念等，它是自发形成的。相对于正式制度，非正式制度具有自发性、广泛性、持续性、非强制性等特点。非正式制度规则是无形的，也不需要正式的组织机构来实施，它存在于社会的风俗习惯和人们的内心信念之中，以舆论、口号的方式相互传递，世代承传。正是这种无形的表现方式，使得非正式制度可以渗透到社会生活的方方面面之中发挥作用。

正式制度与非正式制度是制度体系中不可分割、相互依存的两个组成部分。我们可以把正式制度理解为外在的行为规范;而将非正式制度理解为一种内在的心理约束。从制度变迁的特点来看，正式制度的变迁具有骤变性，而非正式制度的变迁不具备这种特性，且往往滞后于正式制度变迁。因此，在实施制度安排与制度变迁时，必须将非正式制度安排与正式制度安排统一起来，二者不可偏废。由此可见，非正式制度不是一种可有可无的制度，它对正式制度的形成和有效运行具有重大的影响和制约作用，直接影响着正式制度的执行效果。一般来说，如果制度有与之相适应的非正式制度，那么对制度的执行及其效果具有促进和维护作用，反之就可能会对制度的执行产生阻碍和抵触。这是因为，一方面非正式制度是正式制度产生的前提和基础，正式制度是建立在一定的价值观念、意识形态基础之上的;同样，在正式制度确立以后，又将约束和规范人们的行为，并逐步形成一种新的行为习惯和价值观念，也就是产生一种新的非正式制度。另一方面，任何正式制度作用的有效发挥都离不开一定的非正式制度的辅助作用。制度有效执行的前提是人们对制度的认同和理解。它包括两个层面:首先是认同，即人们从思想、感情、行动上拥护这些制度，在现实教育实践中，同样的教育政策、同样的政策对象、同样的法律规约、同样的运行机制，不同的人执行会产生截然不同的效果;其次是理解，即人们能够系统、准确、深刻地领会制度的内容及实质。不同地域、不同民族和不同文化底蕴的人对制度的认同和理解的差异性，也必然会对制度目标的确立、制度执行方案策略的选择等产生影响，从而影响到制度的执行效果。

在我国，非正式制度的地位和作用没有得到足够重视，在非正式制度与正式制度之间缺乏有效的配合，导致相互之间存在着诸多不协调，致使制度的实施效果往往是低效率或无效率。

三、终身教育非正式制度体系建设的主要途径

(一)坚持正确的制度创新原则

首先，终身教育制度体系的创新要以人为本，体现人的目的、需要和本质，以维护平等、公平享有接受教育的权利为价值导向。终身教育制度所保障的终身教育及其发展要以人为中心，要以促进人的全面发展为目标，建立在科学发展观之上的终身教育制度创新必须体现人性化特征。终身教育的制度创新要体现在制度是为人服务的，为人的自由而全面的发展创造条件。

其次，终身教育制度体系创新要建立在充分民主的基础上。制度的制定和实施只有得到社会大多数人的认可，才会产生最大化的效果。终身教育制度体系的创新要能体现最广大人民群众享受教育的权利，正确反映和兼顾不同方面群众的教育诉求，只有这样，才能最广泛最充分地调动一切积极因素，充分发挥制度创新在构建终身教育体系中的积极推动作用。因此，终身教育制度体系创新要建立在充分民主的基础上。建立终身教育制度体系的目的是为了引导和规范终身教育的发展，促使现实向预期的方向发展。建立在充分民主基础上的终身教育制度体系创新，可以节省制度变迁成本，减少制度变迁阻力，获取社会价值观的普遍认同。

再次，强化法律的保障作用。制度的最终形式是法律，随着我国法制建设的不断完善，越来越多的制度都是以法律的形式出现并发挥着作用。我们应把那些经实践证明是成熟的、稳定的、行之有效的正式制度和非正式制度尽快地上升到法律层面，以强化制度的限制和约束功能。随着我国终身教育制度体系创新的不断深入和法律制度体系的逐渐完善，要把寻找和运用法律的手段作为推进终身教育制度创新和强化制度实施机制的根本保障。

(二)科学设计制度创新的路径

首先，坚持制度创新与制度移植相结合。所谓制度移植就是制度从一个国家或地区向另一个国家或地区的推广或引入。由于许多制度规则是人类共有的、通用的，这些规则可能在一些国家先创立出来并取得成功的效果，其他国家则没有必要就这些规则进行重复创新，可以通过制度移植的途径完成制度创新。一方面，我们虚心学习、大胆借鉴发达国家发展终身教育的成功经验和做法，采取主动移植方式，加强我国终身教育的制度建设。这样可以减少制度创新的周期，减少人们在终身教育实践过程中的探究困惑，继而加快非正式制度创新的周期。另一方面，在通过制度移植进行制度创新的过程中，不管是主动移植还是被动移植，都应该充分考虑制度移植与我国社会制度环境和制度配套的关系问题。应从国情出发，在学习借鉴的基础上消化、吸收、创新，形成具有中国特色的终身教育制度体系。避免因为水土不服而导致的非正式制度的抵触。

其次，坚持诱致性制度变迁与强制性制度变迁相结合。诱致性制度变迁是指来自地方政府和微观主体所组织实施的制度变迁。强制性制度变迁则是由国家通过政策法令实施的制度变迁。在进行终身教育制度创新时，要将这两者有机地结合起来，把广大人民群众的享受学习和教育的新要求、新期待作为制度创新的基点。坚持走群众路线，深入基层，理解人民群众的教育需求，探求终身教育科学发展的思路和办法，把行之有效的实践经验总结、提炼、上升到制度层面，循序渐进地推动制度变迁与创新，引导好保护好发挥好各方面的积极性。

(三)完善正式制度的建设

一方面，非正式制度是正式制度产生的前提和基础。另一方面，非正式制度作用的有效发挥，也依赖正式制度的支撑。当前，发展终身教育过程中非正式制度问题的产生在一定程度上是正式制度缺位或失位造成的。如终身教育的指导思想、教育目标、服务对象、办学设施、经费投入、组织管理、权利义务等方面尚未有明确的法律规范，导致终身教育实施主体不明确，终身教育管理机构缺失或管理不到位，终身教育经费无法得到有效的保证等一系列问题的产生。同时，由于终身教育制度缺位，终身教育体制和机制不完善，特别是在政府职能范围、权责定位以及运行监督制约机制方面，终身教育制度的缺位和失位问题比较突出。正式制度的不完善也导致了人们对终身教育认识的误区，对发展终身教育缺乏足够的信心，如果任由这些不适应终身教育发展的非正式制度蔓延，必将对构建终身教育体系产生极大的阻滞。因此，终身教育非正式制度问题的治理，同样需要通过各项正式制度的建立和完善才能达到。

(四)营造发展终身教育的氛围

终身教育体系是一个开放的与社会交互的系统。不仅仅是将教育对象扩展到社会全体成员，更重要的是，它要求教育内容反映社会发展的全部信息，强调教育方法与社会生活相结合，注重办学和管理的全社会参与和教育资源的社会共享。终身教育体系是一个教育的整合体，以满足人们的终身学习和充分和谐发展为目标，体现在为人一生中不同阶段的不同学习需求提供充分的条件，要求各类教育沟通和衔接，突破传统中各自为政的局限。

目前我们在构建终身教育体系方面还面临着一些阻力。这些阻力的形成，既有认识上，也有体制、机制上的，但归根结底还是对终身教育理念缺乏科学、系统、全面的认识。也正因为如此，社会和个人都还没有积极地为发展终身教育、构建终身教育体系作好一定的物质准备，各级政府尚未很好地担负起推行终身教育的职责。面对这样的现状，在加强终身教育制度的创新过程中，加强宣传教育，形成良好的社会舆论氛围，使终身教育理念深入人心，积极争取社会的广泛参与等是十分必要的。

首先，要加强终身教育理念的宣传。现在人们对“终身教育”一词来说并不陌生，但终身教育理念远未为人们所理解和认识。究其原因，归根到底是由于在思想观念上没有引起重视。因此，要加强终身教育理念的宣传，使终身教育观念深入人心，形成广泛的学习群体，形成全社会参与终身教育的格局，让人们普遍接受终身教育的观念。这是加强终身教育制度创新的基础和前提。

其次，要加强终身教育的理论研究。理论是实践的向导，理论可以为终身教育实践提供支撑和保障。一方面，在构建终身教育体系的过程中，我们会遇到许多新情况、新问题，需要理论来指导、化解，另一方面，我们在终身教育实践工作中取得的成功经验也需要总结、归纳，把经验上升为理论，才能指导实践并加以推广，把经验上升为制度，才能规范终身教育的发展。

第三，要充分发挥民间教育组织的作用。目前，我国教育划分为基础教育、高等教育、职业教育和成人教育，基本上仍为传统教育的管理模式，各职能部门仍在传统教育划分的范围内行使自己的职权，缺乏有效的沟通和衔接。构建终身教育体系不仅仅是教育行政部门一家可以解决的事，需要建立终身教育专门的管理机构，专司此职，在行政上整合，促使各类教育协调沟通，引导社会各界的广泛参与是十分必要的。但终身教育民间组织的作用同样不容忽视。建立自上而下、纵横相连的民间终身教育组织网络，对推动和促进我国终身教育的发展与终身教育体系的构建将起到非常重要的作用。在政府的引导下，民间组织通过组织和开展终身教育活动，组织和协调社会各界参与终身教育，独立承担并实施一定的专项调研活动和终身教育理论研究，协助政府行使某些职能。因此，目前政府应积极出台有关政策并创造条件大力发展各类民间终身教育组织，对已有的民间教育组织加以规范和引导，充分发挥其作用，以推动和促进我国终身教育的发展与终身教育体系的构建。

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Informal System Construction and Lifelong Education System Innovation

WU Min，ZHOU Yu

Strengthening institutional innovation is the foundation of constructing lifelong education system of lifelong education.As an essential element of the system，the informal system has an irreplaceable role in the innovation process of the lifelong education system.In the creative process of lifelong education system，the system innovation principle，scientific system innovation path and the atmosphere for formal system construction and lifelong education development play a very important role，promoting lifelong education development.

informal system;lifelong education;system innovation

G72

A

1009－5152(2012)01－0017－05

2012－01－10

湖南省2010年省级科技计划项目“构建湖南省终身教育体系的战略研究”(2010ZK2010)。

吴敏(1974－ )，男，湖南广播电视大学终身教育办公室主任，副教授;周宇(1964－ )，男，湖南广播电视大学副校长，教授。