我国民事公益诉讼原告资格立法现状及构建

吴 瑕

(中央民族大学 北京 100081)

我国民事公益诉讼原告资格立法现状及构建

吴 瑕

(中央民族大学 北京 100081)

民事 公益诉讼 原告

近年来，随着经济生活水平和文化素质的普遍提高，我国公民的法律意识不断增强。但是，三鹿奶粉事件、松花江水污染事件、康菲漏油等事件的接连曝光反映出我国公民面临投诉无门、有求无应的窘境。建立公益诉讼在我国势在必行。

1 我国民事公益诉讼原告资格的立法现状

2011年《中华人民共和国民事诉讼法修正案(草案)》第八条规定:“对于污染环境、侵害众多消费者权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼”，该法虽然目前还未通过，但表明民事公益诉讼已经受到立法机关的重视。当然，民事公益诉讼并不局限于民事诉讼法的规定，《中华人民共和国刑法》在刑事附带民事部分规定:如果国有财产、集体财产遭受损失，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。这就是赋予检察机关作为公益诉讼的原告，保护公共利益。《中华人民共和国著作权法》第8条规定:著作权人可以授权集体管理组织行使著作权及相关权利，并以自己的名义进行诉讼。这些都是我国立法中对民事公益诉讼的体现。我国的社会实践也反映出对公共利益的需要，但是现实需要与现有制度框架衔接并不顺畅，公益诉讼的原告资格问题使该制度很难有效发挥作用。

1.1 公民的民事公益诉讼原告资格受到严格的限制 民事诉讼中确定当事人的标准是“当事人适格理论”，也就是我国民事诉讼主流观点认的“实体当事人理论”，该理论就是指"在具体的诉讼中，对于作为诉讼标的民事权利或法律关系有实施诉讼的权能，也即能够以自己的名义起诉或应诉的资格这种资格，又称为“诉讼实施权”。这一传统标准未必完全适用于现代社会的公益诉讼。我国现有制度框架内应用这一标准，无法律上利害关系当事人不能成为民事公益诉讼原告。正因如此，才会出现贺卫方等热心公益人士以松花江和太阳岛的名义起诉松花江污染事件的肇事者［1］。虽然公民个人积极为保护公共利益而参与诉讼，也间接地取得一些成果，但公民提起公益诉讼依旧缺乏法律依据，通过公益诉讼维护公共利益无法成为常态。

1.2 社会团体通常不具备公益诉讼原告资格 我国的社会团体的数量和制度建设方面和西方发达国家相比相差很多，这就导致了在实际生活中所起到的作用也就不尽相同。在国外，为保护公共利益提起公益诉讼对于社会团体是允许的，并且有相关的制度作为依托。目前面临的公益诉讼都是一些极度耗费人力、物力和时间的，单纯的由公民个人进行公益诉讼是没有人能够坚持到底的，社会团体在成立之初就拥有自己的宗旨，进行公益诉讼的“基因”天生优于公民个人，但是中国现行法律并没有赋予社会团体公益诉讼原告资格，包括类似于消费者协会这样在中国较有影响力的社会团体，其虽为保护消费者权益发挥着重要作用，却不能像德国或法国的消费者团体一样，代表自己的成员独立提起诉讼，而只拥有支持其成员提起诉讼的权利。因此，我国在社会团体作为公益诉讼原告资格方面，亟待法律予以明确规定，建立合理、有效的制度。

1.3 有关机关特别是检察机关不能以公益诉讼的原告身份提起诉讼 根据我国宪法和人民检察院组织法的规定，人民检察院是国家的法律监督机关，其职责是对国家法律实施过程进行全面监督。在检察院法律监督职能中就不仅包括对刑事法律的监督职能，同时也涵盖对民事法律及行政法律的监督职能。由于以检察机关的身份直接提起公益诉讼缺乏法律依据，进而我国多采取提出检察建议书、督促起诉、支持起诉等方式进入公益诉讼。

2 多元化民事公益诉讼原告主体资格的构建

纵观世界各国有关民事公益诉讼原告资格的制度规定和我国民事公益诉讼原告资格的立法现状，在现有制度下应赋予公民、社会团体和有关机关的民事公益诉讼的原告主体资格。

2.1 公民 有学者认为公民个人不能作为公益诉讼的原告，因为公民个人起诉动机复杂、力量薄弱。但这些问题可以通过相关制度设计予以弥补，如建立相应的诉前审查程序以防止滥诉，建立公益诉讼基金以弥补个人财力不足等。首先，公民参与管理国家事务是宪法赋予公民的权利。我国宪法第2条规定:“中华人民共和国的一切权利属于人民，人民依照法律的规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”民事公益诉讼中，公民通过直接起诉侵害国家利益和社会公共利益的行为，实现对国家事务的管理;其次，“有权利必有救济”。国家利益和社会公共利益的权利主体是全体公民，当国家利益和社会公共利益受到不法行为的侵害时，任何公民都应有权对其提起诉讼;再次，公民生活在产生公益侵权纠纷的经济社会中，是组成社会的细胞，对社会生活的微小变化有切身的感觉，时时处处都可能感受到公益侵权行为带来的影响，他们在发现和感知新出现的侵权行为的能力上有着先天的优势。

2.2 社会团体 对于社会团体是否可以成为民事公益诉讼的原告，理论界存在肯定说和否定说两种观点。否定的观点认为，我国由于历史原因导致社会团体发展滞后。社会团体种类少，数量有限，发展不成熟;独立地位尚未得到完全确立，定位不清，职能不明，体制不健全，参与社会生活的程度较低，现实作用与其应当担负的使命不相称。肯定说则认为各种社会团体和专业性组织，对该团体组织领域内的民事公益违法行为可以提起诉讼。具体理由如下:①当事人适格理论中的“纠纷管理权说”可以作为其理论基础［2］。这一学说有两个要点，即“允许适当的代表人成为原告，并且将判决及于利害关系人”，“只有具有一定纠纷活动实际业绩的团体，才被赋予当事人适格”。但并不是任何团体都可以当然的具有纠纷管理权而取得诉讼资格。该学说认为在提起诉讼之前，具体的持续的采取过消除纠纷原因行动的团体才被赋予纠纷管理权。“具体的”必须是与造成损害的一方进行过直接的交涉，“持续的”则是自纠纷发生到提起诉讼的过程中，持续的采取解决纠纷的行动。“消除纠纷原因”并不仅指以补偿金作为条件，还必须有消除此类纠纷发生原因的行为。②诉讼信托理论。随着社会的发展，仅实体法上的权利主体(或法律关系)享有诉权的做法往往无法有效的保护公共利益。由实体权利之外的主体作为正当当事人提起或参与诉讼。这就出现了诉权与实体权利相分离形式，诉讼信托则是其中之一。诉讼信托是建立在“专门维护公众利益的团体”和“这一团体有其自身的法益”两个概念基础上。它指的是，某一社会公益团体在法律授权的前提下对某些权益有诉的利益，从而专门在此项公益权利受侵害或可能受到侵害时提起诉讼，而组成该公益团体的成员可以直接引用判决对有关的侵权人主张利益。诉讼信托源于实体法上的“信托”概念，其最大的特点是，当事人不仅享有法律规定的实体利益，而且享有为实体利益提起诉讼的权利，并且诉讼信托的实体利益是一种公共利益。③社会团体可以将分散的个人力量集合起来，利用团体的影响力，在诉讼中与强大的被告进行对抗。社会团体根据其自身成立的宗旨和章程，具有维护其社团成员合法权益的职责。公益诉讼的被告往往是势力强大的社会组织，个人作为诉讼主体往往无法与强大的对方对抗，而社会团体以及专门性组织往往具有专业性的特点，其可以组织起分散的人力、物力和财力，以组织的形式与被告形成对抗。④随着社会团体制度的不断完善，社会团体会发挥其在民事公益诉讼中应有的作用。在国务院新闻办2012年5月7日举行的新闻发布会上，民政部部长李立国介绍，民政部门对有关社会组织直接登记的工作已于去年下半年开始实施，对工商经济类、公益慈善类、社会福利类、社会服务类的社会组织已经按照民政部门业务主管和登记一体化来进行直接登记。

2.3 检察机关 根据我国宪法和人民检察院组织法的规定，人民检察院是国家的法律监督机关，在监督手段上，不仅包括刑事公诉和抗诉，也应包括民事公诉和抗诉，发挥其维护公共利益方面的职能。因此，我国民事诉讼法应当赋予检察院代表公共利益提起民事诉讼的权力，使其具有民事公益诉讼原告资格。首先，我国刑事诉讼法中规定在国家利益受到侵犯时，检察院有权提起附带民事诉讼。检察院作为国家法律监督机关，只有把民事诉讼活动的监督有效地开展起来，才能体现检察院法律监督的完整性。事实上，在司法实践当中，不少检察院，已经开展了这项业务并取得了可喜的效果;其次，检察机关的公共性特征使其最适合担当公共利益的代表。检察机关是为了维护公共利益而设立的，其与生俱来的公共性特征决定了它在履行职责时不仅是国家权力和国家利益的代表，而且是公共利益的代表。在公共利益受到损害的时候，检察机关为了维护和恢复公共秩序，必须有所作为;再次，检察机关参与公益诉讼已经成为国外立法和司法趋势。无论是大陆法系还是英美法系国家，检察机关参与公益诉讼都是较为普遍的做法。如法国新的民事诉讼法规定，检察官可以直接提起民事诉讼，也可参与民事诉讼;美国也建立了一整套较为完整的民事公益诉讼制度，赋予检察机关作为政府代表对涉及政府利益和公共利益的案件，提起或参加诉讼的权利。

［1］ 贺卫方代表松花江，起诉中石油.［EB/OL］.［2012－4－4］.http://www.712100.com/thread－212554 －1－1.html

［2］ 高桥宏治.民事诉讼法制度与理论的深层分析［M］.北京:法律出版社，2003.247

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2095－2694(2012)05－760－02

(2012－06－25 收稿)(王一伊 编辑)