法治视域中的政府职能转变

尹 红，邓文武

(长沙民政职业技术学院，湖南长沙 410004)

政府职能是国家行政机关依法对国家和社会公共事务进行管理时，应承担的职责和所具有的功能，主要涉及政府管什么、怎么管、发挥什么作用的问题。而在一定时期内，根据经济和社会发展的需要，政府所担负的职责和所发挥的功用会发生转移与变化，本文拟从法治的视域来探讨政府职能转变的相关问题。

一、政府职能转变的法治意义

1.政府职能转变，有利于深化法治进程中的行政体制改革。由于中国经济社会结构脱胎于高度集权的计划经济模式，相应的行政体制受着制度惯性的牵引，保留了许多与市场经济发展不协调的特征，主要为:对微观经济运行干预过多，存在政府越位现象;社会管理和公共服务仍比较薄弱，是政府缺位的表现;部门职责交叉、权责脱节的错位问题仍比较突出。为解放行政体制的束缚，中共十七届二中全会提出了到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制的目标。［1］而政府职能转变是国家机构改革的关键，也是深化行政体制改革的突破口。着力转变和科学配置政府职能，能解决好政府应当做什么的问题，而改革创新政府的决策机制、运行机制和管理方式，能解决好政府应当如何运转和管理的问题。

2.政府职能转变，有利于提高法治工作中为民服务的水平。执政为民，是社会主义国家本质的体现，也是社会主义法治的要求。随着时代的进步，“官本位”的政府理念的危害性日渐暴露，甚至已成为政府合法性危机的主要诱因。［2］政府不更新这种行政思维，改变这种行政观念，会危及党和政府的执政之基，会倾覆党和政府的“水载之舟”。而更好的做到执政为民，就必须转变政府职能，将政府的职能重心放在民生民本的事业上，放在宏观调控的层面上，放在高效阳光的服务上。要通过政府职能的转变，把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为政府工作的根本出发点和落脚点，做到以人为本、执法公正、保障人权、文明诚信。

3.政府职能转变，有利于促进法治环境下的市场经济繁荣。从1978年十三届三中全会召开以来，中国特色社会主义市场经济体制改革已历经33载春秋，中国经济实现了神奇的腾飞，取得了举世瞩目的成就。随着改革开放的深入，社会主义市场经济发展也面临着内需长期不足、国民消费增长乏力、自主研发能力有限、社会经济结构发展畸形等难题。如何破解这些难题，将直接制约着中国经济持续、稳定、协调的发展与繁荣。为此，加快政府职能转变步伐，积极发挥政治体制、法制环境对社会经济的反作用，有利于推动社会主义市场体系的完善，延续社会主义市场经济的繁荣，形成统一、开放、竞争、有序的良好市场格局。

4.政府职能转变，有利于培育法治肌体中的自治力量发展。非政府组织是处于政府与民间之间，联结政府与企业、政府与市场的社会中介组织，是法治肌体中极其重要的一支自治力量。由于中国传统的儒家文化和封建礼制建立的是“君-臣-家”天下的统治秩序和治理层级，民间自治组织不像西方商业文化浸润下的市民自治那么发达，长期受到制约和打压，加上经历社会主义革命和三大改造运动，由计划经济向“计划-市场”双轨制经济转型，中国社会的民间自治力量一直不活跃，也没有得到长足发展。“政府的职责是掌舵而不是划桨”，［3］如果对政府角色进行了正确定位，厘清政府、社会与市场的合理边界，加大政府职能转变的力度，就为非政府组织的发展创造了有利环境，也为其在社会经济领域发挥治理作用提供了广阔的管理和服务空间。

二、政府职能转变的内在机理

(一)政府职能转变的动因分析

1.经济基础与上层建筑的矛盾运动，决定政府职能转变。马克思主义历史唯物史观，通过对人类历史的考察、剖析，科学揭示了社会发展的总规律，即生产力与生产关系、经济基础与上层建筑的矛盾运动关系，认为这两对矛盾的运动和相互作用，推动着人类社会的发展进步，构成人类社会发展的根本动力。“社会的物质生产力发展到一定阶段，便同他们一直在其中运动的现存生产关系或财产关系发生矛盾，于是这些关系便由生产力的发展形式变成生产力的桎梏，那时社会革命的时代就到来了。随着经济基础的变更，全部庞大的上层建筑也或慢或快地发生变革。”［4］恩格斯在《反杜林论》中也指出:“每一个历史时期由法律设施和政治设施以及宗教的、哲学的和其他的观点所构成的全部上层建筑，归根到底都是应由这个基础(这里指经济基础)来说明的。”国家机器作为政治上层建筑中的主要组成部分，其中政府的职能设置和运转可谓国家机器的中轴，它的职能转变毫无疑问也是由经济基础与上层建筑的矛盾运动所决定的。

2.政治国家与市民社会的二元分离，推动政府职能转变。随着现代化进程的发展，政治国家与市民社会的剥离结构已成为现代性的标志，人类历史的演进可以说是市民社会不断发育并逐渐摆脱政治国家超常干预的过程。从古希腊的亚里士多德到当代的哈贝马斯，政治国家与市民社会的关系都一直是西方法哲学的核心范畴。黑格尔将市民社会看作是私人利益的体系，认为个人是市民活动的基础，也重视在生产和交往中发展起来的社会组织的作用，认为市民社会依附于国家。马克思批判地继承了黑格尔的思想，把被黑格尔逻辑学颠倒了的历史观——作为绝对理念的国家决定社会——又重新颠倒过来，从而确立了社会决定国家的历史唯物观。市民社会“始终标志着直接从生产和交往中发展起来的社会组织，这种社会组织在一切时代都构成国家的基础以及任何其他的观念的上层建筑的基础。”［5］

从本质上看，政府职能揭示的是政府与社会的关系，政府代表国家运用和行使公共权力。马克思认为，社会在自身的发展过程中分裂出国家，由国家来管理社会，但社会由国家管理到多大程度，则取决于社会自身的发展程度。当社会处于落后的幼稚状态时，国家有可能管理社会的一切活动。但是，因为社会的经济活动有着和国家政治活动根本不同的运行规律，政治对经济的无限制干预只能导致经济的萎缩。［6］所以说，政府职能的构建是基于政治国家与市民社会的对峙结构，而国家与社会的二元化也成为政府职能转变的重要的结构性因素，国家与社会关系的演变与重塑正推动着政府体制转型和政府职能转变。

3.市场失灵与政府失败的互补相济，要求政府职能转变。在自然经济时期，政府的职能主要是极端强化王权，加强政治统治。近代资本主义时期，自由放任思想占据优势地位，经济领域由市场这只“看不见的手”来调节，政府只充当“守夜人”的角色。在市民社会中经济人在“毋害他人”的前提下，可以合理地追求自己利益最大化，而毋需政府干涉。［7］发展到现代资本主义阶段，自由竞争下的集中化导致卡特尔组织的出现，价值规律的调节出现迟滞，尤其是1930年席卷全球的经济危机，令人们开始反思到市场机制的缺陷，由此政府干预思想逐渐占上风，凯恩斯主义盛行，政府职能大为扩张，例如美国的罗斯福新政，就扩充了总统的立法职能、行政职能和经济职能。在20世纪70年代，资本主义经济呈现滞胀的特征，经济学家认识到市场有失灵，政府也有失败，其失败既表现为对经济干预过度造成的市场进一步失灵，又表现为对经济干预不足而使市场不能有效运行，有必要利用政府去弥补市场缺陷，同时利用市场去克服政府失败，坚持市场“无形之手”和政府“有形之手”并用。与此不同，苏联、东欧和新中国实行高度集权、计划管理的方式，包揽一切事务，主要利用行政手段进行管理，排斥市场经济和非公有制行使，却取得了工业化发展的辉煌，但这种模式弊端也极为明显。

从上述经济发展史的概貌可知，社会经济一直在“市场失灵”和“政府失败”的交错中徘徊前进，市场失灵主要有:竞争机制的失效，即过度竞争、不正当竞争和集中化;外部性的存在，不能有效提供公共物品;市场调节滞后，经济自然恢复具有长期性;不能形成帕累托优化效应。而政府的公共失败则体现为，信息失灵导致决策失误和宏观调控的不及时性;同时由于政府垄断公共资源的供应，这一特殊地位易滋生权力腐败，寻租严重，官僚主义弥漫，出现管理失控。政府机制可能非但没有弥补市场机制的缺陷，反而会加剧市场秩序的混乱，使政治权力成为经济发展的阻力。为此，政府应当有限制、有选择的干预市场失灵，“一旦产权得以配置，市场可以在没有政府直接干预的情况下解决外部性问题”。［8］政府应解决现代市场经济中由摩擦而阻碍效率的市场根本性缺陷，包括信息制约、无票搭便车、欺诈性行为。［9］可以说，“市场失灵”和“政府失败”是推动政府职能演变的直接原因，也是政府职能工具理性的体现。

(二)政府职能转变的基本规律

1.由“全能政府”走向“有限政府”。新中国成立以后，我国的政治体制逐渐形成了与计划经济相适应的中央高度集权的国家主义体制，国家对社会资源实行全面垄断，国家政权对社会经济全盘控制，树立起无处不在、无所不管的“大政府”形象，但这种体制在政治运动中将全能主义政府强化，导致公民社会被政治国家吞噬。与此同时，也压抑了民间经济的发展，窒息了社会活力，引发了社会动荡，阻碍了社会的发展和改革，弊端日益显露。［10］随着社会主义市场经济体制的建立和完善，市场机制资源配置的基础性地位也得以确立，市场经济呼唤一个有限的“小政府”存在，对市场的缺陷进行适当的修补和匡正，对市场经济实施有节制的谨慎干预。政府应该管什么，不应该管什么，取决于社会变化发展的需要和政府基于对环境的认识之上的自我调节和适应。这一规律决定了由全能政府走向有限政府的必然性，政府自身在规模、职能、权力和行为方式上要受到法律和社会的严格限制和有效制约。

2.由“人治政府”走向“法治政府”。人治与法治的争论由来已久，西方社会可追溯到亚里士多德与柏拉图之争，东方文明可上溯到春秋战国的法儒思想之争，新中国粉碎四人帮之后，还在1978年进行了法治与人治的大讨论，对文革期间的人治危害进行彻底反思。由“人治政府”走向“法治政府”，有着历史的必然性和机制选择的合理性。人治社会具有动荡性和不稳定性，“让一个人来统治，这就在政治中混入了兽性的因素，常人既不能完全消除兽欲，虽最好的人们(贤良)也未免有热忱，这就往往在执政的时候引起偏向。法律恰恰是免除一切情欲影响的神祗和理智的体现”。［11］为了促进社会主义市场经济的发展，满足政治体制改革、公共权力制约和有限政府限定的法治诉求，有效保障公民的经济权利和政治主张，中国必须进行依法治国，建立法治政府，按照法治的原则运作，使政府的一切权力来源及其运行和作为都受法律的规范和制约。“法治优于一人之治”，这种治理结构的优势决定了政府职能转变过程中由人治走向法治。

3.由“权力政府”走向“责任政府”。从柏拉图的“理想国”到马克思·韦伯的“科层制”，从君主制的王权至上到教会制的宗法合一，从资本主义的三权分立到社会主义的代议民主，权力一直是政府权威的核心和泉源，但社会的发展时序中日益呈现出政府责任的加重和政府问责的强化。现代民主行政的价值取向从政府本位转向社会本位，相应地，它要求建立积极回应、满足和实现公民的正当要求，对人民高度负责，负责任地使用权力，并承担道德、政治、法律和行政责任的政府。由“权力政府”走向“责任政府”，要求政府机关在依法行政过程中做到权责统一，依法履行经济、社会和文化事务的管理职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段。当政府机关违法或者不当行使职权时，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一，依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。

4.由“管制政府”走向“服务政府”。在以往的全能政府体制下，政治权力全面介入经济、文化和社会领域，直接参与社会经济活动，干预和管制微观经济主体，政府的“有形之手”触及社会的方方面面，整个社会笼罩在公共管制的网络当中。中世纪神学家托马斯·阿奎那认为，国王或者政府的职能在于“殚精竭虑地增进公共利益”，只有增进公共利益的政府才是正义的政府，否则是非正义的政府。由“管制政府”走向“服务政府”，实际上反映的是政府治理理念的转型，政府职能重心由统治转向服务的变化，应把为社会公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨。服务政府就是在全心全意为人民服务的理念指导下，适应我国经济发展的新形势新要求，将公共服务职能放在更加重要的位置，并且逐步使其成为政府的主要职能或核心职能，以不断满足人民群众日益增长的公共需求的政府。

三、政府职能转变的模式选择

当前，中国行政体制改革步入深水区，既面临重重阻力，又饱含公众期待，“如何改、怎么改、往什么方向改”都成为悬在我们头上的大难题，但法治却给转型期的中国政府治理模式带来了新的选择路径，使政府职能转变由无序转向有序。

1.政府职能转变应在良法指导下实施。法治是人类文明进步的重要标志，是以和平理性的方式解决社会矛盾的最佳选择。在法治模式下，进行行政体制改革，转变政府职能，必须在良法的指导下实施，这是由法治的基本精神所决定的。法治(rule of law)是良法之治，有着明显的价值导向;它不同于仅强调工具理性的法制(rule by law)概念。西方法治思想最早发轫于古希腊的自然法哲学，亚里士多德认为法治有着两重含义:已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律［12］，即法治=法律至上+良法之治。法律至上，要求“治国者必先受治于法”，要求依法治国的制度不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。良法之治，要求所制定的法律必须能够促进公众善德与公共利益，与人类社会普适的公平、正义相契合。

良法是内容和形式的统一，既要在价值层面体现正义、自由、秩序和效率的综合统一，又要在表现载体层面符合马克思·韦伯所主张的“形式理性”。有学者提出，良法应符合法的“应然性”，其标准应体现三个方面的要求，即合规律性原则、符合正义和公众利益原则、形式科学性原则。［13］“法律是人的行为本身必备的规律，是人的生活的自觉反映”［14］，在政府职能转变过程中，其所依赖的良法必须合乎政治权力配置和运行的实际情况及其内在规律，必须贯彻合乎正义的道德标准、科学发展观和社会主义法治理念，必须通过科学的表达使其具备体系的逻辑一致性、相对独立性和完整统一性。只有这样，政府职能转变才能在良法的指引下取得所期望的应有效果。

2.政府职能转变应在宪政框架下进行。实施宪政是法治的应有之义，是法律至上思想和依法治国方略在宪法实施中的具体表现。宪政是基于根据人民意志制定的宪法以及在宪法指导之下制定的法律法规所确定的制度安排和制度实施，其基本要素是民主法治、权力制约和人权保障。实施宪政的关键在于国家机构的设置和运作安排，直接关系到政府职能转变和社会管理方式创新，反而言之政府职能转变必须在宪政的框架下进行。

为防止政府行为失范和权力滥用，保障人权不受国家机器的侵害，宪政成为人类社会最基本的制度。孟德斯鸠说过，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是亘古不易的一条经验，有权力的人们使用权力一直遇到有限制的地方才会休止”，［15］于是权力制约的思想成为宪法的基石，“宪法本身即是一种对权力不信任的行为:它为权威设立了限制，假如我们相信政府具有永远正确的禀赋且永远不会走极端，宪法便没必要设定这些限制了。”［16］英国政治思想家洛克还从人性论的视角认为，政府是必要的恶，所以要控制国家、限制政府和约束官员。［17］与权力制约同样重要的是保障人权，在政府职能转变的过程中，要吸取西方三权分立制衡的精髓，结合中国人民代表大会制度的特色，在权力约束的体制下给公民权利提供制度保障。

民主法治是法治的人民意志表达，也是宪政精神的具体实践。宪政关心的是公众的尊严和价值，而民主法治的推行，恰好能使公众广泛参与政府的公共管理，有效地对政府行为进行监督和制约，促进政府和公民的对话和合作。由此，政府职能转变，应当充分扩大民主，发扬民主精神，维护宪政秩序。

3.政府职能转变应在民权本位下推进。从古至今，人类社会的法制一直演绎着“从身份到契约”、从义务本位到权利本位的嬗变。民权至上、人权为本，已成为现代法治的精神支柱，在法治模式下推进政府职能转变就必须坚持民权本位，约束权力。世界银行的发展报告认为一国政府有五项基本职能:确立法律制度、维护稳定的宏观经济环境、保护弱势群体、保护生态环境、公共基础设施建设。中共十六大报告把我国政府职能界定为:经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。从这些政策文件中，我们可以发现政府职能向民权转变的端倪，无论是立法行政、宏观调控，还是环境保护、社会保障，无不彰显出我国政府正越来越重视公民权利的保障和集体人权的维护。

政府职能转变必须把握好政府在“有限”和“有为”的平衡，做到不与市场争利，充分发挥市场配置资源的基础性作用;做到不与公民争权，充分保障公民维护自身权益和参与国家事务管理的权利;做到不与社会争事，大力发展非政府组织、社区组织，充分发挥社区和非政府组织在社会建设中作用。正如新公共服务理论的倡导者罗伯特·B·丹哈特和珍妮特·V·丹哈特指出:“在治理体系中要将公民置于中心位置。”以民权为本位，就是要建设服务型政府，以公民需求为中心，以百计民生为导向，建立公众驱动型的政府，而不是凌驾于社会之上的封闭官僚机构。在政府职能转变中，必须立足于对最大多数人根本利益的真实关怀，立足于对公民作为个体和整体的权益的确认和保护，让公民权利得到政治体制的支撑。要以人民答不答应、以人民高不高兴、以人民满不满意作为政府职能转变的终极检验，以人民群众的满意度作为政府绩效评估的最终指标。

4.政府职能转变应在程序自治下运转。实体正义与程序正义是现代法治的两大追求，虽然两者可能存在一定程度的价值冲突，但程序正义却能最大限度地保障实体正义的实现。政府职能转变的目标任务在于，通过行政体制改革，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设人民满意的政府。［18］其中，规范、公开、高效、公正都是程序法治的基本要求，政府职能转变必须在法定、固化、科学的程序框架下进行自治运转。

程序自治的内在要求有以下方面:一是程序正义，要求要求程序正当，以保障权利平等和实现，制衡和限制权力，弥补实体规则的不足，使结果正当化，并能吸收社会不满;二是程序公平，程序的主持者要做到无偏袒的中立，使同类的人受到相同地对待;三是程序理性，通过程序可预测的理性决定来体现秩序价值，维持某种关系的稳定性、结构的一致性、行为的规范性、进程的连续性、事件的预知性;四是程序经济，体现自由价值和效益价值，要求程序中的每个人可自由选择行为的活动余地，人格受到尊重，以最小的资源消耗和投入，获得最大的产出和效果。政府职能转变应该贯彻程序自治的精神，严格遵循法定程序，依法保障相关行政主体及公众的知情权、参与权，使政府职能调整在看得见的直观程序下，获得优化合理的配置和科学的流程再造。

四、政府职能转变的重点领域

政府职能转变，主要指政府职能关系的转变和行政管理方式的转变，前者包括政府将不应属于自己的职能交还给企事业单位和社会中介组织的外部转移和政府系统内部纵向层级之间和横向部门之间职能重新划分下的内部转移;后者是政府行使职能的工作方式、工作作风、运行程序等的转变，其转变趋势为:由单一行政手段，转向综合运用经济手段、法律手段为主，辅之以必耍的行政手段;由微观管埋、直接管理为主转向宏观管理、间接管理为主;由重视计划、排斥市场转向把计划与市场有机结合起来。当前中国，政府职能转变的重点领域主要集中在以下方面:

(一)公共安全防控

由于中国正处于社会转型期，除了传统的地震、台风、洪涝以及传染病等自然灾害依然对人民生活和社会公共安全构成威胁外，政府还面对着不断涌现和加剧的失业、火灾、爆炸等生产事故以及金融风暴、群体性事件等影响社会经济秩序的公共安全风险。公共安全不仅与公民的人身安全密切相关，还与生态环境、政治经济、文化伦理、科学技术等综合因素有着千丝万缕的联系，对其进行预警、防控、治理都需要由强大的政府部门调动方方面面的资源才能解决。而近年来屡屡发生的恶性安全事故，都暴露出目前政府在公共安全管理中存在着严重的职能缺位和协调不力，因此亟需政府职能作出相应的转变，加强公共安全的防控力度。

(二)公共卫生处置

公共卫生和健康事业已不只是单纯的医疗和健康问题，也是影响社会和国民经济发展的重要因素。当前，中国存在公共卫生投入水平低，健康基础设施建设薄弱，公共卫生体系不健全，突发公共卫生事件应对和疾病预防控制能力差，卫生执法监督力度不够等问题，从根本上说也是政府职能转变不到位所造成的。加强公共卫生事业改革，健全公共卫生体制，加快公共卫生建设，是政府履行公共服务职能的一项重要内容，是转变政府职能的现实需要。要把政府职能由过去的“办医院”为主，转变为加强疾病防控和应急机制建设为主，加强卫生执法监督，切实为广大人民群众提供基本医疗保险，维护广大人民群众的医疗和健康权益。

(三)公共设施建设

公共设施，主要指城市和农村公共交通、公用事业、公路、电力、水利、场馆等基础的便民设施，是我国建设与发展必不可少的重要方面，反映了一个国家的社会经济发达程度。我国正处于工业化和城市化加快发展的重要时期，与发达国家相比，公共设施建设起步较晚，且每年有上千万人涌入城市，给政府的公共设施供应带来了极大的挑战，已成为中国关系全局性和规划性的重要问题。政府部门要加强行政职能转变，加大城镇和农村的基础设施建设，改善城镇居民和农村生活环境，加快电信、邮政、电力等城乡并网，使供水、供电、供气实现村村通，使配送、物流、街道实现路路通。

(四)公共福利救济

广义的公共福利不仅指经济福利，还包括政治福利和文化福利。该处所界定的公共福利主要指医疗、失业、养老、伤残、生育等社会保险，以及社会优抚、社会救助、社会捐赠等特殊群体的社会保障制度。著名心理学家马斯洛的需求层次理论，其中最基本的生理需求和安全需求就是政府需提供的公共福利内容，比如为维持生活所必需的衣食、住行、医药等物质需求和不会失业、生活有保障、生病和老年有所依靠的安全上的需求。政府应通过实施公共政策，为社会提供经济性、社会性和制度性的公共福利服务，加大财政转移支付力度，增加在扶贫救困、灾害救援、社会福利、社区互助等公益和慈善事业的资金投入，对贫困人口和弱势群体给予重点照顾，由此整体提升社会公共福祉。

(五)公共服务供应

公共服务是市场主体和公民自身难以提供和组织的领域，是政府职能转变的核心，也是建设服务性政府的重心。如果将公共设施建设称为“硬服务”的话，这里的公共服务就是政府应提供的“软服务”，主要是指通过公共事业、公共教育和公共信息服务于社会公众，服务于和谐社会。政府部门要加强职能转变，建立和完善以公民需求为导向的公共服务体系，加大科技和教育的投入，推动技术创新和成果转化，发展社会就业、文化体育、信息发布等公共服务，增强政府决策的透明度和公众的参与度，为社会公民参与社会经济、政治和文化活动提供保障和创造条件。要依靠科技进步和管理创新，提高公共服务的质量和供给效率，建立公共服务信息共享机制，提高公共资源的利用效率。

［1］［18］关于深化行政管理体制改革的意见［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/newscenter/2008-03/04/content_7717129.htm.

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