红十字会“官方色彩”的理性解读

杨红星，郑红艳

（北方民族大学a．社科部；b．生物科学与工程学院，银川 750021）

红十字会是世界三大国际组织之一，具有悠久的历史传承和深厚的文化积淀。但近年来，一系列舆论事件将中国红十字会推上了风口浪尖，使其遭遇到了前所未有的信任危机。在这一过程中，红十字会所呈现出来的“官方色彩”、“官僚化特征”、“官办体制”更是饱受诟病，成为众矢之的。其实，所谓红十字会的“官方色彩”，在现阶段有其形成的社会历史原因，有其存在的现实合理性和必然性，不能因噎废食，简单地由此而割裂红十字会与政府的任何关联，而应理性地分析和看待。

在当今的社会转型加速期，红十字会需要在政府的支持、资助和有效监督下可持续运行，但红十字会只是作为政府人道领域的助手和辅助力量支持和协助本国政府开展相关工作，所开展的工作，有指导性的，但更多的是自主性的工作，工作中要遵循独立、中立、公正等七项国际红十字运动的基本原则。红十字会的“官方色彩”会在一定时期内存在下去。这是由现阶段红十字会所处的外部社会环境、自身的组织特性和国际惯例的一般要求所决定的。

一、转型时期的特殊国情使红十字慈善事业需要政府的大力支持

严格地讲，官办慈善并不代表慈善发展的趋向，从当前各国慈善机构的发展历程看，慈善事业的主导权回归民间是大势所趋，但慈善事业的不断成熟需要阶段性推进，“在某些特殊的历史场景下，社会需要官办慈善发挥作用，官办慈善的存在就是合理的”［1］。这里面的“官办慈善”，我们理解为政府对慈善的大力支持。在当今的社会转型加速期，“民间组织管理领域中的政府行为理应被描述为‘支持’和‘监测’。所谓‘支持’，主要指政府管理部门应努力营造和建立民间组织的成长与发展的良好环境，具体表现为构建良好的政策环境，并能够协调机构间的关系，提高政府服务质量，继而协助民间组织的成长与发展。所谓‘监测’，主要是指政府管理部门对民间组织的适度控制，着重表现在纠位（关于组织的合法性问题）、能力检测，以及奖惩机制的建设上”［2］。对于红十字会而言，这种支持除了政策上的支持，还应包括经济上的支持，即我们经常谈到的经费上的“资助”；关于监督，除了政府部门的监督还应包括政府部门积极、及时地组织第三方监督，保障组织的有序合规运行。历史实践也充分证明红十字事业的发展客观需要政府的扶持。广东中山红十字会的成绩有目共睹，但又有谁知道中山成绩与荣耀背后的故事呢？1991年，在红十字会组织的为华东水灾的募捐工作中，中山市委、市政府、市人大、市政协四套班子成员都上台“卖唱”，最终募集到50万元，全部寄往灾区。其中市长兼会长吕伟雄的一曲并不动听的《小白菜》卖得4万元的“天价”［3］。透过市长“卖唱”这一事件，我们看见的是中山市政府对红十字会工作的大力支持。江苏盐城市地处苏北地区，在江苏属于经济欠发达地区，但盐城市红十字会多项工作却在全省名列前茅，这与政府的支持不无关系。早在1995年，盐城市红十字会在基本解决了“三列”（工作列位、人员列编、财政列支）问题后，为加强红十字会领导力量，根据中央编制委员会（1995）52号文件精神，中共盐城市卫生局报请市委组织部、市级机关党委同意，批复同意建立盐城市红十字会党支部。解决了红十字会下属单位党员挂靠的问题，更利于红十字会独立自主地开展工作［4］。而且盐城市委、市政府重视发挥红十字会在精神文明建设中的重要作用，1996年红十字会工作被写入盐城市社会主义精神文明建设“九五”规划。这是盐城第一次将红十字会写进党的文件［5］。这些举措皆走在全省的前列。可以说，“政府的介入应该成为我国社会转型时期的民间组织发展的基本思路。但是，民间组织中政府力量与民间力量的组合模式，必须以对社会资源的最佳整合为前提”［6］。这也是红十字事业发展过程中应该特别注意的问题。

科学界定政府与慈善组织的关系，对于慈善事业发展至关重要。从现阶段我国的基本国情看，慈善组织还处于初期发展阶段，还不能完全脱离政府而独立发展，政府在提高慈善组织公信力方面还起着非常重要的作用，但政府也应该改变以往在慈善组织中的角色定位，做到“掌舵而不是划桨”［7］。

二、组织定位和职能的特殊性决定了红十字会与政府的合作关系

红十字会是世界最大的公益慈善组织，现阶段国际红十字与红新月运动共有188个成员（其中包括186个国家红会或红新月会，红十字国际委员会及红十字会与红新月会国际联合会）。国际红十字运动坚持人道、公正、中立、独立、志愿服务、统一、普遍的七项基本原则，在全世界范围内为改善最易受损害群体的境遇而开展人道救助活动。中国红十字会是这一运动的重要成员，而且中国红十字会是新中国第一个在国际上获得承认并恢复合法席位的组织。

中国红十字会秉承“人道、博爱、奉献”的红十字精神，自1904年诞生以来的百余年中与社会同行，救死扶伤、扶危济困，谱写了华丽篇章，成功地诠释了政府人道领域助手的角色。近代以来的中国历史见证了红十字会参与推动社会良性运行和协调发展，并成为社会运行的重要组成部分。新时期的中国红十字会打造“生命工程”、“救援工程”、“爱心工程”、“文化工程”等四大博爱工程，为和谐社会建设做出了重要的贡献。历史的经验和现实的需要都证明作为特殊的慈善组织，红十字会与政府建立良性合作关系的必要性和重要性。正因为如此，国家专门出台了规范红十字事业发展的《红十字会法》，而在国内，目前社会团体中有国家立法的只有两家：一是工会，再有就是红十字会。红十字会在组织职能上也体现出鲜明的特殊性。“红十字会它不是一般意义上的公益慈善组织，准确讲，它是人道救助组织。它既要承担一般慈善组织的职能，如扶贫济困、助医助学、救灾救助等，它还要承担政府委托或特殊交办的工作，如动员无偿献血、造血干细胞捐献、人体器官捐献、国际人道援助、民间外交等，这些特定的工作职责正是它与一般公益慈善组织的重要区别。”［8］可以说，这些职能的履行，拉近了中国红十字会与政府的关系，或者说两者是互相需要的，特别是在现今的社会转型时期。在这些职能当中，最具特色和代表性的职能莫过于国际人道救援、民间外交和台事服务工作。中国红十字会的国际人道救援最早始于1906年，美国旧金山地震后，中国红会向灾区汇寄银元2 000元，彰显“恤邻”的慈善襟怀。在中国红十字会的诸多“援外”行动中，1923年对日本关东大地震的人道救援，颇有声色，堪称“范例”。这次“扶桑之行，对加深中日两国人民的友谊，意义重大，而其良好的国际影响，亦有不可低估者。这是历史所不能忘却的”［9］。即使在“文革”期间全国的社团组织普遍噤声、红十字的国内工作全面停顿的状态下，红十字的外援工作仍然得以在维持中艰难跋涉，可见这一职能的重要性。红十字的民间外交是指“在人道主义指引下，以红十字会的名义努力改善国际间最易受损人群的境遇，维护人类尊严，积极促进国际合作与友好交流，共同促进世界和平的各项活动”［10］。中国红十字民间外交“既是政府外交的重要组成部分，又是对政府外交的必要补充”，“能在政府对外交往中发挥重要的桥梁、枢纽与媒介作用，其特殊的地位与作用是其他民间组织所无法替代的”［10］。新中国成立后，无论是国际交往中的重返国际舞台，还是在战争状态下的“化干戈为玉帛”，红十字民间外交都发挥了举足轻重的作用。特别是在促进中日邦交、中美关系正常化、加深中苏友谊等重大历史进程中，红十字外交扮演着不可替代的重要角色。台事服务工作，是中国红十字会在特定历史条件下的一项重要任务。在台事服务工作中，红十字会以其特有的地位、特有的方式发挥着特殊的历史作用。作为政府人道领域的助手，中国红十字会配合相关部门，开展查人转信，开启两岸商谈，为两岸的沟通与交流，为祖国的和平统一大业做出了重要贡献。在这方面，尤为引人关注的就是在20世纪90年代两岸红十字会所签订的“金门协议”，这一里程碑性质的文件，在当时是成功的、切实可行的遣返方略，成为后来两岸“三通”的起点，为两岸关系发展谱写出华丽的篇章。

三、政府对红十字会的大力支持是国际惯例的普遍体现

政府对红十字人道救助活动的大力支持并非是中国的特例，从世界范围来看，这是一个普遍存在的现象。当然，这与上文所谈到的红十字会的特殊的工作职能密切相关。

一般来说，世界各国普遍存在元首、国王、总统兼任红十字会名誉会长的惯例，我们国家亦不例外。这无疑提供给红十字会其他组织所不具有的政治优势。在红十字经费方面这种支持更加明显，在世界各国，政府都会向红十字会拨款提供经费支持，而且国外红十字会的政府拨款比例比中国要大得多。英国、挪威、澳大利亚等国家政府向红十字会拨款的比例占红十字会总收入的70%以上。按照《红十字会法》规定，中国红十字会经费的主要来源有四种：“一、红十字会会员缴纳的会费；二、接受国内外组织和个人捐赠的款物；三、动产和不动产的收入；四、人民政府的拨款”［11］。“而以我们（红十字会）总会为例，政府每年的拨款只占总会收入的10%左右。因为我们的工作人员是参照公务员管理，政府的拨款主要是帮助解决人员工资和机构运行经费问题，但这并不改变中国红十字会的社团属性和民间性质，我们开展国际国内的人道援助主要还是依赖向社会募捐。”［8］

清华大学王名教授认为，红十字会在全球都有着浓重的政府背景，而不仅仅是在中国，“在日本采取的是特殊法人制度，在德国采取的是公法人制度，其实都与中国的行政事业单位制度相近。”［12］但在社会主义体制的国家，红十字会与政府的关系可能更紧密些［13］。纵观国际上大部分国家的红十字会体制，多采取“官管民办”的形式，官管红十字会是国际红十字会组织体制中较为普遍的现象。原因很显然：红十字会是在本国法律监督下进行人道主义工作的群团组织，是政府不可缺少的助手。故一般说来，政府管红十字会，关心红十字会，给红十字会以优惠政策和特许工作项目，使红十字会能发展经济实力，更好地为政府工作服务，这也是各国政府管红十字会的根本出发点。但虽为官管而为民办则是各国红十字会能发展壮大，成为本国政府强有力助手的重要原因。官管的是红十字会机构设置、人员编制、经费补给；管的重点是给适合红十字会工作特点的工作项目，如输血献血工作、募捐、各类彩票发售权或某项产品的专利权等等。为红十字会独立自主地开展工作、发展经济、增强实力，营造一个良好的环境和氛围，而官不管则是指按社团工作运动规律采取民办的活动方式。美国红十字会是典型代表。美红十字会最高权力机构为理事会，主要任务是负责制定政策及监督和执行。理事会成员由50名志愿工作者组成，其中30名由各分会在年度大会选举产生，有12名由理事会自行推荐，其余8名由总统提名并任命其中一人为美国红十字会会长，另7名大多为内阁成员，包括国务卿、国防部长、财政部长等，任期两届，每届三年，这几位理事随内阁职务的变更而变更。这充分体现了美国政府对红十字会工作的重视。

现实困境使红十字会遭遇了前所未有的挑战，也要看到这同时也是红十字会实现体制变革和全面转型的重要机遇。信任危机漩涡中的中国红十字会必须加强制度建设和文化建设，彰显社团本色，同时还要依据其特殊属性，发展与政府的良性互动的伙伴关系，寻求政府的支持与合作。总之，中国红十字会的现实路径选择应该是不依附于政府，不从属于政府，在政府的支持、资助和监督下独立自主的开展人道救助活动。在当前的社会转型时期，在多元化的网络背景中，对于红十字而言，“探索一种有完备监管、运作透明的模式成为亟待思考的问题。红十字会要提高公信力，做到公开透明，自律是重要方面，关键在于加强制度建设，完善监管机制”［14］。

［1］周秋光．如何看待慈善事业的官办与民办［J］．文史博览，2009，（10）：1，19．

［2］许 斌．社会工作行政视角下的民间组织与政府关系构建［J］．社会工作（下半月），2010，（5）：26．

［3］胡殷红．中山的光彩［N］．中国红十字报，1992－1－1（2）．

［4］李书万．盐城市红十字会成立机关党支部［N］．中国红十字报，1995－10－6（2）．

［5］李书万．红十字会工作列入盐城市精神文明建设“九五”规划［N］．中国红十字报，1996－5－10（2）．

［6］郝 珺．红十字会参与社区服务：实际运作与问题分析［C］／／红十字运动研究（2008年卷），合肥：安徽人民出版社，2009：216．

［7］蔡勤禹，张芝辉．当前我国慈善组织关系探析［J］．社会保障研究，2010，（1）：100－104．

［8］肖中洁，葛 佳，陈静思．解码中国“红十字”［N］．东方早报，2011－7－21（A36）．

［9］池子华．红十字与近代中国［M］．合肥：安徽人民出版社，2004：238；246．

［10］吴佩华．中国红十字外交［M］．合肥：合肥工业大学出版社，2012：3．

［11］全国人民代表大会常务委员会．中华人民共和国红十字会法［EB／OL］．（2005－08－01）［2012－05－28］．http：／／www．gov．cn／banshi－18932．htm．

［12］李 妍．红十字会匆忙“晒账本”［J］．中国经济周刊，2011，（31）：32－35．

［13］肖中杰．国际红十字会：已向中国红十字会出具40多页指导文件［N］．东方早报，2011－7－21（A36）．

［13］郭进萍．反思“郭美美事件”——以中国红十字会制度建设为核心［EB／OL］．（20011－09－30）［2012－05－21］．http：／／www．hszyj．net／article．asp？articleid＝2533．