河北省食品安全地方立法的探析

吴镝飞

(河北联合大学人文法律学院 河北唐山 063000)

河北省食品安全地方立法的探析

吴镝飞

(河北联合大学人文法律学院 河北唐山 063000)

食品安全 地方立法 监管体制

“国以民为本，民以食为天，食以安为先”，食品安全问题是涉及民生的重大问题，关系到人民群众身体健康和生命安全及社会的和谐稳定。当前，涉及食品安全问题的违法犯罪日益猖獗，在社会中造成了严重的食品信任危机。尤其近几年来相继发生的“苏丹红”、“三聚氰胺”、“地沟油”、“瘦肉精”等事件，使食品安全问题成为全国上下热切关注的重大问题。我国食品安全的法治化进程正在一步步向前推进，《中华人民共和国食品安全法》和《中华人民共和国食品安全法实施条例》分别于2009

年6月1日和7月20日起开始实施。但是，食品安全问题具有复杂性与特殊性，不同地域具有各自不同的特点。因此，如何制定一部立足于河北地方实际，既有利于贯彻实施国家有关食品安全的法律和行政法规，又能够解决河北省食品安全监管实际问题的地方性法规，具有重要的现实意义。本文旨在从河北省目前的食品安全现状出发，结合国内外有关食品安全问题的立法经验，勾画出未来需要制定的《河北省食品安全条例》这一地方性法规的立法方案。

1 河北省食品安全方面存在的主要问题

1.1 生产销售伪劣食品 有些食品加工企业急功近利，在生产食品的操作过程中无视相关食品安全标准的要求，以假充真、以次充好。部分食品加工企业为了降低生产成本，采用低档次的原料进行冒充，严重影响了产品的质量。另外，一些食品生产加工小作坊和食品摊贩不顾人们的健康，超标超量使用食品添加剂或者添加食品添加剂以外的其他物质。

1.2 卫生条件不达标 很多食品加工企业食品的原料处理和食品加工、包装、贮存场所卫生条件过差，甚至与有毒、有害场所以及其他污染源没有保持规定的距离。很多食品生产加工小作坊和食品摊贩并不具有与生产经营的食品品种、数量相适应的生产经营设备或者设施，更没有按照《食品安全法》的规定具有应有的消毒、盥洗、通风、防腐、防尘、防蝇、防鼠、防虫以及处理废水、存放垃圾和废弃物的设备或者设施，无法保障其成生产加工的食品达标食品安全标准。

1.3 食品生产经营者自身的身体素质 《中华人民共和国食品安全法》第三十四条规定:“食品生产经营者应当建立并执行从业人员健康管理制度。患有痢疾、伤寒、病毒性肝炎等消化道传染病的人员，以及患有活动性肺结核、化脓性或者渗出性皮肤病等有碍食品安全的疾病的人员，不得从事接触直接入口食品的工作。”而在实践中，一些食品生产加工小作坊和食品摊贩无视该项规定，并不对雇佣的的人员的身体素质做仔细的考查，进而有可能无法对食品安全做到切实的保障。

1.4 源头污染和初加工污染 当前，大量的农户以个体、分散而非严格的标准化方式生产初级农产品。他们的知识水平、社会责任感和守法意识参差不齐，可能导致农产品在生产过程中受到农残、兽残、天然毒素、有机污染物等化学性污染。农药兽药(尤其是抗生素、激素)和禁止使用的饲料添加剂的滥用、残留，是造成食品源头污染的主要原因。由于我国工农业生产迅速发展和城市人口的加剧，工业三废、城市废弃物的大量排放，农业化肥、农药用量剧增，许多有毒、有害物质，渗入土壤中，使土壤中农药及药物残留严重，饮用水中含菌量高、重金属含量高等屡见不鲜。影响了粮食、饲料作物、经济作物、畜产品和水产品的质量，从源头上给食品安全带来极大隐患［1］。

2 关于未来需要制定的《河北省食品安全条例》的立法构想

为了规范食品生产经营行为，加强食品安全管理，保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全，同时回应《中华人民共和国食品安全法》和《中华人民共和国食品安全法实施条例》等法律法规，需要结合我省的实际制定一部《河北省食品安全条例》。在这一方面，北京市、重庆市、广东省、山东省等兄弟省市已经走在了前列，并且为我省食品安全的地方立法提供了可资参考的借鉴。2.1 关于食品安全监管体制的立法构想 我国的食品安全监管体制目前采用的是多部门分段监管的模式。2004年《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》确立了现行的分段监管模式:农产品由农业部门管理，食品生产、加工和制作过程由质检部门管理，食品流通和销售过程由工商部门管理，餐饮业由卫生部门管理。2009年6月1日起实施的《中华人民共和国食品安全法》在坚持多部门分段监管的基本模式的基础上创设了国务院食品安全委员会作为国务院关于食品安全工作的高层次议事协调机构。

当前，负责食品安全的部门主要有:卫生部门、农业部门、质检部门、动检部门、工商部门、药品监管部门、出入境检验检疫部门等等。尽管法律规定各部门在各自职责范围内行使监督管理权力，但是食品生产与销售的各个监管环节在许多情况下很难明确划分。而且，由于各职能部门在工作中缺乏协调性，各行其政，可能导致各相关部门在食品安全监管领域出现职责交叉，分工不明，管理重叠、缺位、越位等现象。这种现象又会产生一种后果:一旦出现食品安全问题，各部门往往会从各自部门利益出发，互相推诿［2］。然而，如果立足于食品安全监管的实际并考虑食品安全本身的复杂性和多样性，在短期内构建一个单一部门作为食品安全监管的唯一机构并不具有现实性。在监管模式方面，可以在坚持现有的多部门分段监管体制的基础上，建立并完善食品安全监管部门之间的协调机制、加大各个机构之间的协调力度。在我省的地方立法中，应当借鉴《食品安全法》中设立的直属于国务院的国家食品安全委员会这一立法模式，首先应当设立一个直属于省政府且地位高于其他食品安全监管部门的河北省食品安全委员会。无论是食品药品监督管理部门，还是卫生行政部门均属于省政府的直属机构，其地位与其他机构之地位并无高低之别，因此，一旦其在履行监管职责的过程中遭遇“不配合”的部门，也只能“望洋兴叹”，心有余而“权力”不足［3］。因此，设立一个由省政府直属且地位高于其他食品安全监管部门的食品安全委员会，具有非常重要的作用。我省已经于2011年9月组建了河北省人民政府食品安全委员会办公室，负责统筹协调全省食品安全监管工作。在此基础上，应当在《河北省食品安全条例》中明确设立河北省食品安全委员会，由政府首长任主任，卫生行政部门负责人和其他相关职能部门负责人为副主任，统一组织、协调全省食品安全工作。并且要进一步明确食品安全委员会以及各食品安全监督管理部门的具体职责。

2.2 加强对基层食品安全的监管力度 难以计数的食品生产加工企业中80%以上是中小型企业，其中多数是10人以下的小作坊;另外，散落于各处的手推车食品摊点的数量也颇为巨大。中小食品生产经营者数量众多、分布广阔，为食品安全的全面监管带来极大困难。但是同时，作坊虽小，却是增强经济活力的有效载体，一个手推车摊点往往是一个困难群众赖以谋生的手段。因此，如何在公众食品安全与个体生存发展之间寻求最佳平衡点，进而实现社会利益的均衡、构建和谐社会，是我们必须面对的一大难题。在地方立法中应当在原有的监管体制中加入乡镇人民政府和街道办事处的食品安全属地管理职责，将二者作为基层食品安全监管部门，在其下设立食品安全监督站，深入食品安全监管工作的第一线，这有助于食品安全日常监管工作在农村和城市街道的深度展开，亦能配合各食品安全监管部门的派出机构实施监督管理［3］。同时，对基层食品安全的监管应当建立长效机制。

2.3 加大对制售伪劣食品行为的处罚力度 我国《食品安全法》第八十四条到第九十八条规定了违反食品安全法相关规定

的行为应当承担的法律责任。但是考虑到食品安全问题的严峻现实，在我省制定《食品安全条例》的时候还可以考虑适当加大对制售伪劣食品行为的处罚力度。例如:我国《食品安全法》第九十二条规定:“被吊销食品生产、流通或者餐饮服务许可证的单位，其直接负责的主管人员自处罚决定作出之日起五年内不得从事食品生产经营管理工作。”第九十三条规定:“违反本法规定，受到刑事处罚或者开除处分的食品检验机构人员，自刑罚执行完毕或者处分决定作出之日起十年内不得从事食品检验工作。”但是，食品安全事关百姓的日常生活和生命健康，而且危及公共安全，如果是故意违法犯罪的从业人员，而且造成了严重的后果，除了承担应当承担的法律责任之外，法律也不能再给予其从事食品生产经营管理的机会。不应当仅仅规定五年内不得从事食品生产经营管理工作，而是应当在立法中考虑永远剥夺其再次从事食品生产经营管理工作的资格。而因受到刑事处罚或者开除处分的食品检验机构人员，也不应当是自刑罚执行完毕或者处分决定作出之日起十年内不得从事食品检验工作，而是应当考虑禁止其终身从事食品检验工作。这样，才可能切实做到减少制售伪劣食品行为的发生。

［1］ 吕军书.食品安全与企业社会责任的法律思考－兼论三鹿毒奶粉事件［J］.前沿，2009，(9):50

［2］ 汪自成，卢 山.问题与对策:从食品安全到〈食品安全法〉［J］.南京工业大学学报(社会科学版)，2009，(8):49

［3］ 李 燕.安全地方立法的重大疑难问题解析－以起草〈重庆市食品安全条例〉为视角［J］.现代法学，2010，(2):149

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2095－2694(2012)05－721－02

河北省社会科学发展研究课题《关于河北食品安全问题的地方立法研究》，课题编号:201103244

(2012－06－25 收稿)(王一伊 编辑)